試析新時代中國共產黨反腐敗黨內法規制度的體系結構和基本特征

摘要：反對腐敗、建設廉潔政治是中國共產黨長期堅持的鮮明政治立場，制度治黨，依規治黨，建立健全反腐敗黨內法規制度是新時代反腐敗斗爭的鮮明特征和關鍵舉措。新時代以來，中國共產黨堅持系統觀念和問題導向，以制約和監督權力為重點，將制度建設貫穿反腐敗斗爭始終，以“預防-發現-懲治”為制度框架，逐步構建起了重點突出、體系完備的反腐敗黨內法規制度體系。這一較為完備的制度體系為新時代中國共產黨取得反腐敗斗爭的壓倒性勝利并全面鞏固提供了堅實保障。

關鍵詞：中國共產黨；反腐敗；制度建設；黨內法規

中圖分類號：D26""" 文獻標志碼：A""" 文章編號：1007-4767（2024）02-0078-12

2023年4月，中共中央印發的《中央黨內法規制定工作規劃綱要（2023—2027）》，在充分吸收新時代十年反腐敗黨內法規制度建設經驗的基礎上，作出了“健全一體推進不敢腐、不能腐、不想腐制度”［1］的新部署，對新時代新征程反腐敗黨內法規制度高質量發展提出了新要求，體現了制度建設在新時代反腐敗斗爭中的關鍵性作用。黨內法規制度是黨的制度之脊，發揮著中堅作用。黨的十八大以來，中國共產黨深入落實新時代黨的建設總要求，將制度建設貫穿反腐敗斗爭之中，不斷建立健全反腐敗黨內法規制度，形成了比較完善的法規制度體系，走出了一條依靠制度優勢和法治優勢的反腐敗新路。

制度威力源自體系力量。關于反腐敗黨內法規制度的體系結構，目前公開出版的官方文獻中尚沒有權威概括，學界也只是作了初步探討，而且一些觀點尚需進一步完善。例如，有學者認為，中國的控制腐敗體系是由預防腐敗、懲治腐敗、國際合作反腐敗組成的［2］。但從中國共產黨反腐敗斗爭史看，“國際合作反腐敗”不足以成為控制腐敗體系的主要構成要素，此種體系結構不具有典型性。再例如，有學者將“教育”引入其中，認為科學的反腐敗戰略是對懲治、預防和教育的合理組合以及相互之間的緊密支撐［3］。此外，也有學者進一步細化反腐環節，認為反腐敗體系是由預防、發現、懲戒、預警、控制五大機制組成的有機整體［4］。上述劃分方式雖然保證了邏輯周延，但是部分制度體系的構成要素之間邊界不清，內容相互交叉，造成制度體系的科學性不足。比如，“預防”是“教育”的題中之義，“控制”本身就是一種“預防”。又例如，有學者認為中國共產黨懲治和預防腐敗的綜合治理體系是由黨內制度、監督制度和管理制度組成的。黨內制度體系又以民主、監督和懲戒為三大支柱［5］。從概念范疇來看，“民主”屬于政治價值的范疇，而“監督”“懲戒”卻屬于政治行為的范疇，以屬于不同邏輯層面的概念為標準做橫向切分，可能會出現邏輯漏洞。造成上述研究不足的原因是多方面的，其中缺少對反腐敗黨內法規制度建設的研究是重要原因。基于此，以黨的十八大以來中央黨內法規實踐這一經驗性事實為研究對象，利用歸納法，以反腐敗運行機制為指引，將新時代反腐敗黨內法規制度歸結為“預防—發現—懲戒”三位一體的結構形態。這一制度體系結構重點突出、維度一致、邏輯連貫，是理解新時代反腐敗黨內法規制度體系結構的新維度。

一、以預防腐敗為主題的反腐敗黨內法規制度

腐敗的發生往往“都有一個量變到質變、小節到大錯的過程”［6］408。前移反腐關口，深化源頭治理，可以起到防微杜漸，降低反腐敗成本，減輕腐敗造成的社會危害的作用。新時代預防腐敗制度以落實中央八項規定、持續糾治“四風”破題，向制度建設要長效，形成了以正風肅紀為重點、以各級黨組織和黨員干部為對象、以內部規則制約和外部文化引導為途徑的制度體系。

2012年12月，十八屆中央政治局會議審議通過《中央政治局關于改進工作作風、密切聯系群眾的八項規定》，開啟了正風肅紀新時代篇章。八項規定要求中央政治局同志帶頭弘揚黨的優良作風，嚴格執行改進調查研究、精簡會議活動、精簡文件簡報、規范出訪活動、改進警衛工作、改進新聞報道、嚴格文稿發表、厲行勤儉節約等8個方面的規定。2017年10月，十九屆中央政治局首次會議再度聚焦八項規定，審議了《中共中央政治局貫徹落實中央八項規定的實施細則》。該制度根據作風建設的新情況新問題更新了制度內容，提出了三十余項具體要求，把作風建設推向縱深。2022年10月，二十屆中央政治局首次會議同樣聚焦八項規定，審議了《中共中央政治局貫徹落實中央八項規定實施細則》。三屆中央政治局均在開局之初將審議與八項規定相關的法規制度作為會議議題，體現了中國共產黨推動中央八項規定長效化、制度化的制度邏輯，強化了中國共產黨作風建設永遠在路上的治黨決心。

為貫徹落實中央八項規定精神，推動作風建設走深走實，構建作風建設的制度體系，2013年11月，中共中央、國務院印發《黨政機關厲行節約反對浪費條例》。該制度提出了黨政機關要堅持從嚴從簡，勤儉辦事，降低公務活動成本，堅持總量控制，科學設定相關標準，嚴格控制經費支出總額，加強厲行節約、績效考評等基本要求，對黨政機關經費管理、國內差旅和因公臨時出國（境）、公務接待、會議活動、資源節約、宣傳教育、監督檢查、責任追究等作出全面規定。《黨政機關厲行節約反對浪費條例》是黨政機關做好厲行節約工作、防止浪費行為的主要規范。與之相配套，中共中央辦公廳（以下簡稱“中辦”）、國務院辦公廳（以下簡稱“國辦”）陸續出臺了《黨政機關國內公務接待管理規定》《黨政機關辦公用房管理辦法》《黨政機關公務用車管理辦法》《關于黨政機關停止新建樓堂館所和清理辦公用房的通知》《關于嚴禁黨政機關到風景名勝區開會的通知》等系列法規，基本形成了一個以貫徹落實中央八項規定精神，從源頭防范和糾治“四風”問題為主題，涵蓋不同位階黨內法規，涉及不同內容的作風建設制度體系。

黨員和黨組織是政黨的兩大構成要素，對馬克思主義政黨而言尤其如此。因此，預防腐敗制度的適用對象就不僅包括黨的各級組織，還應該包括黨員干部。2015年10 月，中共中央印發的《中國共產黨廉潔自律準則》，以“四個必須”和“八條規范”為主體內容，對黨員干部的思想和行為作出全面約束。“四個必須”著眼黨員干部的理想信念、根本宗旨、優良作風、高尚情操，展現了中國共產黨堅持清正廉潔的政治本色和建設廉潔政治的鮮明立場，具有思想激勵和導向作用“。八條規范”提供了具體清晰的法規依據和執行標準，便于全體黨員和各級黨員領導干部進行對照，提高自律意識，防微杜漸，筑牢思想道德防線。以《中國共產黨廉潔自律準則》和《黨政機關厲行節約反對浪費條例》為遵循，中國共產黨圍繞黨員干部作風建設相繼出臺了《關于領導干部帶頭在公共場所禁煙有關事項的通知》《關于進一步加強黨員領導干部廉潔從政教育培訓的通知》《中央紀委國家監委領導班子關于改進工作作風的實施辦法》等制度文件，進一步扎密了制度籠子。2017年，黨的十九大總結黨的十八大以來作風建設的成果經驗，對黨章進行了修訂。新黨章將“忠誠干凈擔當“”堅持事業為上、公道正派”“信念堅定、為民服務、勤政務實、敢于擔當、清正廉潔”[7]26等內容寫入其中，明確了黨員干部廉潔從政的基本規范，為預防腐敗制度的建立健全提供了根本制度保障。

馬克思主義認為，內因是事物變化的依據，外因是事物變化的條件，外因影響著內因。保障正風肅紀取得實效，除了要加強對黨組織和黨員的內部約束外，也需要加強外部文化環境建設。近年來，中國共產黨注重從兩個方面加強外部文化環境建設。一方面，注重家風建設，培養黨員干部廉潔自律的文化環境。“從近年來查處的腐敗案件看，家風敗壞往往是領導干部走向嚴重違紀違法的重要原因”[6]371，注重家風家教越發成為預防腐敗的重要舉措。2021年7月，中共中央宣傳部等7部門聯合印發的《關于進一步加強家庭家教家風建設的實施意見》指出，要把家風建設作為黨員和領導干部作風建設重要內容，引導黨員和領導干部筑牢反腐倡廉的家庭防線，以純正家風涵養清朗黨風政風社風。為落實《關于進一步加強家庭家教家風建設的實施意見》要求，針對群眾反映強烈的少數領導干部配偶和子女經商辦企業的問題，2022年6月，中辦印發了《領導干部配偶、子女及其配偶經商辦企業管理規定》。該制度對領導干部配偶、子女及其配偶經商辦企業管理的適用對象和情形、工作措施、紀律要求等作出明確規定，致力于規范權力運行，防范廉政風險，促進領導干部家風建設。另一方面，加強廉政文化教育，提高黨員干部廉潔自律的思想自覺。全面從嚴治黨既要治標，猛藥去疴；也要治本，培養健康文化。2022年2月，中辦印發的《關于加強新時代廉潔文化建設的意見》強調：要鞏固清正廉潔思想根基，加強理想信念教育，強化理論武裝，構建拒腐防變的思想防線；要厚植廉潔奉公文化基礎，持續不斷的用革命文化、社會主義先進文化、中華優秀傳統文化，淬煉公而忘私的品格，引導黨員領導干部明大德、守公德、嚴私德，培養廉潔自律道德操守；要發揮廉潔教育基礎作用，強化形勢教育、紀法意識、警示震懾、示范引領；要弘揚崇廉拒腐社會風尚，運用新媒體新技術傳播廉潔文化，豐富廉潔文化優質產品和服務供給，拓展利用廉潔文化資源。《關于加強新時代廉潔文化建設的意見》堅持思想建黨和制度治黨、依法治國和以德治國相結合，是新時代廉潔文化建設的指導性文獻。

二、以發現腐敗為主題的反腐敗黨內法規制度

腐敗“是指國家官員為了謀取個人私利而違反公認準則的行為”，“是缺乏有效的政治制度化的一種表征”[8]。反腐敗就是以制度加強對權力的監督，防止以權謀私的發生。黨的十八大以來，中國共產黨進一步健全黨內監督基本制度，在內容上重視對干部選用的監督，在途徑上突出巡視監督的重要作用，形成了監督內容明確突出、各類監督貫通協調的發現腐敗制度體系。

“長期以來，黨內存在的一個突出問題，就是不愿監督、不敢監督、抵制監督等現象不同程度存在。”[6]407“黨內監督缺位、必然導致黨的領導弱化，黨的建設缺失、全面從嚴治黨不力。”[9]1582016年10月，黨的十八屆六中全會在總結改革開放以來黨內監督經驗教訓的基礎上，審議通過了《中國共產黨黨內監督條例》（以下簡稱《黨內監督條例》），為強化新形勢下黨內監督作出頂層設計。《黨內監督條例》明確了黨內監督的指導思想、主要原則、監督內容、監督對象、監督方式，分別規定了黨的中央組織、黨委（黨組）、紀委、基層黨組織和黨員的監督職責和相應監督制度，并就黨內監督和外部監督相結合、整改和保障作出規定，為新時代規范和加強黨內監督提供基本遵循。為落實《黨內監督條例》規定，中國共產黨針對紀律監督、監察監督、派駐監督、巡視監督等制定了若干專門法規制度，建立了不同監督類型之間的統籌銜接機制，逐步搭建起了黨內監督制度體系。

干部選用監督是黨內監督的重要內容，在發現腐敗制度體系中居于關鍵地位。一方面因為黨管干部是黨的領導在干部人事工作中的具體體現，強化選人用人的監督是堅持和加強黨的全面領導這一新時代黨的建設的根本原則和目標的題中應有之義。另一方面也因為選人用人是關系黨和人民事業的根本性問題。組織人事權是重大權力，選人用人發揮著導向作用，“用人上的不正之風和腐敗現象對政治生活危害最烈”[6]271。2014年1月，中組部出臺的《關于加強干部選拔任用工作監督的意見》，是《黨政領導干部選拔任用工作條例》的重要補充文件，要求各級黨委（黨組）按制度規定選人用人，嚴格把好選人廉潔關，嚴厲查處違規用人行為，整治選人用人上的不正之風，同時還強化了干部選拔責任倒查追究和監督檢查力度，及時發現糾正問題。為進一步細化《關于加強干部選拔任用工作監督的意見》要求，中國共產黨先后出臺了《配偶已移居國（境）外的國家工作人員任職崗位管理辦法》《干部人事檔案造假問題處理辦法（試行）》《關于防止干部“帶病提拔”的意見》等制度性文件，完善了干部任用的制度網絡。2017年11月，黨的十九大對黨章進行了修改。修訂后的黨章在總綱部分寫入了加強對主要領導干部監督，在條文中增寫了以德為先選拔干部、黨重視監督干部等內容。黨章的修改為加強黨對領導干部的監督，改進干部工作的薄弱環節，為建設高素質干部隊伍提供了制度保障。

“巡視是黨內監督的戰略性制度安排”[6]402，也是發現腐敗的重要方式。黨的十八大以來，黨中央先后制定了《中央巡視工作規劃（2013—2017年）》《中央巡視工作規劃（2018—2022年）》，對巡視工作作了系統謀劃。2015年8月，中共中央對《中國共產黨巡視工作條例（試行）》進行修訂。修訂后的《中國共產黨巡視工作條例》（2015年）（以下簡稱《巡視工作條例》）對落實巡視工作主體責任、改進巡視工作領導體制、深化巡視監督內容、規范巡視機構設置和工作職責、落實巡視全覆蓋等作出規定。隨著管黨治黨的不斷深入和巡視實踐發展，兩年后，中共中央再次對《巡視工作條例》（2015年）進行修訂。這次修訂進一步明確了政治巡視的功能定位，提出了一屆任期內巡視全覆蓋的任務要求，規范了巡視監督的主要內容，確定了中央和國家機關巡視、市縣巡察的制度設計。《巡視工作條例》的兩次修訂，促使巡視在黨的歷史上首次實現一屆任期內全覆蓋，為發揮巡視監督的利劍作用、強化巡視監督政治作用、促進管黨治黨標本兼治、提高依規管黨治黨水平，提供了制度保障。2017年10月，黨的十九大對《中國共產黨章程》進行修改，將上述較為成熟的制度成果寫入新黨章之中，以黨內根本大法的形式對黨的十八大以來的巡視制度創新予以確認，推動了巡視工作規范化、制度化建設。“巡視發現問題的目的是解決問題，發現問題不解決，比不巡視的效果還壞。”[9]402017年12月，中辦印發的《關于加強巡視整改和成果運用的意見》，對巡視整改和成果運用的總體要求、責任內容、工作機制、實施保障作出明確規定。該制度作為巡視工作的“后半篇文章”，與之前頒布的法規制度共同構成了覆蓋巡視事前、事中、事后的完整巡視工作體制機制。

三、以懲治腐敗為主題的反腐敗黨內法規制度

懲治腐敗是反腐敗的事后對策，它的功能在于“對已經發生了的腐敗行為進行懲處，借以實現法律及社會的公平正義；通過懲處對那些潛在的、將要從事腐敗行為的人產生威懾或阻嚇作用”[3]126。黨的十八大以來，中國共產黨“始終保持零容忍震懾不變、高壓懲治力量常在”[10]，以嚴明黨的紀律規矩、嚴肅責任追究、改革紀檢體制為制度建設重點，形成了較為完善的懲治腐敗制度體系。

（一）完善以《中國共產黨紀律處分條例》為主干的紀律規范

有法可依是以法治思維和法治方式懲治腐敗、避免發生“政治運動式的階段性反腐”[5]的前提保障。制定和修訂《中國共產黨紀律處分條例》（以下簡稱《紀律處分條例》）正是著眼于此的制度實踐。2015年10 月，中共中央對《中國共產黨紀律處分條例（試行）》予以修訂。這次修訂的突出特點是堅持紀嚴于法、紀在法前、紀法分開，刪除了與國家法律相重復的內容。同時，《紀律處分條例》（2015年）區別了五種不同情況，用專門條款分別就如何追究黨員違法甚至犯罪行為的黨紀責任作出了規定，以實現黨紀與國法的有效銜接。《紀律處分條例》（2015 年）將違紀行為分為違反政治紀律、組織紀律、廉潔紀律、群眾紀律、工作紀律和生活紀律六類，并針對六類行為開列負面清單，明確了黨組織和黨員不可觸碰的底線。

黨的事業發展到什么階段，黨的建設就要跟進到什么階段。2018年8月，中國共產黨立足新時代取得的重大政治成果和全面建成小康社會的現實需要，再度對《紀律處分條例》（2015年）進行修訂。這次修訂以堅決維護習近平同志黨中央的核心、全黨的核心地位，堅決維護黨中央權威和集中統一領導作為出發點和落腳點，增加了對貫徹新發展理念不力、在扶貧脫貧工作中侵害群眾利益等行為的處分規定，并針對新型違紀行為作出新的明確規定。《紀律處分條例》的兩次修訂，將中國共產黨推進紀律建設的理論、實踐和制度創新成果，以黨內法規的形式固定下來，提高了紀律建設的政治性、時代性、針對性，有力推動了全面從嚴治黨向縱深發展。為與《紀律處分條例》（2018年）相配套，推進組織處理與紀律處分、法律責任追究相銜接，構建完備的紀律處分制度，2021年3月，中辦印發的《中國共產黨組織處理規定（試行）》，明確了組織處理的指導思想、方式、原則、適用對象、適用情形和不予或者免于組織處理的情形，規定了組織處理的程序、影響期、申訴、糾正、文書材料制作保管以及受到組織處理干部的后續管理、重新使用等事項。

黨的十九大以來，以習近平同志為核心的黨中央圍繞解決大黨獨有難題、健全全面從嚴治黨體系，在黨的紀律建設領域進行了積極探索，積累了豐富的實踐經驗，形成了深刻的理論認識。在此基礎上，為適應新時代新征程黨的建設和事業發展的需要，黨中央于2023年再次對《紀律處分條例》進行了修訂。至此，《紀律處分條例》已經歷了2015年、2018年、2023年三次修訂，這在中國共產黨黨內法規制度史上是罕見的，充分體現了紀律建設在黨的建設中的重要地位，彰顯了以習近平同志為核心的黨中央對紀律建設的重視。而且，與以往不同的是，為深入學習貫徹《紀律處分條例》（2023年），黨中央專門發出通知，要求從2024年4月至7月開展一次全黨范圍內的黨紀學習教育，旨在引導黨員特別是黨員領導干部做到學紀、知紀、明紀、守紀。基于學習《紀律處分條例》的現實價值及其對懲治腐敗重要意義，這里有必要對新修訂的《紀律處分條例》（2023年）的主要內容及其在反腐敗斗爭中的重要作用作詳細分析。

就整體而言，修訂后的《紀律處分條例》（2023年）共3編11章158條，與2018年的《紀律處分條例》相比，新增16條，修改76條。其中的多處修改都與懲治腐敗相關，總結來看，主要包括以下三點。首先，嚴明黨的政治紀律，帶動廉潔紀律從嚴。嚴明黨的紀律，首要的就是嚴明黨的政治紀律。本次修訂將習近平總書記關于黨的自我革命的重要思想、關于全面加強黨的紀律建設的重要論述，以及黨的二十大報告的相關內容及時轉化成了紀律要求。例如：將堅持自我革命，推動解決大黨獨有難題、健全全面從嚴治黨體系，為以中國式現代化全面推進強國建設、民族復興偉業提供堅強紀律保障等內容增寫入總則第二條指導思想之中；把嚴的基調、嚴的措施、嚴的氛圍長期堅持下去增寫入總則第四條工作原則之中。這些內容的寫入體現了中國共產黨以黨的創新理論引領黨的紀律建設的優良傳統，同時也為深入推進反腐敗斗爭提供了法規依據和制度保障。

中國共產黨的紀律主要包括政治紀律、組織紀律、廉潔紀律、群眾紀律、工作紀律、生活紀律六種類型。在這其中，政治紀律是所有紀律中最重要、最根本、最關鍵的紀律。嚴明黨的紀律，之所以要首先嚴明政治紀律，目的就是為了帶動其他紀律嚴起來。在懲治腐敗的過程中，廉潔紀律與其聯系最為直接，也最為密切。為與政治紀律的原則性要求相適應，本次修訂亦對廉潔紀律的相關規定作了調整。具體體現為：加強對黨員干部全方位管理和經常性監督，對離崗后和在職時一并提出嚴要求，完善對黨員干部離職或者退（離）休后違規從業行為，以及利用原職權或者職務上的影響為親友謀利行為的處分規定。其次，警惕腐敗隱形變異，確保把嚴的基調、嚴的措施、嚴的氛圍長期堅持下去。新時代以來，中國共產黨堅持反腐敗無禁區、全覆蓋、零容忍，反腐敗斗爭取得壓倒性勝利并全面鞏固。但與此同時，中國共產黨也清醒地認識到，滋生腐敗的土壤并未完全鏟除，近年來頂風腐敗的現象仍時有發生，而且腐敗隱形變異更是暗自滋長。比如，一些領導干部政績觀扭曲，違法干預統計工作，出現了“統計造假”的問題，嚴重影響統計數據質量，干擾甚至誤導了宏觀決策。再比如，近年來在教育科研領域出現了榮譽表彰和授予學術稱號方面弄虛作假，以講課費、課題費、咨詢費等名義變相送禮等問題。

針對這些新情況、新問題，修訂后的《紀律處分條例》（2023年）堅持問題導向，均對其作了具體回應。例如，進一步完善了違反中央八項規定精神行為的處分規定，增寫了以講課費、課題費、咨詢費等名義變相送禮的處分條款，充實了對違規接待、濫發福利、未經批準租用借用辦公用房，以及擅自舉辦創建示范活動、違反會議活動管理規定等行為的處分規定。這些規定的增補體現了新征程上中國共產黨堅決反對腐敗的決心和意志。

另外，在中國共產黨看來，腐敗的產生都不是一蹴而就的，它們往往都經歷了由小問題惡化為大問題，由“小管涌”演變成“大塌方”的過程。因此，懲治腐敗不僅要對嚴重違紀違法問題給予懲戒，也應對背離黨性黨風、公序良俗的思想行為及時給予規訓。本次修訂充分體現了這一管黨理念，釋放了越往后執紀越嚴的信號。例如，針對干部群眾反映強烈的形式主義、官僚主義問題，增寫了對脫離實際、不作深入調查研究、搞隨意決策、機械執行，違反精文減會有關規定搞文山會海，在督查檢查考核等工作中搞層層加碼、過度留痕，增加基層工作負擔等行為的處分規定；同時，為推動解決“新官不理舊賬”問題，還增寫黨員領導干部對于到任前已經存在且屬于其職責范圍內的問題，消極回避、推卸責任，造成嚴重損害或者嚴重不良影響的處分規定。

最后，強化紀法銜接，服務事業發展。如何正確處理黨紀和國法的關系，確保對黨員的任何處理都有法可依、于規有據，是歷次《紀律處分條例》修訂都在思考的重要課題。在這方面，本次修訂呈現出兩大特點：其一，繼續強化對黨員的紀律約束，為黨的事業發展提供可靠的先鋒力量。為激發黨員干事創業的熱情，體現共產黨員的先鋒模范作用，《紀律處分條例》（2023年）對一些雖然不構成犯罪，但仍須追究黨紀責任的情形作了規定。例如：對有破壞社會主義市場經濟秩序、違反治安管理、違反國家財經紀律等違法行為的黨員視情節輕重給予黨紀處分。此外，《紀律處分條例》（2023年）還對一些明顯違反黨紀，但之前因出于紀法分開的考慮，未在條例中載明的行為作出明確的規定。例如，對有涉黃涉毒等喪失黨員條件、嚴重敗壞黨的形象行為的黨員應當開除黨籍。

其二，堅持“三個區分開來”，鼓勵黨員干部擔當作為。為以中國式現代化全面推進強國建設、民族復興提供堅實紀律保障，是此次修訂《紀律處分條例》的內在要求。從嚴管理不等于把黨員管死，嚴格黨的紀律也不等于禁錮黨員的手腳。《紀律處分條例》（2023）按照“三個區分開來”的要求，對相關紀律處分運用規則進行了完善。例如，新增對輕微違紀給予相應處理，不予處分，并規定黨員行為雖然造成損失或者后果，但不是出于故意或者過失，而是由于不可抗力等原因所引起的，不追究黨紀責任。這些修訂彰顯了從嚴管理監督與鼓勵擔當作為相統一，對于鼓勵黨員積極擔當作為、奮發進取具有積極意義。

（二）健全以《中國共產黨問責條例》為基礎的追責問責制度

嚴明黨的紀律，保證反腐敗斗爭取得標本兼治的實效，根本還在于黨員干部要切實擔當起管黨治黨的責任。對管黨不嚴、治黨不力的黨組織和黨員干部追責問責已成為新時代管黨治黨的鮮明特色。為規范黨的問責工作，2016年7月，中共中央出臺了黨的歷史上第一部以問責工作為基礎的黨內法規《中國共產黨問責條例》（以下簡稱《問責條例》）。《問責條例》（2016年）圍繞堅持黨的領導、加強黨的建設、全面從嚴治黨、維護黨的紀律、推進黨風廉政建設和反腐敗工作開展問責，對問責主體、對象、情形、方式等作了規定，為黨的問責工作提供了制度遵循。2019年8月，中共中央對《問責條例》（2016年）進行了修訂。這次修訂把堅決做到“兩個維護”作為根本原則和首要任務，聚焦管黨治黨政治責任，堅持嚴字當頭，針對實踐中出現的問責不力、泛化、簡單化等問題，進一步壓實各級黨組織開展問責工作的政治責任，明確問責原則，細化問責情形，健全問責程序，強化問責執行，著力提高黨的問責工作的政治性、精準性、實效性。《問責條例》的制定和修訂對于落實和督促各級黨組織和黨的領導干部切實承擔主體責任、監督責任和領導責任，保證黨的路線方針政策和黨中央重大決策部署貫徹落實具有重要意義。為進一步細化《問責條例》（2019年）的制度規定，中國共產黨針對司法公正、生態建設、社會治安、經濟審計、統計督察等關鍵領域，分別制定了《領導干部干預司法活動、插手具體案件處理的記錄、通報和責任追究規定》《黨政領導干部生態環境損害責任追究辦法（試行）》《關于在掃黑除惡專項斗爭中強化監督執紀問責的意見》《黨政主要領導干部和國有企事業單位主要領導人經濟責任審計規定》《防范和懲治統計造假、弄虛作假督察工作規定》等制度文件，形成一個內容豐富的黨內問責制度體系。

（三）深化紀檢體制機制改革

黨的組織是黨賴以存在、發展的物質基礎。懲治腐敗不僅需要制度約束，還需要組織保障。新時代十年，中國共產黨積極推進紀檢體制機制改革，主要“解決的是紀律監察機關設置、紀律檢查領導體制、紀律檢查工作機制等問題”[11]。首先，完善黨的紀檢機關設置。在中國共產黨的組織體系中，“黨的各級紀律檢查委員會是黨內監督專責機關”[7]31，主要包括中央紀委、地方各級紀委、基層紀委（或紀檢委員）。除了這些傳統的紀檢組織外，黨的十八大以來，中國共產黨尤為重視紀檢監察派駐機構的建立健全。2013年11月，《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》要求“全面落實中央紀委向中央一級黨和國家機關派駐紀檢機構”[12]37，拉開了紀檢監察派駐制度改革的序幕。2014年12月，中央政治局常委會議審議通過的《關于加強中央紀委派駐機構建設的意見》，重新定位了派駐機構職責，主要是圍繞監督執紀問責，履行黨的紀檢職能“，這就使派駐機構從應由駐在部門承擔的、屬于主體責任范圍的大量日常工作中解脫出來”[13]。之后，黨中央先后印發《關于全面落實中央紀委向中央一級黨和國家機關派駐紀檢機構的方案》《關于深化中央紀委國家監委派駐機構改革的意見》等重要文件，進一步對紀委派駐制度的建立和健全作出全面部署，為紀檢監察機關開展工作提供了遵循。在總結紀委派駐理論成果和實踐經驗的基礎上，2022年6月，中辦印發了《紀檢監察機關派駐機構工作規則》，以黨內法規的形式將紀委派駐制度固定下來。該制度將派駐監督范圍由中央擴展至中央和地方，并對各級紀檢監察機關派駐機構的組織設置、領導體制、工作職責、履職程序、管理監督作出全面規范。《紀檢監察機關派駐機構工作規則》的出臺對于推進派駐機構工作規范化、法治化、正規化，推動新時代派駐監督工作高質量發展具有深遠影響。

其次，規范黨的紀檢領導體制“。黨的紀律檢查體制主要包括紀檢機關的領導體制、職能職責、監督范圍、權限程序、自我監督等方面的機制制度，其中起決定性作用的是領導體制。”[14]2013年11月，《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出了“推進紀檢工作雙重領導體制具體化、程序化、制度化，強化上級紀委對下級紀委的領導”[12]36的要求，為黨的紀檢領導體制改革指明了方向。為落實這一要求，2014年6 月，中央政治局審議通過的《黨的紀律檢查體制改革實施方案》調整了黨委和紀委的職責和權限，規定在黨風廉政建設方面，黨委負主體責任，紀委負監督責任。2017年，黨的十九大將“上級黨的紀律檢查委員會加強對下級紀律檢查委員會的領導”[15]增寫進黨章，為強化上級紀委領導提供了根本制度保障。具體而言，強化上級紀委領導集中體現為“兩個領導為主”。一是“查辦腐敗案件以上級紀委領導為主”[12]36。《中國共產黨紀律檢查機關監督執紀工作規則》規定“，上級紀檢監察機關有權指定下級紀檢監察機關對其他下級紀檢監察機關管轄的黨組織和黨員、干部以及監察對象涉嫌違紀或者職務違法、職務犯罪問題進行審查調查，必要時也可以直接進行審查調查”[16]，“該條文的前半句規定了上級紀委的指定管轄權和改變管轄權，后半句規定了上級紀委的提辦權。”[17]二是紀委主要領導選任以上級紀委會同組織部門為主。2015年3月，中辦印發了《省（自治區、直轄市）紀委書記、副書記提名考察辦法（試行）》《中央紀委派駐紀檢組組長、副組長提名考察辦法（試行）》《中管企業紀委書記、副書記提名考察辦法（試行）》三個文件，以制度的形式將紀委主要領導實行垂直管理的規定穩固下來。

最后，健全黨的紀檢工作機制。紀檢機關是懲治腐敗的主體，建立健全各級紀檢機關工作規則既是制度治黨的題中之義，也是加強紀檢機關自身建設，貫徹執紀者必先守紀、律人者必先律己的內在要求。2017年1月，十八屆中央紀委七次全會審議通過《中國共產黨紀律檢查機關監督執紀工作規則（試行）》。一年后，黨中央對該法規進行修訂，并將其上升為中央黨內法規。新制定的《中國共產黨紀律檢查機關監督執紀工作規則》突出監督執紀和監察執法統一決策、一體運行，明確了領導體制、監督檢查、線索處置、談話函詢、初步核實、審查調查、審理和監督管理等工作規程。與之相補充，中國共產黨相繼出臺了《中央紀委國家監委立案相關工作程序規定（試行）》《紀檢監察機關處理檢舉控告工作規則》《紀檢監察機關處理主動投案問題的規定（試行）》《紀檢監察機關監督檢查審查調查措施使用規定（試行）》等一系列黨內法規，構建了涵蓋線索處置、案件管理、措施使用、追逃追贓等較為完備的監督執紀工作制度。2021年12月，在充分吸收黨的十八大以來全面從嚴治黨、推進黨風廉政建設和反腐敗斗爭、深化紀檢監察體制改革的理論成果、實踐成果、制度成果的基礎上，中共中央制定了《中國共產黨紀律檢查委員會工作條例》。該制度對紀委的領導體制、產生運行、任務職責、自身建設等作出全面規范，填補了制度空白，為黨的紀檢機關建設奠定了制度基礎。

四、“重點突出、體系完備”的新時代反腐敗黨內法規制度

堅持系統觀念是習近平新時代中國特色社會主義思想的世界觀和方法論的重要內容之一，新時代反腐敗黨內法規制度作為習近平總書記關于黨的建設重要思想的制度實踐，同樣以此作為重要思維方式和工作方法。

所謂“重點突出”是指新時代反腐敗黨內法規制度體系是緊緊圍繞“權力”而展開的制度設計“。政黨是以取得政權、參與政權和實現政綱為目的所結合的團體。”[18]無論是議會民主型政黨，還是革命型政黨，執政都是其從事政治活動的最高形式。執政黨就是指控制了國家權力的政黨。由此可見，政黨是為影響或控制權力的需求而產生的。“只要公權力存在，就必須有制約和監督。不關進籠子，公權力就會被濫用”[9]256，對政黨而言亦是如此。權力一旦失去制約和監督，會給政黨帶來兩大危險：一是權力越界，侵犯人們的自由民主權利，阻礙政黨與黨員、民眾的溝通，誘發官僚主義，導致脫離群眾。二是黨員干部被權力侵蝕，利用權力謀取私利，滋生貪污腐敗，減損黨的執政能力。概言之，權力的擴張本性和權力失去制約的危害性，決定了掌握國家政權的政黨要接受監督制約。

上述理論對于馬克思主義政黨同樣適用。馬克思指出，“工人革命的第一步就是使無產階級上升為統治階級，爭得民主”[19]。這說明，馬克思主義政黨同樣面臨奪取政權、掌握權力的問題。既然掌握權力，就不能不受權力的影響，不得不考慮如何防止權力異化、避免滋生腐敗。對此，馬克思主義政黨始終在思考探索。例如，馬克思在《法蘭西內戰》中的設想是，通過公職人員由選民普選，并可以隨時罷免，以及廢除經濟特權的方式限制權力、防范腐敗。再比如，十月革命勝利后，布爾什維克黨廢除了以三權分立、多黨制、輿論監督為代表的西方權力監督體制和辦法，并以發展無產階級民主、建立黨內監督監察機構、發動政治運動等方式進行了替代。中國共產黨自成立以來，也在持續思考權力監督這一課題，致力于跳出“歷史周期率”。經過不懈探索，先后找到了外靠人民民主、內靠自我革命等答案。對于黨的自我革命，中國共產黨認識到“反腐敗是最徹底的自我革命”[20]。“腐敗的本質是權力出軌、越軌”[6]370，反腐敗關鍵是制約和監督權力。十多年來，中國共產黨圍繞監督和制約權力，健全全面從嚴治黨體系，完善自我革命制度規范體系，健全黨和國家監督體系、加強黨內法規制度體系，搭建起了制約和監督權力的制度框架。

所謂“體系完備”是指新時代反腐敗黨內法規制度體系“已經完成了對固有‘問題—回應’機制的超越，轉而將黨內法規建設視為一個包含多重維度和多個階段的調整對象”[21]。以何種方式約束黨的權力、防范腐敗的發生，是馬克思主義政黨始終在探索的重大課題。在這方面，馬克思、恩格斯破了題，提出了防止權力異化的論題，限于歷史條件沒有作深入的論述、列寧在防止權力濫用、懲治和預防腐敗問題上，雖然提出了實行自下而上的監督，領導了多次紀律監督機關的改組，但更多的還是依賴于發動政治運動。到斯大林時期，黨內監督機關地位下降、職權縮小，已難以真正發揮權力監督的作用。受蘇聯模式和戰爭環境的影響，在新民主義主義革命時期，中國共產黨在權力監督方面也是傾向于發動政治運動，通過整黨整風的方式進行。實踐證明，政治運動式的權力監督是一種非常態、應急性監督方式，雖然短期效果明顯，但是缺乏長效性，而且監督成本較高，操作不當還會造成侵犯黨員權利、破壞黨內秩序的不良后果。基于此，黨的十一屆三中全會以來，中國共產黨深入推進黨的建設新的偉大工程，提出要走出一條不搞政治運動，而靠改革和制度建設的新路。由此，“通過制度建設，完成執政黨自我糾偏和自我建設的方向得以確立。”[22]黨的十八大以來，中國共產黨進一步認識到“制度問題更帶有根本性、全局性、穩定性、長期性”[6]430，體制障礙和制度漏洞是滋生腐敗的根本原因。新時代反腐敗斗爭必須把制度建設貫穿其中，“圍繞授權、用權、制權，合理確定權力歸屬，劃清權力邊界，厘清權力清單”[6]371，“把權力關進制度的籠子里”[23]，加強對權力的制約和監督。

體制和機制都是制度建設不可缺少的部分。它和黨的根本制度、黨的組織和活動的具體制度一起，共同構成了黨的制度的根本內容。從整體上看，中國共產黨并不缺乏反腐敗的根本制度和具體制度。早在1926年，“中共中央向全黨頒布黨的歷史上第一個懲治貪污腐化分子的專門文件”[24]——《中共中央擴大會議通告——堅決清洗貪污腐化分子》，之后在革命、建設和改革時期又制定了大量法規制度。但腐敗卻始終禁而不絕，究其原因，制度缺失或不健全是一方面，另外還需要有完善的反腐敗體制機制。因此，在以制度制約權力，加強反腐敗制度建設中應突出體制和機制的重要作用，提高制度建設的整體性和系統性。基于此，黨的十八大以來，中國共產黨“本著于法周延、于事有效的原則制定新的法規制度、完善已有的法規制度、廢止不適應的法規制度”[6]370，逐步構建起了較為系統完備的反腐敗黨內法規制度體系。這主要表現為：其一，法規類型體系完備。形成了包括以黨章為根本性法規、以《關于新形勢下黨內政治生活的若干準則》《中國共產黨廉潔自律準則》《中國共產黨黨內監督條例》《中國共產黨巡視工作條例》《中國共產黨紀律檢查委員會工作條例》為代表的主干型法規，以及各領域各層級的配套型法規在內的有機整體。其二，法規內容要素齊備。這一制度體系以制約和監督權力為中心，以懲治和預防腐敗為目的，以糾治作風問題為抓手，以查辦案件和紀律處分為重點，以紀檢監察體制改革為保障。其三，法規實施體系流暢。這一法規制度體系包括預防腐敗、發現腐敗、懲治腐敗的全要素，覆蓋反腐敗事前、事中、事后全流程，形成了系統化的制度鏈條。這一健全的制度體系保障了反腐敗黨內法規制度在現實中得以健康運轉。

制度的生命力在于執行。新征程上，堅決打贏反腐敗斗爭攻堅戰、持久戰，既要完善制度體系、豐富制度性成果，也要增強制度執行、強化制度重點，不斷提高治理效能，充分釋放反腐敗黨內法規制度體系的整體效力。

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