生育支持目標下嬰幼兒照護服務體系的建構邏輯、現實困境與優化路徑

自2019年《國務院辦公廳關于促進3歲以下嬰幼兒照護服務發展的指導意見》[1]發布以來，國家持續加強托育服務體系建設，托育服務供給取得積極進展。《中共中央國務院關于優化生育政策促進人口長期均衡發展的決定》再次強調要“發展普惠托育服務體系”[2]，將嬰幼兒照護服務作為配套實施積極生育支持措施的重要內容。但據國家“十四五”發展規劃實施中期評估報告顯示：“每千人口擁有3歲以下嬰幼兒托位數”少于預期。截至2023年9月，全國每千人口托位數達到3. 36個，但與“十四五”期末的4. 5個目標還存在明顯差距，“托不起”“不敢托”等現象仍然較為突出。因此，面對前所未有的人口大變局，如何發揮嬰幼兒照護服務體系的生育支持作用，對于降低養育成本、支持家庭嬰幼兒照護、緩解育兒焦慮和提振育齡夫婦生育意愿具有重要意義。基于此，本文在厘清嬰幼兒照護服務體系建設與生育支持內在邏輯關系的基礎上，剖析當前嬰幼兒照護服務體系在供需匹配、服務成本、機構運營和師資人才等方面的諸多問題，以期為推動嬰幼兒照護服務體系高質量發展和生育支持政策制定提供參考建議。

一、生育支持目標下嬰幼兒照護服務體系的建構邏輯

（一）生育支持與嬰幼兒照護服務體系的政治邏輯

生育支持政策是嬰幼兒照護服務體系發展的重要推動力。隨著生育政策的調整和完善，政府和社會對于生育的關注度不斷提高，這為嬰幼兒照護服務體系的建設提供了有力支持。生育支持政策不僅包括鼓勵生育的措施，如提供生育津貼、擴大生育保險覆蓋面等，還包括優化生育環境、提高生育服務水平的政策，如加強婦幼保健機構建設、推動優質醫療資源下沉等[3]。這些政策的實施，為嬰幼兒照護服務體系的發展提供了政策保障和資金支持，促進了服務體系的完善和提升。

嬰幼兒照護服務體系的建設是生育支持政策得以有效實施的重要保障。嬰幼兒照護服務是家庭生育決策的重要因素之一，家庭在考慮生育時，會充分考慮嬰幼兒照護服務的可獲得性和質量[4]。一個健全、完善的嬰幼兒照護服務體系，能夠為家庭提供安全、可靠、專業的照護服務，解決家庭在育兒方面的后顧之憂，從而增強家庭的生育意愿和信心。因此，嬰幼兒照護服務體系的建設是生育支持政策得以有效實施的重要保障，也是促進人口長期均衡發展的重要舉措。

（二）嬰幼兒照護服務體系建設的現實邏輯

嬰幼兒照護服務體系的建設，作為對現代社會變遷的積極響應，展現了其不可或缺的重要性。在當前社會，女性勞動力參與率的上升和家庭結構多樣化，特別是雙職工家庭的普及，正深刻改變著傳統的家庭照護模式。這種變化使得嬰幼兒照護服務體系的建設顯得尤為迫切，成為社會發展的必然產物。隨著現代社會的快速演變，家庭結構、職業模式及生活方式的轉變，越來越多的女性投身于職業活動，雙職工家庭變得普遍。這種變化使得傳統的家庭照護模式不再適應現代家庭的需求，因此，構建完善的嬰幼兒照護服務體系，成為緩解家庭照護壓力、促進家庭和諧與社會穩定的必然選擇[5]。此外，嬰幼兒照護服務體系的建設，也是對兒童權益的有力保障。嬰幼兒是國家的未來，他們的健康成長直接關系到國家的繁榮與民族的復興。通過建設這一體系，我們能夠為嬰幼兒提供一個安全、健康、科學的成長環境，充分保障他們的基本權益，促進其全面發展。同時，嬰幼兒照護服務體系的建設還具有推動相關產業發展的潛力。隨著服務需求的不斷增長，嬰幼兒照護服務市場將迎來巨大的發展空間，為相關企業帶來更多商機，同時也能夠創造更多就業機會，為社會經濟發展注入新的活力。

（三）嬰幼兒照護服務體系建設的理論邏輯

一是精細化的照護需求。兒童發展心理學與教育學不僅強調了嬰幼兒期的重要性，更指出了這一時期嬰幼兒在認知、情感、社會性、身體運動等多個方面的精細化發展需求[6]。嬰幼兒照護服務不再是簡單的日常照料，而是需要依據每個嬰幼兒的發展階段和特點，提供個性化、專業化的照護方案。這要求照護者具備深厚的兒童發展知識和教育技能，能夠準確判斷嬰幼兒的發展需求，并提供恰當的刺激和引導。

二是家庭角色的重塑與家庭功能的強化。家庭社會學對嬰幼兒照護服務體系的影響不僅在于家庭結構和功能的分析，更在于對家庭角色和功能的重塑。[7]隨著社會的進步和女性勞動參與率的提高，家庭在嬰幼兒照護中的角色逐漸從傳統的“主要照護者”轉變為“照護參與者”或“照護支持者”。嬰幼兒照護服務體系的建設，旨在通過提供專業的照護服務，幫助家庭更好地平衡育兒與工作、生活的關系，同時強化家庭在嬰幼兒成長中的情感支持和教育引導功能。

三是服務效率與公平性的追求。福利經濟學和公共管理學為嬰幼兒照護服務體系的建設提高了效率與公平性的理論支撐。福利經濟學強調社會資源的有效配置和福利最大化，而公共管理學則關注公共服務的提供和管理[8]。在嬰幼兒照護服務體系建設中，這意味著需要在有限的資源下，通過科學的管理和運營，實現服務效率的最大化；同時，還需要確保服務的公平性，使所有需要嬰幼兒照護的家庭都能得到適當的支持和服務。

二、嬰幼兒照護服務體系的現實困境

（一）政策端：嬰幼兒照護服務體系建設的政策協同不足

政策制定與規劃層面的協同不足。一是缺乏統一規劃與指導。當前，嬰幼兒照護服務的政策制定往往分散在多個部門，各部門在制定政策時存在考慮自身職能和利益的現象，缺乏全局性的統一規劃與指導。這導致政策之間可能存在相互矛盾或重復的情況，降低了政策的整體效應。二是政策目標不明確或不一致。由于政策協同不足，不同部門制定的嬰幼兒照護服務政策可能存在目標不明確或不一致的問題。[9]這會導致政策實施過程中的混亂和矛盾，難以形成合力推動嬰幼兒照護服務體系的建設。

跨部門協同機制不健全。一是信息溝通與共享不暢。各部門之間缺乏有效的信息溝通與共享機制，導致政策制定和實施過程中存在信息不對稱的情況。這使得政策制定者難以全面準確地了解嬰幼兒照護服務的實際情況和真實需求，影響了政策的針對性和有效性。[10]二是責任劃分不清與推諉扯皮。由于政策協同不足，各部門在嬰幼兒照護服務中的責任劃分存在一定模糊地帶。這導致在政策實施過程中出現責任推諉、互相扯皮的情況，嚴重影響了政策的執行效率和效果。

資源分配與整合的失衡。一是資源分配不均。由于政策協同不足，政府在嬰幼兒照護服務的資源分配上則易存在不均衡的情況。一些地區或機構可能因為得到政策傾斜而獲得過多資源，而另一些地區或機構則可能面臨資源匱乏的困境。這種不均衡的資源分配不僅影響了服務的普及和質量，也可能引發社會不滿和矛盾。二是資源整合不足。各部門在嬰幼兒照護服務中掌握的資源存在著分散且缺乏整合現象。這導致資源利用效率低下，難以實現資源的最大化利用。同時，也限制了嬰幼兒照護服務體系的整體發展。

（二）供給端：嬰幼兒照護服務的發展能力有待提升

在市場層面，嬰幼兒照護服務運營成本高，經營壓力大。由于場地租金、人員工資、設備購置等成本的不斷攀升，托育機構的經營壓力日益增大。以某大型連鎖托育機構為例，其公布的財報數據顯示，該機構在2022年的運營成本中，場地租金和人員工資占據了近70%的比例。[11]而在某些地區，由于租金和人力成本的上漲，一些托育機構甚至出現了入不敷出的情況。這種高成本、低利潤的經營模式使得很多托育機構難以維持正常運營，更談不上提供優質的托育服務。

當前，托育機構在提升從業人員培訓機制以及規范管理知識和能力方面，尚存在明顯的提升空間。從業人員的專業素質和管理能力對于保障托育機構服務質量至關重要。然而，目前托育機構的從業人員普遍缺乏專業的培訓和教育，其專業素質和技能水平參差不齊。如衢州市柯城區托育服務從業人員持證率為76%。[12]這意味著近三成的從業人員可能缺乏必要的專業知識和技能，難以提供高質量的托育服務。此外，值得注意的是，部分托育機構在規范管理方面存在顯著的短板，特別是在安全管理和衛生保健這兩個關鍵領域。這些不足不僅降低了機構的整體服務質量，更為兒童的健康成長埋下了隱患，因此亟待重視與改進。

（三）需求端：嬰幼兒照護服務需求潛力有待激發

從家庭結構和社會變遷的角度來看，隨著現代社會節奏的加快，雙職工家庭逐漸成為主流。父母雙方都需要投入大量時間和精力在工作上，導致他們在照顧孩子方面面臨巨大壓力。然而，由于傳統觀念的影響，很多家庭仍然傾向于由祖父母或保姆來照顧孩子，這在一定程度上限制了嬰幼兒照護服務市場的發展。

從社會服務需求來看，目前我國嬰幼兒照護服務市場存在明顯的供需矛盾。一方面，市場上的托育機構數量不足，服務質量參差不齊，難以滿足家長對優質托育服務的需求。[13]另一方面，現有的托育機構往往缺乏專業的嬰幼兒照護人員，導致服務質量無法得到保障。這種供需矛盾不僅限制了嬰幼兒照護服務市場的發展，也阻礙了家庭對托育服務的需求潛力的釋放。此外，一些家長對托育機構的收費、安全性等方面存在疑慮，導致他們不愿意將孩子送到托育機構。

三、生育支持目標下嬰幼兒照護服務體系的優化路徑

（一）推動政策協同落實，實現嬰幼兒照護服務高質量發展

推動各項政策協同落實，實現嬰幼兒照護服務規范、有序、普惠、高質量發展。一方面，政府各部門在制定和執行相關政策時，要充分考慮嬰幼兒照護服務的特殊性和復雜性，確保各項政策之間的銜接和協調。例如，財政、教育、衛生、民政等部門須要共同研究制定嬰幼兒照護服務的財政補貼、稅收優惠、人才培養、服務監管等政策，從而形成政策合力。另一方面，政府須要制定和完善嬰幼兒照護服務的行業標準和規范，明確服務內容、質量要求、人員配備等方面的標準。同時，加強對托育機構的監管和評估，確保機構符合規范要求，為嬰幼兒提供安全、健康、優質的照護服務。此外，政府須要加大財政投入和政策支持力度，降低家庭的經濟負擔。例如，設立專項資金用于嬰幼兒照護服務的補貼和獎勵；提供稅收優惠和減免政策，鼓勵企業和社會組織參與托育服務供給；建立托育服務費用分擔機制，減輕家庭的經濟壓力。同時，政府還須要特別關注困難家庭的需求，加強對他們的托育服務補貼和救助力度，確保他們能夠享受到基本的嬰幼兒照護服務。

（二）完善家庭政策和科學育兒指導服務，增強家庭照護能力

完善家庭政策和科學育兒指導服務，增強家庭照護能力，是現代社會發展的必然趨勢，也是提升家庭福祉、促進兒童健康成長的重要舉措。一是完善家庭政策。一方面，提供經濟支持，通過制定稅收優惠政策、提供育兒津貼等措施，減輕家庭在育兒方面的經濟負擔，確保家庭有足夠的資源投入到孩子的教育和照護中；另一方面，加強公共服務，建立健全公共服務體系，包括早教、基礎教育、醫療保健等，為家庭提供全方位的支持。同時，推動城鄉公共服務均等化，確保所有家庭都能享受到優質的服務。二是科學育兒指導服務。一方面，制定科學育兒標準，根據兒童發展的規律和特點，制定符合中國國情的科學育兒標準，為家庭提供明確的育兒指導；另一方面，開展育兒知識普及，通過媒體、網絡等渠道，廣泛傳播育兒知識，提高家長的科學育兒素養。同時，舉辦育兒講座、親子活動等形式多樣的活動，增進家長與孩子之間的情感交流。三是增強家庭照護能力。一方面，提升家長照護技能，通過參加育兒培訓、閱讀育兒書籍等方式，提升家長的照護技能，使其能夠更好地照顧和教育孩子；另一方面，加強家庭與學校的合作，學校應加強與家庭的聯系和溝通，共同關注孩子的成長和發展。學校可以通過舉辦家長會、家訪等活動，了解家庭照護情況，為家庭提供有針對性的支持。此外，構建廣泛的社會支持網絡，為家庭提供必要的幫助和支持。具體而言，可以設立家庭照護服務熱線，為家長提供即時的照護建議與解答；同時，也可以開設家庭照護咨詢服務，提供個性化、專業的育兒指導，以共同促進兒童的健康成長。

（三）優化社區托育點位布局，提升社區嬰幼兒照護服務能力

加快社區嬰幼兒照護服務能力建設需要政府、社會、家庭等多方面的共同努力。一是整體規劃，優化社區托育點位布局。根據社區的人口分布、家庭結構、服務需求等因素，科學規劃托育服務的覆蓋范圍和服務對象。通過科學規劃托育點位的布局，確保服務資源的均衡配置，有效防止資源浪費。二是加強嬰幼兒照護人才隊伍建設。提升服務人員的專業素養和服務意識是關鍵。應加強對托育服務人員的培訓和管理，包括專業技能、溝通技巧、安全意識等方面，確保他們能夠為嬰幼兒提供科學、專業的照護服務。三是創新服務模式，豐富服務內容。傳統的托育服務模式已難以滿足現代家庭的多元化需求。對此，應積極探索新的服務模式，如開展親子活動、提供家庭教育指導等，以豐富托育服務的內容和形式。同時，還可以利用現代科技手段，如互聯網、大數據等，提升托育服務的智能化水平，提高服務效率和質量。四是加強政策支持和引導。政府應加大對社區嬰幼兒照護服務的投入力度，通過提供稅收優惠、資金補貼等方式，降低社會力量參與托育服務的門檻和成本。同時，還應制定相關標準和規范，引導托育服務行業的健康發展，確保服務質量和安全。五是加強與其他社區服務的互動與協作。社區嬰幼兒照護服務不是孤立的，應與其他社區服務如醫療、教育等形成聯動。通過加強互動與協作，可以形成社區服務的合力，為家庭提供更加全面、便捷的服務。

基金項目：重慶市教育科學規劃重點課題（項目編號：K23YB2080003）；重慶市教育委員會人文社會科學研究項目（項目編號： 22SKJD096）；重慶市教育委員會科學技術研究項目（項目編號：KJQN202200804）階段性研究成果。

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作 者：李泠薇，重慶人文科技學院護理學院助理實驗師、護師熊 興，重慶工商大學經濟學院講師，碩士生導師

責任編輯：劉小僑