中國共產黨紀律規范的制度構建

紀律是同一集體成員必須遵守的行為規則，是維系集體生活秩序的重要保障。中國共產黨作為馬克思主義政黨，從建立之初就把嚴明紀律作為自身建設的基本要求，在一百多年的發展歷程中，黨始終強調紀律建設的重要性，持之以恒抓紀律建設，嚴明的紀律成為中國共產黨獨有的政治優勢和組織優勢，是黨取得各項勝利的堅強保證。從黨的紀律建設過程看，黨的紀律經歷了從政治要求到規范準則，從文本要求到管黨利器的制度演變，是制度治黨的重要內容和體現。

一、紀律的政治功能與制度屬性

紀律嚴明是馬克思主義政黨的基本特性，也是中國共產黨的光榮傳統和獨特優勢。中國共產黨的紀律規范是現代政黨本身所具有的組織要求，具有鮮明的馬克思主義政黨特色。黨的紀律是約束組織成員，對不同層級組織行為進行規范的行為準則，實現組織行為的整齊劃一是紀律最基本的功能體現。紀律規范具有鮮明的組織行為特征，其表現就是紀律的規范性、平等性、指導性和強制性，黨的紀律在內容上要完整規范，對所有組織和成員的各種行為提出明確要求，遵守黨紀是各級組織和黨員的義務，違反黨紀的后果是接受組織的懲處。從這個意義上講，紀律規范在組織成員中被接受和遵守的程度取決于成員對組織的認可度和忠誠度。黨的二大通過的《中國共產黨章程》是黨成立后制定的第一部章程。它對黨的各級組織的建設和黨的紀律作了具體規定，組織建設部分規定了黨的組織設置和活動開展形式，紀律部分闡釋了民主集中制的原則，對黨員忠誠于組織、履行義務的情況進行規定。從這些內容看，黨制定紀律規范的初衷是確保黨的集中統一領導，維系組織的團結統一。

中國共產黨的政黨屬性和政治原則是黨組織活動的決定性因素，紀律規范作為組織活動的保障，其制定的依據也取決于黨的性質和宗旨。作為無產階級政黨，中國共產黨具有自身的政治特征，黨是工人階級先鋒隊，黨的目標和任務是要實現階級解放和人類解放。中國共產黨在成立之初就明確自己的目標，堅決按照黨的政治愿景來規劃行動任務，以組織建設確保政治任務的完成。因此，紀律規范從表面看是組織行為準則，實質上是黨的政治屬性的根本要求。組織路線服務于政治路線，組織紀律也必然服從于政治需要，黨的紀律規范從一開始就具有鮮明的政治屬性和豐富的政治功能。黨的第一部章程規定開除黨員情形之一的表現就有“言論行動有違背本黨宣言章程及大會各執行委員會之議決案”。這不僅體現在黨員必須執行黨的決議，而且必須從思想層面深刻認識黨的性質宗旨，把作為性質宗旨體現的宣言章程和各種決議案作為行動尺度。1927年，黨的五大通過的《組織問題決議案》指出：“黨內紀律非常重要，但宜重視政治紀律。”這是黨內首次提出政治紀律的概念和要求。黨的紀律經過多年發展完善，政治紀律始終是黨的紀律之中最為核心和根本的內容。黨的十九大明確提出，“重點強化政治紀律和組織紀律，帶動廉潔紀律、群眾紀律、工作紀律、生活紀律嚴起來”。從《中國共產黨紀律處分條例》首次制定到之后的幾次修訂，都是把政治紀律作為首要內容。政治紀律本身也是政治建設的內在要求，正如黨的二十大要求，“加強黨的政治建設，嚴明政治紀律和政治規矩”。

溯源紀律的基本特質和內在要求，可以看出，紀律本身是政黨政治功能的充分體現，包含規則的確立和規則的約束，是以靜態文本作為要求的行動指導，是正面倡導和違紀懲罰的結合。對于約束對象而言，紀律實施要以懲戒作為震懾，紀律規范的文本必須體現出剛性，是紀律執行主體認知與行動的統一。因此，紀律規范必然要求有相應的制度載體，體現紀律規范的統一性、指導性和約束性，制度屬性是紀律規范最基本的特征。中國共產黨確立紀律規范就是以行為準則為依據，以制度規范為表現。

二、紀律規范制度構建的法規框架

中國共產黨對于紀律規范的認識是一個逐漸發展的過程，紀律規范從一開始就體現了黨的政治路線和綱領。建強組織是制定紀律的出發點，統一行動是紀律建設的目標，著眼全局和長遠謀劃成為紀律建設的基本遵循。紀律規范始終與制度化結合在一起，經歷了由基礎制度到制度體系的轉變。

黨的紀律是推進黨的各項工作的基本保證，紀律規范作為制度最早是在黨的二大制定的章程中確立的，黨章的具體規定賦予了紀律規范很高權威。1923年，黨的三大通過《中國共產黨中央執行委員會組織法》，這是黨的歷史上第一部關于中共中央組織結構、職權內容、工作機制的法規，中央執行委員會的組織行為準則成為這方面的紀律要求。1938年，黨的六屆六中全會通過《關于中央委員會工作規則與紀律的決定》和《關于各級黨部工作規則與紀律的決定》，組織法規與紀律建設結合在一起，紀律規范隨著黨內法規建設而不斷正規化、制度化。由于黨內法規制度建設長時期處在探索階段，紀律的制度化建設也受到一定影響，在長期的革命斗爭和社會主義建設中，黨的紀律大多還是以黨章中的規定為根本遵循，其他黨內法規對組織行為規范等提出要求，但多是正面的行為指導，難以起到紀律勸導或警示作用，違紀行為表現的內容規定較為分散。黨組織對違紀黨員的處理依據也多以黨章中規定的條文為準。改革開放以后，中國共產黨對制度建設更加重視，黨內法規制度建設步伐加快，紀律的制度化取得明顯進展。1997年2月，中央發布實施《中國共產黨紀律處分條例（試行）》，這部試行條例共有172條，是黨內第一部專門的紀律處分條例。條例首次將紀律內涵、要求、執紀規則等進行集中闡述，對紀律規范的行為表現進行歸納，也是首次對照黨內已有的違紀案例和可能出現的違紀現象進行梳理，將違紀表現的種類分為七種，對黨員遵規守紀起到很好的指導作用。

《中國共產黨紀律處分條例（試行）》發布之前，紀律規范廣泛分布在黨內法規制度中，包括黨的基層組織建設、領導干部選拔任用、黨員教育管理、干部教育培訓、黨風廉政建設等領域的法規。這些法規制度數量多，內容豐富，需要不同工作領域黨員對相應法規有比較充分的了解才能掌握紀律要求。其不足之處在于黨紀規范并不十分具體，違紀行為情節區分不夠明顯，違紀行為后果表現的表述不夠清晰，違紀處分類型不夠明確。很多時候，紀律規范的制度是適應執行紀律機關的需要，解釋權限也在執紀機關，黨員對紀律規范的認知，尤其是對紀律規范制度的了解與紀律建設的目標相距甚遠，制定一部專門的紀律法規顯得尤為迫切。經過幾年探索，2003年12月31日，《中國共產黨紀律處分條例》正式發布施行，摘掉了“試行”的帽子，將違紀種類分為九大類，這九類行為涵蓋政治紀律、組織人事紀律、廉潔自律、財經紀律等方面。這較之前的七類紀律規范更細致，基本構建了紀律規范制度主體，形成了紀律規范的制度骨架。九大類違紀種類實際就是九大類紀律規范指南，主要以負面清單的形式明確了黨員的行為底線。2015年，中央印發了新修訂的《中國共產黨紀律處分條例》，把黨章和其他黨內法規中的紀律和要求，整合為政治紀律、組織紀律、廉潔紀律、群眾紀律、工作紀律和生活紀律。六大紀律表述更加嚴謹、條理更加清晰、分類更加合理，基本能涵蓋紀律規范的各個方面和各種情形。2018年8月，中央印發修訂后的《中國共產黨紀律處分條例》，更加突出政治建設要求，內容上更科學，邏輯上更嚴謹，紀律規范的指導性和可操作性更強。2023年12月，中央印發了修訂后的《中國共產黨紀律處分條例》，貫徹落實黨的二十大精神，繼續強化紀律規范的政治性，更加注重紀律規范制度的實踐性和執行剛性。

《中國共產黨紀律處分條例》的制定和修訂，構建了紀律規范的主干法規制度，是對黨章中紀律內容的拓展和深化，也是對其他黨內法規中紀律規范的集中與整合。黨章作為黨內根本大法，是所有紀律規范制度的源頭，黨章中紀律部分是紀律規范最為核心的內容，與紀律處分條例一起構建起了紀律規范的法規框架，其他諸多黨內法規中的紀律要求成為紀律規范制度的組成部分，《關于新形勢下黨內政治生活的若干準則》明確提出：“紀律嚴明是全黨統一意志、統一行動、步調一致前進的重要保障，是黨內政治生活的重要內容。”其他的條例、規則、規定、辦法、細則等法規都有相應的紀律表述或行為準則。

三、紀律規范制度體系的實施保障

習近平總書記強調，“要立規明矩，把紀律規矩立起來、嚴起來，使各項紀律規矩真正成為‘帶電的高壓線’”。紀律規范的價值在于對黨組織和黨員的行為進行指導，使各級組織和黨員都能自覺遵守黨內法規，自覺履行義務。從現實情況看，紀律規范所形成的制度本身呈現出較為完整的體系，紀律處分條例這樣的法規只是盡可能列舉違紀行為的類型和表現，其意義主要體現在制度設計和文本表述的科學嚴謹性上，對違紀行為起到高壓震懾作用。至于怎樣確保紀律規范制度體系的實施，還需要有全面的實施保障舉措。從紀律建設實踐看，紀律規范制度的實施保障主要體現在壓實主體責任，健全監督體系，強化執紀力度等方面。

全面從嚴治黨要靠全黨參與，嚴格落實管黨治黨主體責任。黨的十八大以來，中央明確各級黨委履行全面從嚴治黨的政治責任，對紀律建設負有責無旁貸的職責，是紀律建設的領導者。紀律規范制度如何立得起、亮得明、用得好，關鍵在于黨委和紀委如何部署和推動這項工作的開展。2013年11月，黨的十八屆三中全會首次明確“兩個責任”，“落實黨風廉政建設責任制，黨委負主體責任，紀委負監督責任。”黨委的主體責任主要是領導責任，紀委的監督責任主要是落實責任。黨的紀律規范制度數量多、內容廣，黨組織和黨員遵規守紀的要求嚴、事項多，各級黨委在日常管理和教育過程中能夠起到很好引導監督作用，通過組織學習、日常提醒、工作考核等方式加大紀律建設力度，提高黨員對紀律規范制度的認知，明確行為規范底線，夯實遵規守紀防線。為進一步壓實主體責任，2015年新修訂的《中國共產黨紀律處分條例》，專門對“黨組織不履行全面從嚴治黨主體責任或者履行全面從嚴治黨主體責任不力”等有關情形作出違紀處分規定。新修訂的《中國共產黨黨內監督條例》明確指出，“黨的各級紀律檢查委員會是黨內監督專責機關”遵守紀律規范是黨內監督的重要內容，可以說壓實紀律規范制度實施的主體責任，就是要明確黨委和紀委的職責，把紀律規范的教育、引導、警示作用充分發揮出來。

紀律規范制度的遵守，黨組織和黨員的自覺，也需要有外在力量進行監督，黨內監督是確保紀律規范發揮作用的基礎。為保障黨內監督的實效，《中國共產黨黨內監督條例》出臺并實施，對黨內監督主體、黨內監督對象、黨內監督方式等進行推動，實現了不同層級、不同組織、不同監督主體之間的力量整合。黨內監督圍繞紀律遵守和執行情況開展工作，并賦予了紀檢監察機關重要的監督職責。可以說，以監督條例為依據而開展的黨內監督工作是紀律建設的重要內容。紀律規范是黨員行為準則，它與其他黨內法規制度最大的不同在于紀律規范所規定的內容多是禁止性事項，即以負面清單表現出的行為。黨內監督是預防和處理黨員違紀的重要舉措，在紀律規范制度體系實施過程中，黨內監督既能發揮預警和提醒作用，也能對違紀行為進行一定處理。可以說，黨內監督工作開展是紀律建設的重要內容，是紀律規范制度發揮引導和懲處功能的保障。除了紀律檢查和黨內監督工作外，黨內問責以及黨內巡視工作也包含了紀律規范制度的落實等內容。

制定紀律就要執行，紀律規范如果不能很好執行，勢必成為擺設，發揮不了應有的警戒作用。黨的十八大以來，習近平總書記多次強調要強化紀律的剛性約束。執行紀律不僅要提高紀檢監察機關監督執紀能力，更要提高紀律執行的力度。紀律規范制度體現在眾多的黨內法規中，執行紀律并不限于對違反六大紀律行為的處分，所有違紀違規行為都應該受到及時嚴肅處理。當前，黨內監督體系已經構建起一套預防問題、發現問題、解決問題的工作格局，發現問題線索或違紀行為表現是執行紀律的重要條件，違紀處分與問題的查找和處置緊密相關。紀律規范制度的運用就是要嚴格執行紀律條文，把執行紀律與黨內監督體系結合在一起，做到關口前移，果斷解決有苗頭性違紀問題，嚴肅處理有不良后果或惡劣影響的違紀行為。通過嚴肅認真處置或處分違紀黨員亮明紀律規范制度的底色，使黨員更加敬畏紀律規范，更加重視遵規守紀，紀律規范的懲戒功能和行為尺度就能發揮應有的效用。

基金項目：2022年度重慶市社科基金一般項目“官僚主義的源頭防范與制度糾治研究”（項目編號：2022NDYB21）階段性研究成果。

作 者：中共重慶市委黨校（重慶行政學院）黨的建設教研部教授

責任編輯：胡 越