“新公共管理”模式下的政府績效審計

“新公共管理模式”要求政府使用有限的資源，最大限度地向社會提供公共服務，不斷提高工作效率和效果。如何提高我國政府工作的效率，防止人浮于事；如何提高資金的使用效果，把錢用在刀刃上；如何最大限度地發揮財政資金的使用效益，取得良好的經濟效益和社會效益，已成為迫切需要解決的問題。目前，一方面，“政績工程”、“爛尾工程”一個接一個，政府的資金被盲目流失，另一方面，腐敗分子貪污受賄，政府的威信受到重創；一方面該用的錢不用，形成了“積壓”和隱形浪費，另一方面用錢本末倒置，造成效率低下，影響公共管理與建設進程。因而，政府績效審計隨之應運而生。

一、政府績效審計及其任務

政府績效審計是檢查政府的經濟活動，對其管理和運用其資源的經濟性、效率性和效益性進行評價，以明確經濟責任、提高經濟效益的一種經濟監督活動，它是管理審計與效果審計的總和。

實踐證明，開展政府績效審計是對公共經濟管理的保駕護航，它在促進政府改善管理、提高公共資金使用效益方面發揮的作用日顯重要。開展政府績效審計，有利于節約使用各種資源，促進政府職能轉變，建立行為規范、公正透明、廉潔高效的行政管理體制；開展政府績效審計，有利于改善各種社會主義經濟方面關系，維護正常的經濟秩序。

我國政府績效審計起步較晚，雖與西方國家相比還存在較大差距，但目前我國績效審計無論是硬環境還是軟環境都有了較大改觀。在新形勢下，我國政府績效審計工作的主要任務是：實行財政財務收支的真實合法審計與效益審計并重，逐年加大效益審計份量，以揭露管理不善、決策失誤造成的損失浪費和國有資產流失為重點，促進提高財政資金管理水平和使用效益，維護國有資產安全。

二、政府績效審計的特點

政府績效審計與公共管理有著密切的聯系，兩者相互影響、相互促進。審計是實現公共管理目標的重要手段和工具，公共管理為審計提供了重要的政治、經濟和社會環境，審計離不開公共管理大環境，并受其影響和制約，但審計反過來又可以影響公共管理。

政府績效審計最主要的特點，體現在以下幾個方面：

首先是審計內容的廣泛性和變化性。績效審計涉及的范圍、內容廣泛而深遠，著眼于管理部門的方針、計劃、控制制度和決策過程。

其次是審計對象的間接性和被審計對象效益的滯后性。政府投資項目大多數表現為間接經濟效益，很難獲取審計證據，特別是量化證據。同時，政府管理部門的管理業績，有時需要一段時間后才能體現出來，效益的滯后性要求必須開展追蹤審計。

第三是衡量標準的針對性和靈活性。審計人員無法對審計標準做出精確的限制，同時政府投資項目多數為公共產品，而社會效益很難量化，間接性較強，具有不確定性。

第四是審計方法的多樣性。不僅采用財務審計的方法，更多地采用分析法、論證法、評價法、數據定量分析與調查等。

最后是審計結果的建設性，審計過程以指出存在問題、分析產生問題的原因、提出改進工作的建議為中心，來提高工作效率和效果。

三、當前我國政府績效審計面臨的問題與困難

由于我國政府審計工作開展的時間不是很長，力度還不是很大，目前還存在著不同的問題，主要包括以下幾個方面：

第一，我國多數審計工作滿足于真實性、合法性，效益性審計淡薄，大多數審計部門仍以財務審計為主，效益審計的開展狀況仍不夠理想，表現為開展范圍小，層次低。

第二，公共管理知識缺乏。現有的審計隊伍對公共管理知識一般只停留在浮淺認識，未經過系統學習和培訓。因而很難對政府公共管理做出合理評價。

第三，目前財務審計任務比較繁重、審計人員的知識結構和業務素質不能適應效益審計的要求。

第四，效益審計較多集中在財務成果的分析上，對經濟管理活動本身所進行的審計評價缺乏深度。大多數單位對政府的效益審計沒有展開，審計手段落后，事后審計居多。

第五，沒有較完整的效益審計法律法規體系和科學可行的效益審計評價標準。效益衡量指標與評價體系是審計人員對效益的高低優劣進行評價或判斷的標準，社會效益很難用定量指標來衡量，而定性指標有時難以保證公平。

四、原因分析

產生上述問題的原因很多，但總體來看主要包括如下幾個方面：

首先是公共管理體系的多樣性、復雜性、不確定性，給績效審計帶來了困難。新公共管理要求政府更加靈活、更加高效，具有較強的應變能力和創造力，對公眾的要求更具影響力，更多地使公眾參與管理，逐步向服務導向、績效導向、競爭導向的方向發展，由此對績效審計主體的要求無形產生一定的壓力，審計主體也難很好地把握公共管理機制。

其次是審計環境的影響。與績效審計有關的審計環境因素包括：１．公共行政管理體制；２．公共財政體制；３．人民對審計寄予的厚望。目前我國經濟環境、法律環境正在不斷地完善和發展，但有些還不夠健全，一定程度上制約著績效審計的發展。比如如果立法機構不能給予強有力的支持，行政部門又缺乏績效意識，績效審計就很難普遍推行。

最后是審計主體的制約。審計主體即審計組織及人員的素質。這又表現在以下三個方面：（１）目前國家審計組織體系的獨立性不強。審計機關受當地政府和上一級審計組織的雙重領導，尚未實行審計機關的垂直領導。審計機關相當于地方政府的一個內部審計機構，擺脫不了當地政府利益驅動的苑囿；（２）審計機關的法制建設、制度建設、技術配備、經費支持和審計資源等還不夠完善；（３）審計人員的自身建設。主要是審計人員的政治涵養、業務素質和道德水準等。目前的審計隊伍與績效審計對審計人員提出的各方面的要求，特別是業務水準還存在一定差距。

五、促進我國政府績效審計工作的對策

開展政府績效審計，必須切實轉變思想觀念和思維方式，逐步把審計工作重點由目前的真實、合法為主向真實、合法、績效三者并重，借鑒國外的一些成功經驗，努力探索具有中國特色的政府績效審計模式。

（一）政府重視，輿論監督。開展政府績效審計是政府審計的發展趨勢，要求各級政府部門和廣大群眾正確認識政府績效審計的重要性。可以利用媒介，建立定期審計公告制，將政府績效審計走入社會、走近公眾。

（二）加強政府績效審計的法律和相關制度建設。

法律依據是深化和拓寬效益審計的關鍵和保證，要完善效益審計的法規體系，必須結合財政財務收支審計的審計準則，建立健全績效審計的法規、規章，使審計有法可依，有章可循。同時，建立一套科學可行的指標評價體系，使之成為審計人員對效益的高低優劣進行評價或判斷的衡量標準。

另外，要加強審計制度建設，建立適合我國國情的績效管理理論框架、方法體系及操作程序，使績效審計系統化、規范化、科學化。

（三）完善績效審計方法。重點抓好以下幾個方面：

１、結合傳統審計。不能把績效審計與傳統審計完全割裂開來，要從傳統的財政審計入手，以揭露效益上存在的問題為主。

２、做好審前調查。通過審前調查收集資料和信息反饋，掌握與審計項目相關的自然和法律環境、經濟因素，及時制定審計方案和工作重點。

３、合理利用內控制度評價，評估審計風險，分析影響效益審計的潛在因素，初步確定審計范圍和重點。

４、采用調查表（問卷法）、座談、實地考察等社會方法，綜合評價項目的社會效益和經濟效益。

５、指標與評價體系。效益審計指標內容應包括對經濟效益的評價和對社會效益的評價。對社會效益的評價可以根據不同內容而定，相應給出一些原則性較強的定性規定。

６、定性與定量分析，如圖例分析、建立數據模型等，進一步科學分析績效管理。

（四）加強審計隊伍建設。一方面，要進行培訓、深造。重點要突出效益審計實務、技術和技能的培訓，改善審計人員的知識結構，拓寬審計人員的思路和創新能力；另一方面要加強人員與經驗交流。“走出去，請進來”，不定期地以“到大專院校、到兄弟城市、到基層單位蹲點”等方式取經與深造，實行異地交流和異地交叉審計，進一步提升業務水準。

（五）成立專家組或科研愛好小組。借助于審計課題研究或單個審計項目，立體式提高專業水平，全方位提升審計層次。對重大項目，特別是績效審計項目，組織、聚集不同部門，不同人員，采用管理學上“頭腦風暴法”，共同查漏補缺，充分挖掘發散性思維。

（六）建立審計平臺，整合審計資源。以網絡、論壇、座談會等形式構造一個審計交流平臺，建立審計資源數據庫，群策群力。

最后需要強調的是全社會的政府績效審計工作是一項復雜的系統工程，應逐步推行，做好績效審計的試點工作，以點帶面。要注意選擇重點資金和重點項目，特別要突出領導和群眾關注、對經濟發展影響重大以及指標明顯、便于實施的項目作為試點，不斷積累績效審計經驗，為全面推進績效審計夯實基礎。

參考文獻

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[2]李金華．對當前審計工作的若干思考[Ｊ]．審計與經濟研究，２００３，（３）．

[3]張成福，黨秀云．公共管理學[Ｍ]．中國人民大學出版社，２００１．

（作者單位：江蘇省鎮江市審計局）