中國社會保障的超大規模性

［摘 要］ 經過長期努力，中國社會保障體系形成了超大規模性的典型特征，體現在制度體系完整、覆蓋規模超大、資金規模超大、服務體系超大、內部差異超大、外溢效應超大。中國社會保障的超大規模性，具有一些獨特的優勢，體現在互助共濟功能強、抗風險能力強、宏觀調控能力強、自我調節能力強、能動作用強、壯大耐心資本。同時，也會給未來社會保障發展帶來一些特殊困難，主要是自主決策難、凝聚共識難、邊際調整難、集中管理難、顛覆性錯誤的代價不可承受。中國社會保障要從超大到超強，還需重視大國社保經驗、夯實強大物質基礎、提高社保決策層次、建立社保國家制度、加強數據集中管理、促進社保經辦專業化。

［關鍵詞］ 社會保障；超大規模；國家治理

經過新中國成立以來特別是改革開放以來堅持不懈的努力，中國建成了世界上覆蓋人口規模最大、項目基本齊備的社會保障體系。當前，中國社會保障所呈現的超大規模性，既是發展的結果，也作為制度的內在特征，規定著未來的發展方向。但是，“超大”并不意味著“超強”。要建成與中國式現代化相適應的強有力的社會保障體系，仍然需要繼續付出艱苦的努力。

一、中國社會保障超大規模性的特征

“大就有大的樣子”。中國社會保障的超大規模性，是指在人口、國土、經濟等國情條件的規定下，社會保障在制度的完整性、覆蓋范圍、資金體量、內部結構、外部影響等方面諸特性的總和，主要體現在以下幾個方面。

一是制度體系完整。中國長期以來是一個農業人口占主體的國家，國民在絕大多數時期里主要依靠土地或家庭保障。只是在1949 年中華人民共和國成立以后，從零起步，逐步引入現代社會保障各類項目，才形成了非繳費型制度和繳費型制度相結合、基本保障與補充保障相互配合的多層次的體系完整的社會保障制度，并建立起以《社會保險法》為核心的法治保障體系。體系的完整性，體現在中國已經建成的以社會保險、社會救助、社會福利為基礎的社會保障制度體系，基本上涵蓋了人民日常生活中生老病死等各類安全保障需求，并與國際勞工組織有關公約所規定的醫療、疾病、失業、老齡、工傷、家庭、生育、殘疾、遺屬等保障內容大體對應，可以說從制度上實現了“人人享有社會保障”。

二是覆蓋規模超大。中國在創建社會保障制度的同時，還積極擴大覆蓋面，范圍從城市延伸到農村、從國有企業擴展到各類企業和法人、從職工到靈活就業人員和全體居民，基本實現了法定人員全覆蓋，從人群上實現了“人人享有社會保障”。依托超大規模人口，中國社會保障形成了超大規模的覆蓋面。2023 年末，參加基本養老、醫療保險人數分別達到10.7 億、13.3億，這兩類10 億人量級的社保計劃在世界上都是獨一無二的；參加失業、工傷保險人數也分別達到2.4 億、3.0 億。全國共有低保對象4063 萬人、特困人員472.7 萬人，1180.4 萬人、1584.2 萬人分別享受殘疾人生活補貼和護理補貼。鑒于中國在社會保障擴面方面取得的突出成就，2016 年，國際社會保障協會授予中國政府“社會保障杰出成就獎”。

三是資金規模超大。中國加強社會保險費征繳，加大財政投入力度，多渠道擴大社會保障資金投入，不斷夯實社會保障的物質基礎。依托超大規模人口和經濟體量，中國社會保障形成了超大的資金規模。2023 年，養老、失業、工傷三項社會保險基金收入7.92 萬億元，支出7.09萬億元，年底累計結余8.24 萬億元；基本醫療保險基金（含生育保險）總收入、總支出分別為3.34 萬億元、2.81 萬億元，職工基本醫療保險（含生育保險）統籌基金年末累計結余2.64萬億元。以上四項社會保險基金當年收入達11.26 萬億元，年底累計結余10.88 億元，分別相當于當年全國一般公共預算收入的51.9%、50.2%。2023 年底，職業年金基金投資運營規模2.56萬億元，企業年金積累基金規模3.19 萬億元，總共5.75 萬億元。2022 年末，作為社會保障儲備資金的全國社會保障基金資產總額達2.9 萬億元。

四是服務體系超大。中國加強社會保障經辦服務體系建設，努力實現社保公共服務可及、便捷。目前，中央到省、市、縣、鄉鎮（街道）的五級經辦服務網絡初步建成，并延伸到全部城市社區和大部分行政村。依托超大規模國土空間和參保規模，中國社會保障形成了超大規模的服務體系，并成為政府政務服務體系的主要內容。此服務體系涉及的工作內容，包括10 多億人的社保關系登記、社保繳費、信息管理、待遇核定和支付、服務協議管理、關系轉移、社保咨詢等各類事項，并做到對每一個參保者記錄一生、保障一生、服務一生，社會保障卡覆蓋98% 的人口。這也使得社會保障經辦服務體系不僅規模和體系龐大，而且服務量也極其巨大。以醫療保障為例，2023 年，全國門診和住院結算達82.47 億人次。

五是內部差異超大。中國幅員遼闊，各地資源要素稟賦不同、發展程度不一，差別之大在世界上是少有的。依托這一發展不平衡的基本國情，中國社會保障的內部差異也超大。與社會保障密切相關的人口年齡結構、居民收入水平、政府財政能力、管理服務能力等在城鄉之間、區域之間都存在明顯差異，導致社會保障籌資和待遇水平的差異也較大。以城鄉居民基本養老保險為例，各省待遇水平差異極大。2022 年最高的是上海，為每人每年1.86 萬元，另有10 多個省低于2000 元，吉林最低，每人每年還不到1600 元。即使在同一區域內，還存在人員身份差異。比如，機關事業單位職工與企業職工雖然執行大體相同的養老保險政策，但是基金和服務分開運行，兩類群體的待遇差距較大；非本地戶籍的流動人口在流入地參保或享受社保相關服務還存在許多障礙，超過2 億以靈活方式就業的勞動者，還有相當一部分未納入保障范圍或參保不穩定。

六是外溢效應超大。中國社會保障形成超大規模性的特征之后，客觀上對勞動力市場、資本市場、政府財政產生了超大規模的深遠影響。比如，當前四項社會保險總繳費率已占企業職工工資34%，對企業的經營成本影響很大。各類積累性社保基金已達14.5 萬億元，成為長期資本增量的最重要來源，在全球資本市場也是不容忽視的力量。此外，作為社會保障基金收入法定來源的財政補貼，已成為政府支出的重要內容，2022 年社會保險基金財政補貼收入已達2.3 萬億元。而且，隨著人口老齡化加劇，財政補貼壓力還會持續加大。同時，由于社會保障兼有保護勞工權益和國際貿易競爭的因素，在開放條件下，超大規模性還使得社會保障成為中國對外經貿磋商和人權對話的重要關切。

中國社會保障超大規模性所具有的上述特征，在世界上都是獨一無二的。即使像美國或者歐盟這樣的超大規模經濟體，其社會保障體系都很難達到中國這樣的超大規模性。正是因為社會保障形成超大規模性特征，其在中國國家治理中的歷史方位也自然發生了變化，中國領導人作出社會保障是“治國安邦的大問題”的重要論斷。筆者認為，這一論斷不僅僅是對社會保障發展一般規律的概括，也是中國社會保障形成超大規模性之后，對其現實影響力的判斷。

二、中國社會保障形成超大規模性的制度因素

“大有大的原因”。中國社會保障形成超大規模性，首先是由中國超大規模經濟體的基本國情決定的。中國有14 億人口，是世界上人口第二大國；國土面積接近1000 萬平方公里，居世界第三；2023 年GDP 為126 萬億元，是世界第二大經濟體。中國雖然內部差異極大，但是具有長期的多元一體的大一統傳統，國家不可分的理念根深蒂固。然而，即使具備上述特征的經濟體，并不必然能夠形成社會保障的超大規模性。從國際比較看，還有很多大規模經濟體連社會保障的主干制度都未建立起來。從歷史縱向看，中國只是在1949 年以后才真正開始啟動現代社會保障制度建設。筆者認為，中國建成超大規模社會保障體系，起決定作用的還是國家制度和治理能力的因素。

一是中國共產黨的領導。世界各國社會保障建設的經驗表明，如果沒有高度組織化、強有力的政治力量，不能平衡好各方面的利益關系，就很難建立起現代社會保障制度并實現全民覆蓋。中國在很長一段時期里，由于人口眾多，經濟發展水平低，城鄉、區域之間發展很不平衡，不管是從國家財力、政府管理能力，還是從社會成員可承受程度來說，發展覆蓋十幾億人口的現代社會保障制度的難度都極大。只有中國共產黨誕生之后，中國才真正開啟了建設現代社會保障制度的歷程。中國共產黨作為全新的政治力量，以全心全意為人民服務作為根本宗旨，堅持以人民為中心，真誠地、一以貫之地將改善勞動人民福利待遇作為社會主義的內在要求，將建立完善的社會保障制度作為社會主義優越性的重要方面和與資本主義進行制度競爭的重要內容，并將其提升到“檢驗一個政黨、一個政權性質的試金石”的角度，以高度的理論自覺、堅定的政治決心持續推進社會保障建設，這是中國建成最大規模社會保障體系的根本保證。

二是正確的理論指導。從世界范圍看，并沒有放之四海而皆準的統一的社會保障發展道路和制度模式。尤其是后發國家，由于經濟發展水平低、治理能力弱，普遍面臨著經濟追趕的優先任務，在經濟增長和社會保護之間存在兩難選擇，這是對決策者智慧的極大考驗。一些國家過早實行對發達國家的“福利趕超”，導致經濟增長停滯，最終落入“中等收入陷阱”。還有一些國家養老保險制度不恰當的借鑒完全個人積累的模式，導致在公平和效率方面都存在嚴重問題。在中國共產黨領導下，中國不斷深化對社會保障與經濟增長、效率與公平、國家責任與個人責任等問題的認識。一方面堅持以經濟建設為中心，同時隨經濟發展逐步完善社會保障體系，使人民及時恰當地分享社會經濟發展成果。在制度模式選擇上，堅持兼收并蓄和全局性、長遠性的規劃，將社會主義制度的優越性、中國國情的特殊性與國際社會解決社會保障難題的普遍規律相結合，努力構建兼顧局部和全局、近期和長遠、公平和效率，符合人民最大利益的社會保障制度模式。

三是社會主義的體制優勢。在全國范圍內強制進行大規模的社會保障收入轉移，需要政府具有強大的社會動員能力和組織管理能力，這是后發追趕型國家發展社會保障面臨的普遍難題。社會主義制度具有獨特的體制優勢。中國共產黨作為最高政治領導力量，發揮總攬全局、協調各方的領導核心作用，形成了集中高效的社會保障決策機制，克服了議而不決、決而不行、行而不實以及相互掣肘、效率低下等弊端。同時，社會主義制度內在具有的強大的制度執行能力、資源調配能力、社會動員能力、組織管理能力，確保社會保障決策高效落實。上述能力來自嚴密的黨的組織制度，即通過干部考核、選拔任用、激勵約束、組織紀律、問責追責等機制，保證從中央到地方政令暢通，貫徹執行順暢有序。同時，黨員干部在面對社會保障難題時具有很強的創造性開展工作能力。此外，社會主義制度所具有的全國一盤棋、集中力量辦大事的優勢，可以從全局著眼，圍繞社會保障這個大事形成合力，并使利益關系調整約束在社會和公眾可以承受的范圍內。

四是靈活務實的發展策略。社會保障涉及不同主體的切身利益，尤其對于中國這樣的超大規模經濟體，統籌兼顧各方面利益關系的難度極大，且制度創建和運行中總會面臨著各種難以想象的困難和挑戰。因此，既需要堅定的決斷和強有力的執行，也要采取靈活務實的策略。中國在建設超大規模社會保障體系過程中，堅持從實際出發，高度警惕“決不能開空頭支票，也要防止把胃口吊得過高，否則，結果只會適得其反，就有可能落入‘中等收入陷阱’” 。發展策略是務實、穩健的，即合理把握方向、節奏、重點，既積極又穩妥，堅持在發展中穩步推進社會保障制度建設，在定位上堅持價值理性與工具理性的高度統一，在發展水平上堅持盡力而為、量力而行，在推進方式上堅持基層創新與頂層設計相結合，分階段漸次解決制度從無到有、覆蓋面從小到大、水平從低到高的問題。20 世紀80 年代啟動的單位保障制度向社會化保障制度的改革，雖然幾乎重塑了整個社會保障制度體系，卻平穩地實現了制度轉型，保持了社會安定有序，還支持了其他方面的改革，創造了世界社會保障改革的奇跡。

中國共產黨領導的社會保障發展實踐，是在一個14 億多人口的發展中國家實現現代社會保障全民覆蓋的重要探索。這充分證明，只要堅持正確的發展理念，在一定的制度、體制條件下，發展中人口大國同樣可以實現“人人享有社會保障”，并實現經濟增長和社會保護的綜合平衡。這也為其他發展中國家選擇適合自身的社會保障發展道路和制度模式提供了寶貴經驗。

三、中國社會保障超大規模性的優勢

“大有大的好處”。中國社會保障形成超大規模性，既是發展的結果，而且這一特征一旦形成，便具有一些獨特的優勢，主要體現在以下方面。

一是互助共濟功能強。社會保障是政府舉辦的為社會成員遭遇生活風險時提供基本保障的制度安排，具有一般風險管理措施的共同特征，即基于風險的射幸性來設計制度和政策。由于風險的射幸性，社會保障制度能夠實現“健康者與傷病者、長壽者與短壽者、失能者與健全者、在業者與失業者、順境者與困境者之間的互助共濟；由于制度的強制性，社會保障制度能夠實現不同收入群體之間、代際之間、地區之間的互助共濟。”社會保障制度的互助共濟程度與其規模密切相關。根據大數法則，社會保障覆蓋人群越多，資金在越大范圍內統籌調劑，越能發揮互助共濟功能。中國社會保障的超大規模性，決定了其可以調動超大規模資金，在超大規模人群之間進行收入調節，還可以進行跨越較長周期的收入調節，從而實現強有力的互助共濟。需要說明的是，超大規模性只是說在理論上具備上述潛在優勢，要將其轉化為現實的互助共濟效果，還需要進行科學、精細化的制度設計。

二是抗風險能力強。風險是現代社會的常態，對中國這樣一個大規模經濟體來說，國家治理的核心內容，是要及時識別各種風險，有效管理各項風險。社會保障是防范和化解個人生活風險的制度安排，但是社會保障制度自身也會面臨著各種各樣的風險挑戰。而中國社會保障超大規模的資金體量，以及超大規模人口的風險共擔，內在具有集中力量防范超常風險的獨特優勢。同時，由于存在超大規模性，中國社會保障在面對內外部各種沖擊時，風險在各個環節之間傳遞后延的回旋余地較大。因此，決策者有較多的風險控制策略選擇，比如可以更好地利用不同地區、層級和群體遭受沖擊的不完全相關性，對沖和緩釋風險，防止局部風險演變成系統性危機。事實上，中國在應對1997 年亞洲金融危機、2008 年國際金融危機以及2020 年新冠肺炎疫情過程中，社會保障制度已經展現出了極強的韌性，不僅自身安全無虞，也成為社會經濟穩定的壓艙石。

三是宏觀調控能力強。在現代市場經濟條件下，社會保障制度相對集中統一，才能促進生產要素在全國范圍內的順暢流動，實現資源優化配置和經濟規模的擴大。這就要求中央政府必須具有較強的宏觀調控能力，才能保證全國社會保障制度的統一、規范，同時可以根據改革需要進行必要的結構調整。中國社會保障的超大規模性，使得中央政府可調動的資源較多，權威性強，具有強有力的手段對地方社會保障制度、政策進行約束和規范，防止各地自行其是、搞變通。同時，由于超大規模性，中央政府具有較強的信用，有能力擴張資產負債表，可以通過資金跨期或跨部門配置，以空間換時間或以時間換空間，穩定社會預期，以實現特定的社會保障改革目標。比如，通過政府對舊制度下“老人”社會保障權益不減少的承諾，實現社會保障向新制度的平穩轉型；通過適度降低社會保障繳費水平，緩解經濟下行時期市場主體的經營負擔；通過資金在不同地區之間的調劑，緩解區域間社會保障收支的不平衡；通過預籌資金，應對人口老齡化高峰時期的資金缺口等。

四是自我調節能力強。社會保障涉及個體的切身利益且具有較強剛性，利益格局一旦形成，就容易固化、僵化且制度極難自我調整，這也是一些發達經濟體社會保障改革舉步維艱的重要原因。由此產生的時間效率損失不可估量，最后還往往難以達到最優目標。對中國來說，制度自我調節的重要性還在于，由于超大規模的復雜國情、專業人才匱乏以及制度“初建”的特征，中國社會保障制度很難一開始就按照既定理論和模式進行設計，一些暫時看不清、拿不準的制度或政策，最好先在局部試行并加以選擇和優化。超大規模性恰恰能夠提供自下而上、試點先行的環境條件，即中央政府確定統一的改革方向和制度框架，各地區根據實際情況自主決策。超大規模的空間范圍確保能夠“多點試錯”，使各種問題和缺陷充分暴露，但又不至于因制度、政策不適應引起全局性的不良影響，使新創建的社會保障制度始終具有自我糾錯和開放包容的功能。同時，由于存在超大規模性，各地豐富的探索實踐，也能為正在創建中的社會保障制度和相關改革提供充分的地方性知識，為最終形成適合中國國情的社會保障制度模式提供堅實支撐。

五是能動作用強。在一個完整的經濟體系中，生產決定分配，分配也反作用于生產。現代社會，包括社會保障在內的各類分配制度不斷壯大，對于生產、流通、消費和投資的能動作用越來越大。社會保障的能動作用大小，與其規模密切相關。社會保障的超大規模性，意味著其作為再分配的政策對象和超大的資金規模，對于調節初次分配差距的力度和效果當然也大，相應的對生產、流通、消費和投資的影響也大。對中國這樣一個從計劃經濟體制向市場經濟體制轉變的國家來說，超大規模的社會保障體系還具有改革配套的能動作用。比如，在建立社會主義市場經濟過程中，通過建立社會化的保障制度，使企業轉變為真正的市場主體，促進市場主體發育；單位逐步收縮為單純的工作場所，“單位人”成為“社會人”，增強了勞動力市場的流動性；通過積累性社會保障資金的投資運營，促進了資本市場的發育。社會保障在2008 年還被首次納入中國政府擴內需、保增長的“一攬子”刺激政策工具箱，發揮了“逆周期”的經濟治理作用。

六是壯大耐心資本。一個社會的融資結構中，以銀行為主的間接融資，期限偏短且只能以債務方式向實體經濟融資，主要適合支持大型基礎設施融資和企業經營性現金周轉等少數場景，難以適應處于成長階段的企業創新和科技創新的融資需要，而且也容易推高微觀主體負債率，增大經濟金融體系的風險。對于追趕型經濟體以及向高質量轉型的經濟體來說，社會融資更需要的是不受市場短期波動干擾、風險承受力高、主要以股權資金方式供給、對資本回報有著較長期限展望的耐心資本。因此，通過壯大耐心資本，改善社會融資結構，對于提高金融資源配置效率、推動經濟轉型升級、維護經濟金融穩定，顯得至關重要。耐心資本的壯大，既需要資本市場投資體制改革，也需要優化結構。從各國經驗看，社會保障資金因為權益期限長且追求長期穩健收益，屬于典型的耐心資本，是資本市場長期穩定資金的重要來源。中國社會保障體系的超大規模性形成的十幾萬億巨量資金，無疑是壯大耐心資本的重要途徑。

四、中國社會保障超大規模性的難處

“大也有大的難處”。中國社會保障的超大規模性，作為制度的內在特征，也使得未來社會保障發展面臨著一些特殊困難。

一是自主決策難。由于社會保障自身的分配制度屬性，改革開放以來很長一段時期里，中國社會保障都處于被動變革、邊際改進、基層主導以及為外部改革提供支持的發展階段。有關社會保障的重大決策大多屬于配套性、工具性、從屬性的，缺少對社會保障這一工作本身的系統性、長遠性的規劃和設計。比如，在以國有企業改革為中心環節的經濟體制改革中，社會保障是作為分擔企業社會成本的手段；在遭遇外部沖擊或者經濟下行時期，社會保障是作為提振居民消費、擴大有效需求、刺激國民經濟增長的政策工具；此外，社會保障通常還成為地區之間經濟競爭的政策工具，作為社會政策以化解社會風險、維護社會穩定。只是在中共十八大之后，中國才將社會保障視為“保障人民生活、調節社會分配”的基本制度。但是，中國社會保障在形成超大規模性之后，由于其對經濟社會發展各領域存在事實上的巨大影響，在不同政策目標的約束下，社會保障決策的自主性仍然受到很大制約。另外，超大規模性帶來的穩定性，也弱化了制度主動創新的壓力和動力，導致改革決策供給不足。

二是凝聚共識難。中國作為一個超大規模的追趕型經濟體，社會保障由小到大的發展過程具有學習追趕、壓縮式推進的典型特征。由于起步晚，中國社會保障理論研究比較薄弱，現代社會保障制度中的互助共濟、責任共擔、公平正義等理念在中國未完全普及，社會保障決策長期面臨著不同價值理念、制度模式、保障水平的艱難選擇。學術界和決策部門對于社會保障與經濟增長、效率與公平、國家責任與個人責任等長期存在重大意見分歧，難以形成說服力強、共識度高、具有長期指導性的自主的社會保障理論，導致社會保障基本制度、政策長期不穩定、不確定。比如，關于基本養老保險是強調互助共濟還是強調經濟激勵，一直以來就有截然不同的觀點。即使社會保障制度逐步成熟、定型并形成超大規模，但是由于發展不平衡的基本國情、社會利益巨大分化的現實，任何一項改革舉措，總會有不同的聲音，凝聚全社會共識的難度較大。比如，近些年來，關于法定退休年齡調整、醫保個人賬戶改革、退休人員醫保繳費等重大改革，社會上都存在激烈的爭論，甚至誘發了社會不穩定因素，有關改革也難以順利推進。

三是邊際調整難。小國社會保障制度因為涉及人群少，政策變化涉及的利益調整范圍小、程度低，可以比較容易地實現既定的改革目標，即所謂“船小好掉頭”。而中國社會保障的超大規模性，導致不要說根本的結構性變革，即便是幾十塊錢的待遇調整，因為涉及到十幾億人，資金規模也極其巨大；即便一個只涉及1% 人口的問題，都會對應著1400 萬人，統籌兼顧各方面利益關系的挑戰性極大。更常見的情況是，由于各地經濟發展水平、人口年齡結構、籌資承受能力、社會接受程度、公共服務資源配置以及社保管理和基金使用效率等差異，中央政府主導的每一項政策調整都不可能在全國這樣大的空間尺度內一步到位且整齊劃一落實。即使推行下去，對改革落實的評估、督導也十分困難，剛性約束不足。而對于屬于地方政府權限的政策調整事項，也面臨著兩個方面的困境。一方面，如果不給予特殊的授權和允許“犯錯誤”的空間，改革精神得不到保護和激勵，地方政府“不愿調整、不敢調整”等畏難情緒和求穩怕亂的意識將逐漸占據主導。a另一方面，如果沒有全國統一的規劃設計，地方政府在局部的邊際調整，往往會在制度路徑依賴的驅動下，進一步強化差異性，加劇和固化全國社保制度、政策的碎片化。

四是集中管理難。如果不考慮制度運行成本和環境因素，社會保障制度應盡可能實行全國統一制度、統一政策、統一管理。但是，中國社會保障的超大規模性，制約了這一目標的實現。事實上，規模對治理的挑戰所形成的“規模負荷”，一直就是一個世界性難題。正如中國領導人指出的那樣，中國的地區差異太大，必須統籌兼顧、綜合平衡，突出重點、帶動全局，“有的時候要抓大放小、以大兼小，有的時候又要以小帶大、小中見大”。在人口多、發展不平衡、管理幅度極大的情況下，中央政府要全面收集并處理各地信息，督促各種制度、政策嚴格執行并進行及時監督，幾乎不可能做到。因此，超大規模性就決定了中國難以一步到位建立全國統一、中央政府直接管理的普及性的社會保障制度，在相當長一段時期里只能采取中央對地方的適度分權，實行分級決策、屬地管理、各負其責的體制。這也就導致中國社會保障在政策、管理等方面必須長時期處于分散化的狀態，難以適應建設全國統一大市場、人口跨區域流動以及應對類似公共衛生危機等全國性風險的要求。

五是顛覆性錯誤的代價不可承受。中國社會保障的超大規模性，意味著超大規模的利益調整以及超大的外溢效應。如果在制度理念、制度模式、管理體制、關鍵參數等根本問題上出現顛覆性錯誤，其代價也極其巨大。因為社會保障是法定制度，社會保障資金是長期資金，制度、政策、參數、體制一旦確定，便具有長期的穩定性。而且由于社會保障剛性的特點，顛覆性錯誤一旦出現，就因為超大規模的政策對象、資金體量，無法挽回、無法彌補。由于社會保障制度是政府舉辦的，代表著政府對人民的承諾，政府對社會保障運行具有投入、管理的全方位責任以及最終的擔保責任，任何顛覆性錯誤的代價最終需要由政府來承擔。盡管中國政府曾經對計劃經濟時期的單位保障制度進行了顛覆性改革并實現了平穩過渡，但是那畢竟只是涉及人數有限的國有單位人員的結構改革，并且可以通過新增參保人員的繳費逐步解決舊制度的權益補償問題。而今天覆蓋十幾億人口的社會保障制度，一旦出現顛覆性錯誤，政府將難以承擔，甚至會拖累中國式現代化進程。

五、推動中國社會保障體系從超大到超強

中國社會保障已經“超大”，但還不是“超強”，還有不少短板弱項，完善制度和提升治理能力的任務還很艱巨，中共二十屆三中全會對進一步完善社會保障制度做出新的部署。如果說社保“超大”階段主要體現的是注重數量增長的外延式發展，那么“超強”階段則應轉向更加注重質量提升的內涵式發展。但是，建設“超強”的社會保障體系不是盲目的，不能離開超大規模性這個約束條件，需要著重把握以下幾點。

一是重視大國社保經驗。中國社會保障制度雖然已經初步成熟、定型，但是現有制度仍有進一步優化的空間。比如基本養老、醫療保險個人賬戶的實現形式，老年護理保障的制度模式，社會保障重要參數改革等，仍需不斷向國外汲取有益經驗。但是，與一般的社會經濟制度不斷趨同的特征相比，世界各國社會保障制度的發展呈現出多樣化的特征。各國社會保障理念和制度差異極大，并沒有放之四海而皆準的統一的社會保障制度模式，當然也沒有任何一個國家的社會保障制度模式可以照抄照搬， 社會保障制度都是由各國自主決定的。總的來看，各國社會保障制度選擇都要受到國情的極大制約，而國情因素的復雜性決定了社會保障制度安排的差異性，也就決定了中國在借鑒他國經驗時必須十分審慎。中國社會保障超大規模性的獨特性以及由超大規模性決定的特殊困難，決定了任何一國的經驗都難以完全適用。尤其是小規模國家在社會保障特定領域的個別經驗，大多有其特定的約束條件，切忌簡單照搬，我們過去在這方面曾經有過深刻的教訓。相比較而言，中國進一步優化社會保障制度，應更多學習借鑒國情相似的規模較大經濟體的經驗。正如有學者指出的那樣，應“遠學德國，近學日本，采多國之長，行大國之道”。

二是夯實強大物質基礎。資金是社會保障的物質基礎，社會保障從超大到超強，必須有更充足的資金供給，才能增強社會保障的物質基礎，這也是社會保障制度可持續運行的內在要求。為此，一方面，應心無旁騖的以經濟建設為中心，不斷解放和發展社會生產力，保持一定的經濟增長速度，推動經濟發展在質和量上都有大的提升，努力形成領先世界的經濟實力、科技實力和綜合國力，增加國民財富積累，從而鞏固和增強社會保障的經濟基礎。另一方面，應完善國民收入分配體系，通過優化政府、企業、居民之間的收入分配格局，擴大全社會的社會保障財富儲備。有關改革措施包括：將更多的人群納入覆蓋范圍，引導群眾長期持續穩定參保；加強社會保險基金征繳，做到應收盡收；加強各類社會保障資金監管，確保安全完整；適應多層次保障需求，通過政策激勵和引導，積極發展各類補充保障，鼓勵個人和家庭進行養老財富儲備，將更多居民儲蓄轉化為社會保障資金；加快社保基金結余資金和積累性社保基金市場化、多元化投資運營，確保基金安全與保值增值；明晰各級財政對各類社會保障制度的補助責任，建立財政投入穩定增長的長效機制；通過劃轉國有資本充實全國社保基金、加大彩票公益金支持力度、適時開征遺贈稅等多個渠道，開辟社會保障儲備新的資金來源。

三是提高社保決策層次。中國社會保障的超大規模性和“治國安邦的大問題”的定位，決定了社會保障已經不是一般意義上的社會和經濟政策，必須從戰略的高度進行決策。中國社會保障在形成超大規模性的過程中，為解決改革試錯、制度擴面和有效管理等難題所采取的部門主導、地方政府為主、低重心的決策體制，在一定歷史階段是必要的，也是有效的，好處是貼近實際、調動地方行政資源。但也導致社會保障決策視野較窄，同時決策受制于部門利益、地方利益的羈絆，難以形成基于全局和長遠的科學決策，也難以適應國家治理規范化、現代化的要求。英國經濟學家貝弗里奇在制定戰后社會保障計劃時，非常有先見之明的強調要避免被“經驗積累過程中形成的部門利益所限制”。筆者認為，建設超強的社會保障體系，亟需提高社會保障決策層次。首先是要建立超越部門之上的社保決策機制，以對人民、對歷史高度負責的態度，就社保重大問題作出決策。其次是規范各級政府社保決策權限，強化中央政府及其部門的決策權力，明確統籌地區政府更多負責政策的落實。探索將中央政府社會保障宏觀管理的事權具體化、實體化，賦予中央政府有關部門社保督導職能，改組或設立專門的機構和人員隊伍，專司對地方政府落實社保法律、法規、規章和國家統一制度、政策的督導。

四是建立社保國家制度。應當看到，中國社會保障超大規模性內部的多層次性、異質性是階段性的。從長期看，制度統一既是社保制度內在要求，也是大國現代治理的根本方向。社會保障制度全國統一，在美國強化中央政府權力、英國強化基于公民資格的國民認同、德國促進現代國家認同和兩德統一中發揮了積極甚至是決定性作用。2008 年，中國人民大學鄭功成教授組織國內社會保障領域權威專家開展“中國社會保障改革與發展戰略研究項目”，形成的一致觀點是，社會保障應遵循統一性原則。十九屆中央政治局第二十八次集體學習專門提出堅持社會保障制度的統一性和規范性問題，強調要堅持國家頂層設計，增強制度的剛性約束，各地不能自行其是、搞變通，做到全國一盤棋，等等。中國是單一制國家，在現代國家治理體系中，社保制度是國家制度而不是地方制度，是建構個人和國家之間關系的重要紐帶。尤其是中國社會保障形成超大規模性之后，制度統一已成為現實的緊迫要求，時間窗口稍瞬即逝，必須早下決心。中央政府天然具有維護基本制度、政策統一之責，在社保決策層次提高以后，應盡快出臺統一的社保國家制度，對社保基本制度、基本政策作出規范。目前，醫療保障、基本養老服務等領域已開展這項工作，其他領域也應加快推進。

五是加強數據集中管理。在社會保障制度政策逐步統一和規范的趨勢下，改善社保經辦的重要性逐漸凸顯。人們常說，“三分政策，七分管理”，即是說社保的綜合效能，很大程度上取決于管理。社保經辦的核心要素是基金、數據和服務，總的發展趨勢是，經辦服務會逐步下沉并與政府政務服務體系逐步融合，并向銀行柜面、社區、自助終端、網絡、移動終端等延伸，實現參保群眾“就近辦”“便捷辦”，而基金和數據則會持續上移。其中，數據集中管理更具有基礎性和根本性，完整、統一、準確的數據信息是社保科學決策、高效管理、依法提供便捷服務的前提。數據集中管理不是一項單純的技術工作，而具有體制改革的重大意義，內在蘊含著社保制度統一、規范以及提升社會保障管理重心的要求，還包括社保管理理念、組織方式、業務模式、工作機制等全方位變革的內容。應樹立全國“一盤棋”思想，從高位推動社保數據集中管理，至少應在省級政府層面一體推動全域社保信息化平臺建設，盡可能高起點、高標準謀劃。加快完善全國統一的社會保險公共服務平臺功能，擴大全國性、跨地區社會保險服務。加強數據標準建設和電子化、標準化、規范化建設，提高數據質量，保證每一個參保個體信息的完整性、準確性、唯一性和可追溯性。應強化系統觀念和集成思維，加強黨委政府的統籌協調，一體推動跨地區、跨層級、跨部門的數據互聯互通和業務協同。同時，發揮超大規模社保體系下海量數據資源和豐富應用場景等優勢，加快社保經辦數字化轉型。

六是促進社保經辦專業化。改善社保經辦的另一項工作是建設強有力、專業化的經辦隊伍。盡管近些年來，通過數字化轉型等手段賦能，一些比較簡單的、高頻率、低風險的社保經辦事項已經實現了線上辦理、自助辦理，但是社保經辦服務本身較強的政策性以及涉及法律關系的復雜性、差異性，決定了經辦人員的素質能力和工作作風仍是社保經辦服務質量的決定性因素。尤其是為方便參保群眾，各地普遍實行的綜合柜員制以及將社保前端受理業務打包形成的“一件事”辦理模式，更是凸顯了經辦人員業務能力的重要性。目前，主管部門和學術界對經辦隊伍建設的關注點主要集中在人員編制配備標準、經費保障等方面，著眼點是解決當前社保經辦超負荷運行的突出問題。但是，這種簡單的將經辦人員數量與參保人次掛鉤的設計思路，容易讓人將社保經辦工作視為一般的簡單勞動，抹殺了其專業性。筆者認為，在做好條件保障的前提下，應著眼長遠，樹立社保經辦專業化的理念。即社保經辦工作也需要專門的知識和技能，同時需要持續的、終身的業務學習。為此，應嚴格社保經辦職業資格準入，加強經辦人才培養培訓，弘揚卓越、奉獻、負責、創新等專業精神。現有經辦人員應經常從具體事務中超脫出來，強化對全險種以及政策、經辦、監督等全流程的業務學習，做到每一個人都是社保政策、經辦的行家里手。

（責任編輯：仇雨臨）