陜甘寧邊區紅色稅收思想溯源與當代稅法傳承

習近平總書記在黨的二十屆三中全會中指出，“要堅持黨中央對進一步全面深化改革的集中統一領導，深化黨的建設制度改革”“弘揚革命文化，傳承中華優秀傳統文化”。從1935年到1950年，陜甘寧邊區稅收工作在稅務先輩身體力行中經歷了稅制的雛形、蛻變和成熟三個時期。根據不同時期的形勢特點和要求，稅制不斷調適以契合民意，有效發揮稅收的經濟職能和稅法的利益保障功能，其間紅色稅收精神一以貫之。當代稅收立法如何恰當處理黨在稅收立法政治指引與人大稅收立法事項決定之間的關系？稅收司法如何汲取和傳承邊區政黨“以民為本”思想與能力作風建設經驗？稅收執法又如何以多元化實際行動彰顯出柔性執法模式與納稅服務理念？對陜甘寧邊區忠于黨、忠于革命、忠于稅收事業的稅史追溯，是當代稅收法治建設和稅制改革的重要精神給養。

一、陜甘寧邊區稅制背景和實踐考察

（一）稅制雛形期：1935—1938年

1935年10月，中央紅軍長征至陜北吳起鎮，為解決部隊的饑寒交迫，便采取“奪取敵人的物資和對剝削階級的財產進行沒收與征用”的策略。當時邊區政府財政收入并不主要依靠稅收，而是通過大力開展土地革命活動解決收入問題。1935年10月25日中央政府西北辦事處頒布《發展蘇區工商業的布告》宣布：把一切工商業的捐稅都完全取消；關稅、營業稅等均一概免收。[1]此前，多如牛毛的苛捐雜稅致使邊區農民不斷破產，紛紛逃亡，土地荒廢，農村經濟蕭條不堪，[2]中央紅軍的到來改變了原有稅制，人民不再背負沉重的稅負，但政府財政卻因此失去定期的收入。[3]

邊區稅制雛形最早可追溯至1936年8月，彼時正值紅軍占領鹽池、定邊，陜甘寧邊區政府開始重視鹽業，制定鹽業生產與銷售計劃。而后相繼建立定邊稅務局，鹽池縣稅務局，并由鹽池稅局征收鹽稅。1937年全面抗戰爆發，同年9月6日，中華蘇維埃共和國中央政府駐西北辦事處更名為陜甘寧邊區政府。1937年9月22日，國民黨中央通訊社發表了《中國共產黨為公布國共合作宣言》。次日，蔣介石發表廬山談話，國民政府在法律上承認陜甘寧邊區、八路軍、新四軍合法，第二次國共合作實現。[4]陜甘寧邊區財政開始改善，外援成為邊區的主要財政來源而非稅收。1937年10月定邊稅務局著手制定稅規，以此豐富邊區稅收收入。然而即使邊區在三邊設立西北稅務局，征收鹽稅、煙稅、酒稅、甘草稅等，但稅率依舊低至2%。[5]囿于稅收立法經驗不足，稅法體系不完備與稅制結構凌亂，這個時期是邊區稅收的草創階段。

（二）稅制蛻變期：1939—1947年

1939年逐漸停止發放八路軍軍餉；1941年皖南事變后，軍餉完全停發，國民政府對邊區實施經濟封鎖，禁止必需品進口，提高稅率限制邊區產品銷售。邊區政府調整經濟策略，關注財政與經濟建設關系。1942年毛澤東提出“發展經濟，保障供給”的總方針，稅收得到重視，以增加財政收入為主。[6]稅收思想開始萌芽，稅收工作逐步走向具體化。

1939年，陜甘寧邊區政府財政廳首次頒布《陜甘寧邊區地方稅收暫行條例草案》及《陜甘寧邊區地方稅收條例》。1940年，邊區政府相繼發布《陜甘寧邊區營業稅暫定稅率》《陜甘寧邊區貨物稅暫行條例》及稅率表與煙酒稅法規。[7]除此之外，為擴大稅源，邊區從部分鹽池征稅轉向各鹽池一律征稅。邊區工商稅主要由貨物稅、營業稅、牲畜斗傭和鹽稅構成，前三者由稅務局征收，鹽稅則由鹽務局征收。[8]此時稅種設置雖簡單，但自成體系。

同年，為了疏通稅務機構組織關系，邊區政府決定對稅務部門設置進行重構，具體分為總局、分局、征收局和分卡；為培養稅務干部，邊區開設培訓班專項培養局長和卡長。除此之外，邊區稅務局對內設機構也進行細化，設立會計科、稽核科、干部科和稅收科，[9]稅收機構的整合極大便利了稅收工作的合作與協調；為規范稅款征收具體流程，邊區稅務局出臺《陜甘寧邊區稅務機關組織規程》《陜甘寧邊區稅務總局辦事細則》《陜甘寧邊區稅務人員移交規則》《陜甘寧邊區稅務總局督察人員辦事程序》等規范性文件并予以實施；為打擊稅收違法犯罪和鼓勵舉報違法犯罪，出臺《陜甘寧邊區稅務總局發給緝私獎金辦法》《陜甘寧邊區稅務人員獎懲規則》等規范。[10]這一時期，稅制從中央指導性文件細化至征管中的具體操作規定，同時也為解放戰爭結束后，統一新舊解放區稅制提供了充分的立法經驗和實踐基礎。

（三）稅制成熟期：1948—1950年

1948年后，隨著國內解放戰爭形勢的迅速發展，大西北的解放已成定局。邊區范圍迅速擴大，稅法適用地區相應地擴大。然而，新舊解放區的稅收工作差異明顯。雖然邊區稅收工作沉淀不少立法執法經驗，但均是在農村環境下開展的摸索。因而為促成全國稅法運作的統一，在大西北解放前夕，黨召開西北財經會議，研究新解放區有關稅收政策。[11]

首先開征新稅，在原有稅制基礎之上預備開征新的稅種，如交易稅、屠宰稅、森林砍伐稅等。[12]1948年，晉綏邊區和太岳的十一個分區開始統一執行陜甘寧邊區的各項稅收條例。其次，為進一步規范稅收體系，政府不斷對舊有稅收制度進行整頓，陸續頒布和修訂多項稅收法規，如頒布《陜甘寧邊區晉綏邊區貨物稅暫行條例》，以統一兩邊區的貨物稅。[13]1949年1月，政府作出將西北陜甘寧、晉綏、晉西南三個區域的稅收制度統一的決定。稅務機構設置也從原來的四級建置轉變至五級，分為：邊區稅務總局，陜北稅務局，分區稅務局，縣、市稅務局，稅務所。[14]同時為積極配合新區稅務工作，邊區民政廳、稅務總局抽調稅務干部進行培訓。[15]這一系列措施標志著邊區稅收體系進入了成熟階段。

最后，直至1950年3月，第一屆全國稅務會議的召開和新稅收條例的頒布，陜甘寧邊區的稅收制度方才完成其歷史使命。在陜甘寧邊區的經濟建設、財政收入以及建立模范抗日根據地等方面，稅收扮演了重要的角色。邊區的稅收實踐不僅為抗日戰爭和解放戰爭的全面勝利提供了堅實的財政支持，而且為新中國的稅收體系奠定了堅實的制度基礎。

二、陜甘寧邊區紅色稅收思想的梳理與凝練

（一）稅制設計以黨為核，以民為本

自20世紀20年代起，帝國主義國家對我國的資源爭奪愈發激烈。不論是晚清政府還是北洋政府統治時期，國家稅制始終承受著帝國主義列強的壓制，難以實現統一，苛捐雜稅不斷涌現。地方政府各自為政，稅種繁多，除稅收之外，還包括厘金、附加費等，國民在這種經濟環境下舉步維艱。[16]直至1922年，中國共產黨在《中國共產黨對時局的主張》中首次明確提出關于稅制的問題，主張“改革協定關稅制度，取消列強在華的治外特權；制定限制租稅的法律；廢除厘金及其他額外征稅；征收累進稅率的所得稅”。這標志著中國共產黨就稅制問題首次公開發表政治聲明，也是向全世界宣告獨立稅收主權的開始。[17]從彼時起，以邊區為核心，革命稅制在黨的領導下得到不斷探索和優化，邊區時期陜甘寧地區的稅收法制體系產生巨變。總之，從1935年定邊稅務局的誕生，到新中國成立稅制體系完備化，再到21世紀的中國稅制愈發法治化、現代化，稅制的歷史演變始終離不開中國共產黨的指導與貢獻。稅制的合理運行更離不開設計之初的民意匯聚，代表黨和人民的稅務機關在稅制創建之初，擯棄舊社會強征豪取的稅收手段，稅收制度始終閃耀著民主光輝。

一是稅制的設計過程并非只包括以中國共產黨為代表的政府稅務人員，社會各界人士也廣泛參與，通過民主評議的方式對稅制方案進行協商，其中包括評議委員會、稅務委員會與商情研究委員會等組織。[18]詳細流程包括小組討論、無記名投票、互填評估表、初步評審以及復審等多個階段，最終形成統一稅制方案。所有稅務問題都必須提交給稅務委員會進行深入討論，在全面調查研究的基礎上，由全體成員進行評議并作出決策。二是民本思想并不僅限于形式上的民主，稅制在實際操作中也竭盡所能地顧及所有邊區民眾的利益，即追求稅制設計差異化下的稅負實質公平。1942年，邊區政府根據1941年營業稅暫行條例規定開始修正工作。其規定長期經營且有固定地址的商戶，根據營業純收益，按累進原則征稅，起征額2000元，起征率3%，最高30%；無固定地址的臨時商人，按營業額征臨時營業稅，起征額2000元，起征率5%，最高50%。[19]該修訂旨在堅持稅收公平，確保每一個邊區百姓都能課稅。總之，稅制評議制度作為邊區稅收民主的先聲，始終將以人為本的理念嵌入在每一部邊區稅法之中。

（二）稅制運行堅持法定，追求完備

在土地革命前期，邊區雜稅存在80余種，這些大都是由豪紳地主相互勾結，通過私設公堂、欺壓拷打等手段，強逼群眾向軍閥割據者或者國民政府繳納的。[20]自從中共中央來到邊區，該地區稅制煥然一新。

首先，在實體稅制上，始終將廣大人民群眾的根本利益作為出發點和立足點。具言之，內容實現從以農業稅為主向以工商業稅為主的轉變，制定方案包括各種稅種的稅收法規，如貨物稅、營業稅、煙酒稅等實體法規，使得邊區的民眾能夠清楚地了解在何種情況下需要繳納稅款，結束了軍閥割據時期隨意征稅的混亂局面。在稅收條例等一系列法規中，明確了稅目、稅率、起征點、免征額等一系列稅收要素，使得邊區百姓更加明確其納稅人義務，增強其社會責任感，避免了邊區百姓稅收無法預測、法律無法依循的困境。

其次，在程序稅制上，針對貨物稅，自1941年至1944年，政府連續三次頒布修訂的《陜甘寧邊區貨物稅修正暫行條例施行細則》[21]；針對鹽稅，也有《陜甘寧邊區鹽務局鹽場管理暫行辦法》和《管理鹽本辦法》。[22]邊區政府盡可能地實現了每一稅種都有其對應的實施細則與管理章程的規范性。這與當代僅制定一部《中華人民共和國稅收征收管理法》的做法有所不同。其追求盡可能地實現各個稅種征收的因地制宜，而采取差異化的管理制度。

最后，通過邊區政府財政廳發布的《陜甘寧邊區營業稅評議委員組章程（草案）》，在稅收征收過程中，要求建立協稅組織，以協助稅務部門的工作。[23]鑒于鹽稅管理的特殊性，1941年，鹽務管理委員會特別頒布《緝私獎懲條例》。該條例通過將緝私行為法定化，旨在激勵納稅人積極檢舉舉報，同時確保稅務機關的公正與清廉。[24]綜上所述，在黨的領導下，稅務部門精心設計并合理配置了權利與義務，確保稅款征收程序制度的有效實施。稅制的運行始終遵循法治化的原則，確保了其在法律框架內的有效運作。

（三）稅務干部作風優良，服務大局

陜甘寧邊區的稅收制度經歷了從無到有、從混亂到規范、最終實現公平的演變過程。這一過程也見證了稅務干部的廉潔自律、艱苦奮斗和自力更生。陜甘寧邊區的稅收事業，已成為新中國財稅干部思想的熔爐。稅務干部的卓越風范，一方面源于邊區在各個時期都高度重視稅務干部國家意識的培育，開展了一系列精神培養活動和稅務能力建設課程。當時的稅務總局為稅務干部擬定了文化、政治、業務方面的學習計劃。總局還利用機關頒發的《稅工通訊》進行思想文化教育，同時又專門開班訓練各級會計和縣局以下的稅務人員。要求各分局在稅務人員家門口開設訓練班，組織學習珠算、賬簿和征收知識。[25]盡管面臨稅務工作的種種困難，一些稅務干部依然保持著為人民服務、為國家財政事業奉獻的精神。

首先，根植服務意識。1941年邊區財政廳南漢宸在總結稅收工作時所指出的，革命隊伍及一些區鄉政府的工作人員尚未轉變對稅收的態度。他們對待稅務人員的態度冷漠，似乎稅務人員是反革命分子。[26]在抗稅、拒稅的征收困難下，始終堅持服務邊區百姓。其次，不懼生命危險。戰爭紛擾的年代稅務干部們的生活條件普遍艱苦，時刻面臨被反動勢力捕殺的危險。例如，原任陜甘寧邊區稅務總局局長的曹承宗被調派至華北，擔任晉察冀邊區稅務總局局長一職，而副局長石子珍則肩負起重任。隨后，在解放戰爭期間，石子珍引領著陜甘寧邊區的稅務干部們，他們一手持槍參與戰斗、征收稅款以支持前線，一手培養新區的政治堅定、作風優良、廉潔奉公的接管干部。[27]最后，保持清正廉潔，稅務工作人員即便在極端貧困的物質環境下，始終維護著稅務隊伍的廉潔。盡管干部們的月津貼僅為1至2元，卻幾乎沒有人將稅款挪為私用。為確保邊區財政收入的穩定入庫，他們堅守在自己的崗位上。[28]由此可見，確保稅收收入不僅依賴于稅制設計的完善，還需要稅務人員的嚴格執行。

三、陜甘寧邊區紅色稅收思想的當代稅法傳承

（一）稅收立法方面

邊區的稅收工作之所以規范運行，是由于這一過程是在黨的領導下通過民主立法實現的，這同時也是當代稅收法治體系構建的核心理念。黨的二十屆三中全會亦強調，法治是中國特色現代化進程中的關鍵保障，必須推進立法領域的深入改革。如何恰當處理黨組織在稅收立法政治指引與人大稅收立法事項決定之間的關系，是當代稅收立法需要考量的理論課題和實踐課題。

追本溯源，在邊區時期，黨員干部確實存在稅制設計精準度不足和執行乏力等問題，因而指派具備專業稅收知識的干部深入調研、總結經驗、廣泛討論并達成共識，進而制定出一系列適應邊區戰時經濟狀況的稅法規范。在這過程中，黨對稅收立法的政治方向決策權主要是在幕后進行政治籌劃。

審視當下，在財稅法治的視野下，黨基于人大立法經驗，在自身規范拓展上與財政稅收水乳交融，如黨專門出臺的《用房管理辦法》《廉潔自律條例》《違規發放津貼補貼行為處分規定》等法規中均有大量處理黨內財政問題的條文。進言之，財稅法治也是政黨意志的組成部分。[29]黨領導國家當代財稅立法工作，基于對財稅立法經驗的洞察和探索，形成了一系列旨在凈化黨風政風的財政黨規。總而言之，當代稅法的實質修正和理念更新既要保證黨能行使對稅收立法的政治引領，又要使人民代表大會以及授權立法的財稅機關在稅收立法維度，其法定事項決策權得到切實有效貫徹。

（二）稅收司法方面

構筑現代國家的稅收法治，在立法層面的努力尚顯不足。為了進一步推進稅收立法的科學化和稅收執法的規范化，我國稅收法治的道路還應顧及稅收司法的重要作用和實際意義。[30]稅收司法的功能則可具化為平衡稅權、確保稅收政策公正執行、防止權力濫用、維護社會安寧。盡管邊區時期并沒有專門的稅務司法機關，而是通過設立陜甘寧邊區高等法院，在各分區設立高等法院分庭，在各縣設立司法處，并制定通行各區的審判制度，[31]稅收爭議案件自然也涵蓋其中。在現代稅收法治體系中，稅收司法的作用愈發凸顯。如何傳承陜甘寧邊區政黨“以民為本”的思想與能力建設的經驗是當代稅收司法領域亟待拓展的環節。

第一，稅務法院的建置。2024年2月23日，上海市第三中級人民法院行政審判庭（包括賠償委員會辦公室和稅務審判庭）、上海路運輸法院稅務審判庭正式成立，這標志著全國首個專門的稅務審判庭正式落戶申城。[32]可以預見，司法專門化趨勢正迅速發展，專門針對納稅人權益保障的司法措施正在逐步實施。因此，只有優化稅務司法方式，暢通納稅人權利救濟渠道，在稅務法庭的基礎上繼續追求稅務司法專門化和深度化，才能建立和諧信賴合作的稅收征納關系。[33]

第二，作風與能力的培養。與陜甘寧邊區時期相比，現代化稅收爭議發生翻天巨變，稅收征管先后經歷了手工化征管時代與電子化征管時代，[34]大數據、人工智能的嵌入促使稅收工作的專業化、復雜化。陜甘寧邊區稅務系統從設立之初便始終將提升干部能力和作風建設作為稅收工作的核心，該制度經驗放至現代依然歷久彌新。當代稅務審判人員需具備高度專業素養，熟悉稅務、法律、會計、審計等領域知識，以陜甘寧邊區稅務干部能力和作風建設為精神典范，審判人員只有專注于稅收法律法規及相關政策的深入研究，才有助于推動司法裁判的公平與正義。

（三）稅收執法方面

邊區稅務干部的精神可總結為清正廉潔、不畏繁雜、合理兼顧稅收利益和納稅人利益。受用于當代，以上精神可凝練為優化柔性執法模式與強化納稅服務意識。柔性稅務執法的核心在于納稅人本位和社會本位，這要求稅務執法機構積極轉變其公權力的角色定位，并倡導合作精神。[35]在陜甘寧邊區稅務實踐過程中不乏稅務干部為百姓服務，積極促成稅款征收的案例。例如，在富縣，稅務人員不畏繁瑣，親自前往商棧和商戶家中執行工作，對邊區百姓耐心解釋與納稅宣傳，隨到隨驗，始終將稅收利益和人民利益融合在工作之中。[36]盡管當代中國已經遠離戰爭的硝煙和動蕩，但當代稅務機關仍應通過多元化的實際行動彰顯出一種柔性執法和納稅服務理念。

第一，近年來國家稅務總局研究并確定，在全國稅務系統中進一步推廣“首違不罰”制度。“首違不罰”政策與征納雙方利益目標契合。對納稅人而言，能鼓勵及時糾正違規行為，從而大幅降低合規成本和稅法遵守的負擔。對稅務機關而言，此舉有助于緩解征納雙方的矛盾、減輕執法壓力、節約執法資源、提升執法效率。[37]

第二，自《納稅服務工作規范（試行）》（國稅發〔2005〕165號）文件的頒布，便標志著納稅服務意識的強化已從理念認同轉變為規范依據。這表明，自黨領導以來，納稅服務理念一直是國家稅務工作中的傳統，從邊區時代延續至今。因此，展望未來，納稅服務的建設不僅需要在立法層面進行明確規定，還應在執法實踐中通過納稅人稅務評估服務態度等措施來衡量稅務機關與納稅人之間的合作型稅收關系是否得到加強，以及稅務機關是否全面、周到地維護了納稅人的權益。[38]

對此，當代稅收執法應摒棄“管理”思想和簡單粗暴的強制手段，強調在執法過程中更多地體現人文關懷和公正公平。該舉措不僅是對稅務先驅執法精神上的綿延賡續，更是稅務機關積極踐行構建“服務型政府”號召的生動落實。

基金項目：2024年度西北政法大學共青團與青年工作專項課題“陜甘寧邊區紅色稅收的精神探尋與青年傳承”階段性研究成果；2024年度陜西省哲學社會科學研究專項青年項目“智慧稅務中自動化決策算法的風險規制”（項目編號：2024EO18）階段性研究成果。

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作 者：劉鑫瑞，西北政法大學經濟法學院碩士研究生

趙 菁，西北政法大學經濟法學院講師、碩士研究生導師

責任編輯：劉小僑