加快推進區縣政府設立投資基金的對策建議

黨的二十屆三中全會明確提出，“更好發揮政府投資基金作用，發展耐心資本”。當前重慶市部分區縣已經設立本級政府投資基金，但是還有大多數的區縣尚未設立。若建立起覆蓋全市所有區縣的政府投資基金，形成市級、區縣級基金合力，形成集群示范效應，將以“人無我有、人有我優”的先行優勢積極支持創業投資聚焦重慶市“416”科技創新布局、“33618”現代制造業集群體系，助力重慶市加快建設成為具有全國影響力的科技創新中心、西部金融中心。

一、設立區縣級政府投資基金的必要性

政府投資基金具有“投早、投小、投長期、投硬科技”和“基金招商”的顯著優勢。2024年《促進創業投資高質量發展的若干政策措施》《公平競爭審查條例》的發布，必將成為政府投資基金下沉區縣的加速器。2023年，由國家級、省級、地市級、區縣級各級新設立基金認繳規模占比分別為10.1%、15.8%、34.6%、39.5%，區縣級占比已然最高，政府投資基金主體正從國家級、省市級向區縣級擴展。

（一）政府投資基金是招商引資的催化劑

“以投帶引”成為多地各級政府設立政府投資基金的出發點。2024年8月《公平競爭審查條例》正式施行，盛行已久的地方“以稅引商”模式被暫停，以往各地青睞的“稅收優惠”式招商引資開始退出歷史舞臺。可以預見未來“資本招商”“基金招商”等模式將大行其道。政府投資基金無疑是目前“資本招商”可行性最強、適用度最廣、成熟度最高的方式，必將迅速成為各級地方政府招商引資的標配。

（二）政府投資基金是科技金融的助推器

設立政府投資基金是貫徹落實市委六屆六次全會“聚力打造支持全面創新體制機制標志性成果”的重要手段，有助于科技創新和產業創新深度融合。政府投資基金能夠吸引更多資本向科技創新和科技成果轉化集聚，降低科創企業融資難度，彌補市場化投資機構對科創企業的投資缺口，推動“科技—資本—產業”良性循環。區縣地方政府要想發展好本區域的科創企業，本級的政府投資基金是較好的解決方案。

（三）政府投資基金是重點產業的關鍵點

區縣對地方產業鏈和重點產業了解的顆粒度更細，通過設立區縣級政府投資基金，發揮杠桿作用，投向區縣政府規劃的重點產業和戰略性新興產業，以投促引，通過重點項目落地和發展，實現強鏈補鏈延鏈，推動地方產業升級和經濟發展。區縣級政府投資基金的介入，為當地產業發展提供方向指引，引導資金流向符合區域產業發展規劃的領域，推動產業政策從選擇型產業政策向功能型產業政策轉變。目前政府投資基金已經在高新、兩江、江北、長壽等區設立且發揮作用。例如，截至2024年7月末，江北產業基金已投資項目14個，投資項目總規模逾450億元，實現資金的12.68倍放大，帶動基金落地江北逾103億元，完成項目返投78億元。但尚有大部分區縣未正式設立，未能發揮政府投資基金助力招商引資、科技金融和重點產業的作用。當前形勢下，推進區縣政府設立投資基金已經迫在眉睫。

二、建立區縣級政府投資基金的難點

一是募集難。“政府基金引導，社會資本跟跑”的基金設立原則在當下難以實現，主要表現在國有資本實繳率低、社會資本不跟進，在財政實力較弱、產業基礎較差的區縣更為突出。二是投資難。政府投資基金向區縣級下沉就必須面對區縣級管理能力有限、缺乏基金人才和運營經驗欠缺的困難。解決“不會投”“不敢投”“不能投”難題是一個長期過程。三是退出難。退出渠道較為狹窄，通過產業并購的方式退出比例僅有二成。能否按時到期清算、項目退出所帶來的資金返還能否實現地方財政出資保值等都是退出時需要面對的問題。

三、加快推進區縣政府設立投資基金的建議

政府引導基金下沉區縣的趨勢已經形成，用1到2年的時間設立覆蓋全市所有區縣的基金，鼓勵條件成熟的區縣盡快啟動，總結有益經驗，實現重慶市政府引導基金布局“量”的完備以及“質”的提升。

（一）以區縣國有企業出資為主、市級政府投資基金配合出資，克服募集難

一是找準“主力軍”。本地區縣級國有企業成為出資主力，實繳成立，作為主導，通過“三攻堅一盤活”盤活存量資產，為基金注入新的血液。二是爭取“生力軍”。爭取重慶產業母基金等市級政府投資基金作為補充，形成上下聯動。市級基金根據區縣具體情況控制占比比例，主要起到監督協助作用。三是吸引“后備軍”。引導社會資本積極參與，加大對金融機構理財資金、保險機構資金的吸引注入。但是社會資本的參與與否不是該區縣最終是否成立基金的必要條件。最終成立的金額還需結合本區縣的國企實力，量力而行，設立初期不追求規模上的“大”，首期實繳千萬級規模對于兩群地區區縣亦是可行。

（二）成立不同主題基金，避免同質化

一是避免重復。避免出現各區縣基金功能定位重復導致市內無序競爭，比如一窩蜂成立低空經濟類主題引導基金。二是避免錯位。避免基金設立定位與本區域產業格局匹配度低，比如汽車產業較好的區縣卻要去成立醫藥類政府投資基金。三是避免單一。避免各區縣資金過度沉積在單一行業，應充分利用市級政府投資基金參與的引導作用，提前介入、統籌全局。基金成立前對本區縣和周邊區縣的產業優勢、產業規劃、資金訴求、資源稟賦等做好摸底工作，據此成立不同主題的區縣級政府投資基金，圍繞產業鏈以更好達到集群效應，極力避免千篇一律、重復建設，以基金成立為契機搭建產業聯盟，共同發展。

（三）直接設立母基金投資子基金模式，破解運行難

一是簡化運營方式。成立初期以母基金形式、直接與運營實力強的基金管理公司合作，共同設立子基金，假他人之手運營，以此和市級基金共同形成多領域、多層次的“母基金+子基金+直投項目”運行體系。二是明確成立流程。母基金管理人由區縣政府聯合市級政府投資基金管理人按程序共同確立，市級基金根據其豐富經驗和廣泛資源指導區縣政府，子基金管理人實行公開遴選，優中選優。三是實施抱團發展。實際操作中，多個區縣的不同母基金可以與同一個子基金管理人合作，區域聯動，強化集群效應，同一子基金管理人亦可以根據區縣不同主題擴大在全國尋找優質項目的種類。

（四）靈活設定返投倍數和標準，解決返投難

一是適時降低返投倍數。將返投倍數降至1倍以內，和當前國內普遍1.5倍的返投倍數形成鮮明對比和輿論效應，促使子基金管理人在全國尋找優質項目，使效益最大化，避免因為返投倍數出現基金招商引資的預期不達標。二是放寬返投認定標準。對引入專精特新“小巨人”、國家級制造業單項冠軍企業、擬上市公司、獨角獸等放大倍數計入返投。將收益和返投掛鉤，若返投完成較好，可以加大讓渡在區縣本級的收益。

（五）健全完備退出策略，破除退出難

一是抓協議簽訂。在引入子基金管理人時按照市場化原則，細化退出環節中的時間框架、利益分割和責任劃定，協議中明確同等條件下社會資本具有優先購買權。二是抓期限設定。子基金項目確保資金能夠覆蓋投資項目的全周期，在設定之初就將存續期限最長設置在15年，充分體現投長期。三是抓考核機制。綜合考量基金的經濟效益和社會效益，試點不以國有資本保值增值作為主要考核指標，設置的容虧率不低于40%，對單個項目的虧損或單個年度虧損，不作為對基金運營情況的負面評價。四是抓退出渠道。充分利用好創業投資基金退出反向掛鉤政策，拓寬子基金退出渠道，充分采用S基金、股權投資和創業投資基金份額轉讓、實物分配股票等渠道。

作 者：重慶銀行武隆支行行長

責任編輯：粟 超