新《行政復議法》下的法治政府建設：新問題與新思考

行政復議作為政府系統自我糾錯的監督制度，不僅是解決行政爭議的主渠道，也是推進法治政府建設的重要抓手。《中華人民共和國行政復議法》新修版（以下簡稱《行政復議法》）從復議原則、范圍、管轄、程序、證據和監督管理等方面作出了大幅修改。科學評估新《行政復議法》實施對法治政府建設的影響，有助于前瞻研判新舊行政復議法實施銜接協調的相應問題，有助于用好行政復議改革“變量”催生法治政府建設“增量”，有助于深化全面依法治國，推進國家治理體系和治理能力現代化。鑒于此，我們深入一線調研，查閱資料，剖析新《行政復議法》實施對法治政府建設影響的問題，并嘗試提出有針對性的對策建議。

一、新《行政復議法》實施對法治政府建設的主要影響

（一）政府法治機構需要更加優化

一是復議機構設置要適應新改革。根據新修訂的《行政復議法》規定，行政復議機關中辦理行政復議事項的機構是行政復議機構。然而，調研發現目前我國多數省市的做法是將行政復議機構作為司法行政部門的內設機構，在縣級司法行政部門中往往由一個行政復議應訴科統管全區（縣）的行政復議及應訴工作，一定程度上弱化了行政復議機構的權威和獨立性，其人員素質、經費保障、辦公場所等難以適應行政復議新要求，部分司法行政部門中甚至尚未設立專門的行政復議應訴科。二是行政復議委員會要契合新法要求。新《行政復議法》明確行政復議委員的功能是為辦理行政復議案件提供咨詢意見。調研發現，山東、江西、遼寧等大部分省市采取的是議決型復議委員會模式，而上海、北京等地則是咨詢型復議委員會模式，議決型行政復議委員會的職能不合新法要求。此外，新法還要求行政復議委員會組成中要有專家、學者成員。然而，目前我國行政復議專家分布不均衡和區域不平衡現象還比較突出，在省市級層面復議專業人員相對充足，基層人民政府（尤其是中西部偏遠地區）行政復議專家資源還是較為匱乏。三是行政復議隊伍要因應新法要求。新《行政復議法》規定復議聽證程序需要3名以上復議人員以及1名記錄員。調研發現，基層復議機關面臨復議工作人員難以滿足工作需求的問題。以杭州市司法局行政復議處為例，截至2023年底，該處有復議人員29名，實際承擔辦案任務人員16名。杭州2020年度共受理行政復議案件1754件，人均辦理復議案件109件，平均每個案件的辦案時間為1. 14個工作日，工作壓力很大。此外，行政復議機構的人崗編匹配問題也待解決，政府部門承擔的復議職責統一劃歸到縣級以上人民政府后，不少原政府部門的復議工作人員及編制并未同時轉隸，導致相應編制人員和實際從事工作出現脫節斷檔的情況。需要指出的是，雖然近年來我國行政復議職業化和專業化取得了重要成績，但相較于法檢系統法律職業化進展而言，行政復議隊伍中通過法律職業資格考試并具有相應專業素養的人員比例還有待進一步提高。

（二）數字法治政府治理體系尚需迭代升級

一是行政復議全流程數字化建設需加強。新《行政復議法》明確規定，行政復議機關應當加強信息化建設，方便公民、法人或者其他組織申請、參加行政復議。調研發現，目前我國部分省市的行政復議數字化建設水平還有待提高，線下辦理復議案件的居多。以重慶市為例，近三年通過郵寄方式受理行復議申請占比為85. 34%，現場受理占比11. 58%，網絡渠道申請數量僅占3. 08%。二是行政復議平臺重復性建設需關注。雖然沿海地區復議數字化建設具有先行優勢，但復議平臺重復性建設、數據應用重管理而輕服務的現象仍然需要引起重視并加以關注解決。在同一省的不同區縣，甚至同一個市不同區縣，都爭相投入數十萬甚至數百萬元資金建設重復的平臺。例如浙江省有浙里復議數智應用，其下設區縣余杭區有“云復議大廳”，桐鄉有“行政復議小程序”；又如“行政復議在線聽證”“在線申請行政復議”等碎片化小程序。司法部推出行政復議服務平臺（試運行）試圖建立起“中央—省—市一體化”的行政復議數據統一平臺。調研發現，該平臺活力還明顯不夠，一些數據更新還僅僅停留在2019年，文書公開欄目也顯示“暫無數據”。三是行政“執法—復議”數字互聯需精準發力。根據新《行政復議法》規定，行政相對人可通過執法機關轉交行政復議申請。雖然近三年，從全國范圍來看目前鎮街作為行政復議被申請人的案件還不夠高，但隨著鎮街綜合行政執法改革的落地，基層執法點多面廣、執法基數大，而基層執法人員專業素養提高有個過程，鎮街行政爭議糾紛易多發頻發。以重慶市為例，相當部分鎮街可通過掌上執法應用較為方便地在線填寫違法情況并當場執法，但行政復議申請人尚不能通過“掌上執法”APP在線提交復議申請，也未實現行政執法中關鍵電子證據、執法程序正當性證明與“掌上復議”的有效銜接。

（三）涉行政復議法律規范體系的完善需重視

新《行政復議法》改“修正”為“修訂”，法律條文從原先的43條增加至90條，其修改從形式到內容幾乎覆蓋到每一個條文，很多制度和規定是根本性、系統性重構，這就對涉行政復議法律規范體系的完善提出了新要求。一是部分涉復議行政法規、地方性法規需修改。《中華人民共和國行政復議法實施條例》尚不能完全匹配新《行政復議法》的要求，存在與新法不一致甚至沖突的內容，例如該條例第50條規定行政機關僅在特定情形下適用調解，與新法第5條規定的“復議適用調解”原則相抵觸；第2條、第4條中將法制機構等同于行政復議機構具有滯后性。此外各省市涉行政復議的地方性法規亟需修改，例如《吉林省行政復議實施條例》第8條關于縣級以上人民政府和上一級主管部門都可作為復議機關的規定，與新法第24條規定的“縣級以上地方人民政府統一行使復議職能”相沖突。二是部分涉復議部門規章需修改。《中國人民銀行行政復議辦法》第12條明確“行政復議委員會履行作出行政復議決定的職責”，與新《行政復議法》第52條規定“行政復議委員會為辦理復議案件提供咨詢意見”相沖突；《中華人民共和國政府信息公開條例》第51條規定因政府信息公開引起的行政爭議，當事人可以自由選擇提起復議或者訴訟，與新《行政復議法》第23條將政府信息公開引起的行政爭議納入復議前置范圍相沖突。三是配套規章及規范性文件需健全。新《行政復議法》第6條、52條分別明確國務院行政復議機構應當會同有關部門制定行政復議人員工作規范、制定行政復議委員會的組成和開展工作的具體辦法。此外，還應當針對新增的復議法律援助制度及時出臺相應配套的規范性文件。

（四）需關注行政復議濫用以及復調訴銜接問題

一是復議成本降低帶來的行政復議濫用風險。新《行政復議法》規定行政復議申請人可通過口頭、互聯網渠道等便捷方式提交申請，新增復議法律援助制度，大大降低了當事人提起復議的成本。調研中，一些干部反映現在申請行政復議簡單了，但“群眾一張嘴，工作人員跑斷腿”的行政復議濫用問題又該如何防治？二是需要關注復調訴的銜接協調問題。調研發現，一些法院工作人員不區分情況“勸返”當事人去行政復議，行政復議化解行政爭議“主渠道”成為“前置渠道”，群眾反映極大。此外，新法確立了“復議適用調解”的原則。實踐中通過調解等非訟機制化解行政爭議涉及部門眾多，包括復議機關、派出所和人民調解委員會等。幾類調解的申請條件和范圍并不統一，當事人難以準確找到并選對適宜的機構。群眾反映不知道找誰有用，只能都找一遍，導致“多頭申請”。

（五）法治政府建設宣傳考核機制需優化完善

一是《行政復議法》宣傳需要分層精細化。通過收回的群眾調查問卷顯示，約67%的受訪者對新《行政復議法》還缺乏足夠了解甚至沒有聽說過行政復議，部分群眾對行政復議制度的信任度不高。據統計，近三年全國行政復議案件年均僅20萬件左右，但信訪總量卻處于高位，年均100萬件左右，一定程度能說明上述問題。在對公職人員的訪談中，筆者發現司法行政系統的同志相對了解新《行政復議法》的修改內容及其重大意義，而其他系統的公職人員相對掌握內容就不多，或是僅僅聽說過進行修改，具體結合自身本職工作思考《行政復議法》實施對其依法行政，建設高水平的法治政府的影響及其應對的不多，且多數省市在開展新《行政復議法》學習培訓時也僅針對司法行政系統內部人員。二是對法治政府的考核機制要與時俱進。中央依法治國辦目前仍沿用原來的法治政府考評指標體系進行法治政府建設示范項目的考核，且在前兩批全國法治政府建設示范項目中，也僅有第一批全國法治政府建設示范項目有2個關于行政復議的項目（北京市通州區的行政復議規范化建設；山東省淄博市的行政復議標準化體系建設），但其產生于舊《行政復議法》實施背景下，具有一定的滯后性。

二、新《行政復議法》實施背景下法治政府建設的實施路徑

（一）以復議標準化為導向優化政府法治機構建設

一是推進行政復議機構設置規范化。借鑒浙江經驗，探索在省市司法行政部門加掛“行政復議局”牌子，下設規范的行政復議綜合科、立案科、審理科，并建專門的立案大廳、復議接待室，實現“由一級政府統一管轄”“一個窗口統一對外”。二是完善行政復議委員會制度實踐。可將復議機構中為辦理行政復議案件提供咨詢建議的組織統一命名為“行政復議委員會”，制定行政復議權責清單；省、市級建立復議專家庫供基層使用，推行省、市級行政復議委員會的委員異地審理行政復議案件；遴選、任命高校及研究機構的人員為行政復議委員會成員；建立復議委員會外部委員的考核、獎懲、激勵機制。三是探索建立中國特色的行政復議官制度。比照法院審判員晉升模式，設置復議崗位相應級別與對應待遇；完善復議輔助人員制度；按照“編隨事走、人隨編走”的原則，從原承擔行政復議職責較重的公安、市場監督管理等工作部門中相應劃轉編制和人員到復議機構；明確行政復議專崗工作人員招錄以“取得法律職業資格證書”為硬性條件。

（二）以公正高效為導向建設數字法治政府

一是搭建中央+地方“掌上復議”的雙系統運行機制。各省（市、自治區）建立統一的行政復議工作平臺，配合“掌上復議”微信小程序，優化整合行政復議申請、復議辦理、電子送達、在線聽證等功能，打造行政復議“全省一張網”；探索各地復議文書上傳至行政復議服務平臺（試運行），逐步探索建立起全國的行政復議信息數據庫和案例庫，及時更新相關復議數據和典型案例，做好全國范圍內行政復議決定書依法公開；設立全國統一的行政復議服務熱線。二是構建人工智能輔助行政復議辦案系統。通過人工智能技術整理歸納海量已決復議案件的裁判依據，建立類案裁判的標準和信息庫，為審理人員提供類案檢索、類案推送、案件比對等功能；開發根據“關鍵詞”自動生成行政復議文書功能。三是以區塊鏈技術實現執法與復議的數據互聯。對執法主體在執法中關鍵電子證據實時上鏈、加密固定，并形成唯一的存證編碼。當事人提起行政復議申請后，上鏈的行政爭議案件自動生成唯一性的數字編號（即“案件碼”），行政爭議當事人可憑碼上鏈查看案件進度。復議機關審理案件時，可以通過證據“提取碼”，從鏈上查看、提取相關可信證據材料、所有執法電子證據，形成完整數據鏈條。

（三）以復議法治化為導向完善新法銜接配套制度

一是修改相沖突的涉復議行政法規、地方性法規。建議國務院適時開展《行政復議法實施條例》修訂工作，例如將第50條“有下列情形之一的……進行調解”，修改為“行政復議機關辦理行政復議案件，可以進行調解”；建議各省（市、自治區）人大常委會及時修改本省行政復議實施條例中與新法不一致的地方，例如《吉林省行政復議實施條例》第8條“對縣級以上人民政府工作部門……由申請人選擇……”可修改為“縣級以上人民政府管轄下列行政復議案件……”二是制定配套的涉復議部門規章。建議司法部以新《行政復議法》為法律依據，盡快制定《行政復議工作人員管理辦法》《行政復議委員會具體辦法》等部門規章；出臺《關于行政復議法律援助工作的意見》等新增制度的配套規范性文件。

（四）以溯源治理為導向健全復調訴的銜接協調機制

一是完善行政復議的溯源治理制度機制。建立健全行政復議“兩人辦案”、專家咨詢、集體討論、風險協審、責任追究等機制，將案件審理與案外紓困結合，協調有關部門幫助解決申請人的實際問題。二是深化府院良性互動。各級人民政府司法行政部門和人民法院定期聯合發布行政復議與行政審判白皮書；創新“聯合+”實質性化解行政爭議機制，建立信息共享預警、行政爭議實質化解、法律問題研討、行政執法規范“四項機制”。三是探索設立統一行政復議線上解紛平臺。當事人只需要在平臺上填寫行政爭議糾紛信息并直接提交申請，就可以利用線上AI自動智能化分流，匹配最佳糾紛解決途徑選項且供當事人自由選擇。在該平臺上設立線上調解功能，糾紛雙方可以通過在線視頻、語音通話等方式與調解員三方對接，并提供調解書在線申請司法確認、復議機關確認的功能。

（五）以治理效能為導向優化行政復議宣傳考核機制

一是做好新《行政復議法》精細化分層宣傳。通過報刊、電視臺、政府網站、短視頻等多種形式開展新《行政復議法》的學習宣傳；積極開展行政復議機構開放日、行政復議法知識答題、行政復議公益廣告宣傳、漫畫宣傳等活動，讓老百姓了解新《行政復議法》的法律、法理和法治；依托公共法律服務中心、鄉鎮司法所、社會治理中心，設立行政復議基層聯系點，增強行政復議制度同人民群眾的場所距離，更好地發揮行政復議在化解行政爭議中的主渠道作用。二是完善法治政府考核指標體系。建議中央依法治國辦與時俱進優化《市縣法治政府建設示范指標體系》（2021年版），將“行政復議工作情況”作為一級指標并科學設定權重；在第三批全國法治政府建設示范區縣和項目中加大“復議元素”，增設行政復議專項；常態化開展行政復議優秀文書評選和案件評查活動。

基金項目：重慶市社會科學規劃中特理論一般項目“《共產黨宣言》中的法理及當代啟示研究”（項目編號：2022ZTYB21）階段性研究成果。

作 者：官 執，中共重慶市委黨校（重慶行政學院）碩士研究生王 群，中共重慶市委黨校（重慶行政學院）法學教研部教授，碩士生導師

責任編輯：劉小僑