中國式現代化公共行政理論建構的必然邏輯、核心要件與實踐路徑

構建中國式現代化公共行政理論，既是本土公共行政理論創新的重大命題，又是深入推進依法行政的必然要求。習近平總書記在黨的二十大報告中強調“扎實推進依法行政，轉變政府職能”[1]。黨的二十屆三中全會審議通過的《中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現代化的決定》（以下簡稱《決定》）強調“深入推進依法行政”[2]，健全依法行政體制機制。從“扎實推進”到“深入推進”，對公共行政提出更高要求。站在新起點、新臺階上，加快中國式現代化公共行政理論建構，對于深入推進依法行政、加快法治政府建設、全面推進依法治國以及實現國家治理體系和治理能力現代化具有重大的現實意義。

一、中國式現代化公共行政理論建構的三重邏輯

在數字政府治理背景下，公共行政領域由物理空間逐漸延伸至數字空間，社會問題表征更加復雜多樣，人民群眾利益訴求更加多元，行政執法面臨多重現實困境，對公共行政提出新使命、新任務和新要求。本文從比較邏輯、歷史邏輯和現實邏輯來分析驅動中國式現代化公共行政理論建構的主要因素，應對政府依法行政過程中出現的現實挑戰和實踐要求。

（一）比較邏輯：西方公共行政理論的“水土不服”

19世紀中期以來，隨著管理科學化賦能生產力，經濟社會迅猛發展，西方以黨派關系分配政府職務的政黨分肥管理制度適應不了劇烈的經濟發展和社會變遷，政府管理人浮于事、貪污腐敗，專屬國家意志執行職能的公共行政應運而生，隨后經歷行政改革實踐和創新發展，西方公共行政向公共管理的轉型和政府管理向政府治理的轉型趨勢明顯[3]，引來各國爭相輸入、學習、模仿和推廣。從比較邏輯看，西方公共行政理論的發展與演進是基于政黨分肥的分權制衡制度安排，源于政治行政二分法和官僚制的理論基礎，無法與以人民代表大會制度為根本政治制度的中國公共行政理論相契合，用去政治化的西方公共行政理論解決中國現實問題具有局限性和差異性。換言之，其一，作為西方主流的公共行政范式，民主行政理論是在所謂合理和“普世”的價值觀下形成的理論，所追求的公共利益實質上是西方社會居于統治地位的資產階級的公共利益[4]，與中國全過程人民民主的廣泛實踐背道而馳。其二，在西方公共行政理論的發展歷程中，始終圍繞價值理性還是工具理性主導公共行政展開，究其實質而言，西方公共行政學說史是一部價值理性與工具理性在行政領域的爭論史[5]，與中國情境下的國家治理和政府行政中理念與人民需求相一致的屬性是根本不同的。因此，構建符合中國特色社會主義思想、符合中國式現代化道路的公共行政理論勢在必行。

（二）歷史邏輯：中國優秀傳統行政思想的“弘揚創新”

公共行政并非西方理論的專利，中國有必要也理應形成中國式現代化公共行政知識體系與理論體系。從歷史的邏輯看，構建中國式現代化公共行政理論既是現實要求，更是歷史使命。中國公共行政的實踐和理論發展，在綿延千年的歷史中從未中斷和消失。站在新的歷史起點，需要進一步挖掘優秀傳統行政思想精華，著力構建中國式現代化公共行政的學科體系、理論體系和話語體系。具言之，第一，中國式現代化公共行政理論的建構離不開對優秀傳統行政思想的傳承弘揚。中國悠久綿長的大國治理傳統文化中蘊藏著豐富的優秀行政思想，對于理解當代中國行政學深厚的“中國”底蘊大有裨益[6]，如“以人為本”“德法共治”等傳統行政思想，具有內在的深邃性和現實的指導性，高度契合中國式現代化公共行政理論的價值取向和理念追求，是公共行政本土化的深厚歷史土壤和理論來源[7]。第二，中國式現代化公共行政理論的建構發展需要對優秀傳統行政思想進行融合創新。傳統行政思想不僅要“繼承弘揚”，更要“發展創新”，需要結合中國式現代化公共行政的實踐和理論要求對優秀傳統行政思想價值再認識、知識理念再活化和理論精髓再挖掘，提高優秀傳統行政思想在構建中國式現代化公共行政理論中的學理價值。

（三）現實邏輯：中國公共行政實踐的“制度創新”

西方公共行政理論來源于西方公共行政實踐，而中國公共行政的行政組織機構、行政價值理念以及行政運行機制等相關理論要涵，須與中國場景下的公共行政實踐耦合。從現實的邏輯來看，當前數字技術正以其顛覆性、廣泛性、深刻性全面推動行政組織在行為、方式和理念等各方面發生深刻變革，公共行政不再是政府行政機構的“獨角戲”，行政主體從一元走向多元，行政領域從物理空間轉向數字空間，行政對象從人的治理延伸到對數據的治理，要求行政組織進行迭代升級和制度創新，實現多跨協同、高效治理，從而提升公共行政整體效能。概言之，一方面，數字治理驅動中國式現代化公共行政理論建構。黨建引領基層治理實踐推動著傳統科層制治理模式的變革，凸顯黨組織整合功能的整體性變革傾向[8]，要求構建與基層治理模式創新相適應的現代化公共行政理論，不斷提高政府行政效率。另一方面，數字治理下的公共行政實踐需要構建中國式現代化公共行政理論。正確處理數字治理與依法行政的關系是國家現代化的基本特征[9]，而構建中國式現代化公共行政理論則是數字治理下深入推進依法行政的必然要求。因此，需要堅持立足中國公共行政實踐進行公共行政理論和制度創新，找到貼合中國實際、符合人民根本利益的道路，解決中國公共行政問題的痛點、難點和堵點。

二、中國式現代化公共行政理論建構的核心要件

制度基礎、實踐規范和價值導向是公共行政理論的建構基礎。中國式現代化不僅為中國公共行政理論的具體實踐提供最基本的物質基礎，也為其設置最重要的價值導向、制度基礎和實踐規范[10]。具體而言，黨的全面領導的“元制度”基礎要件、數智實踐相融的“元實踐”關鍵要件和以人民為中心的“元價值”內核要件，共同構成中國式現代化視域下公共行政理論的應然格局。

（一）基礎要件：黨的全面領導的“元制度”

中國式現代化過程是發揮黨的全面領導政治優勢為民服務的過程，獨特的黨政體制實現政治和社會屬性有機統一，成為中國式現代化公共行政理論的制度基礎。換言之，黨的全面領導的“元制度”是構成中國式現代化公共行政理論的基礎要件。首先，中國式現代化公共行政理論的形成根源于黨的全面領導的制度基礎。一方面，黨的全面領導的制度基礎深刻影響中國式現代化公共行政的實踐。黨的全面領導制度決定中國政治與行政具有高度統一性、連貫性[11]，在公共行政實踐方面呈現出強大的國家意志聚合與實現效能。黨組織通過行政機制或行政體系貫徹國家意志，將自身要求和任務傳遞于各級行政組織機構，實現黨對國家治理和社會治理的全面領導，并最終影響公共行政實踐和效能。另一方面，黨的全面領導的制度基礎高度契合中國式現代化公共行政的治理現代化需要。國家治理現代化是黨的全面領導制度效能優化的目標指向，黨的全面領導制度效能優化是實現國家治理現代化的根本保障[12]，隨著國家治理現代化的不斷推進，要求公共行政更加高效、透明和公正，通過依托黨的全面領導的制度基礎，加強黨的全面領導和完善監督制約機制，確保公共行政的公正性和透明度，提高公共行政治理水平，推動國家治理體系和治理能力現代化。

（二）關鍵要件：數智實踐相融的“元實踐”

中國式現代化過程也是數字治理現代化的過程，當前數智實踐開展如火如荼，已然形成中國式現代化公共行政的實踐規范。換言之，數智實踐相融的“元實踐”是構成中國式現代化公共行政理論的關鍵要件。其一，中國式現代化公共行政理論的形成產生于數智實踐相融的行政實踐規范。隨著科學技術的迅猛發展，公共生活領域發生深刻變化，要求加快公共行政轉型升級，對行政流程進行再造、行政隊伍進行重建和行政技術進行革新，因此適應新形勢、新變化、新要求的中國式現代化公共行政理論應運而生，推動公共行政理論更好服務政府治理需要。其二，數智實踐相融的行政實踐倒逼中國式現代化公共行政提質增效。作為數字技術在政府治理領域的重要應用，數字治理已成為現代公共行政的重要組成部分。面對復雜的行政場景、多元的行政對象和廣泛的行政領域，要求政府利用物聯網、大數據和人工智能等技術優勢，賦能公共行政提質增效。其三，數智實踐相融的行政實踐要求創新開展協同治理。數字治理是一個協同治理的過程，公共行政不是政府的“單打獨斗”，而是政府、企業和社會等多方主體的協同共治，需要加強政府部門之間的協同合作，打破“信息孤島”，實現數據信息互通和政務資源共享，促進協同治理在提升公共行政方面的功效。

（三）內核要件：以人民為中心的“元價值”

中國式現代化過程也是促進人全面發展的過程，不管是古代以人為本的管理思想，還是與時俱進的以人民為中心的治理理念，都是公共行政人本觀念的凸顯，是中國式現代化公共行政理論的價值導向。換言之，以人民為中心的“元價值”是構成中國式現代化公共行政理論的內核要件。第一，以人民為中心的價值導向是中國式現代化公共行政理論的出發點和落腳點。公共行政是執行人民意志和實現公共利益的必要保證，旨在通過有效的政府管理和服務，實現公共利益最大化，實現好、維護好、發展好最廣大人民的根本利益是中國式現代化公共行政的本質要求。第二，以人民為中心的價值導向能夠促進中國式現代化公共行政民主化和法治化。人民民主是中國式現代化的本質要求，要求公共行政必須依法進行，確保行政權力依法行政，切實保障人民的合法權益，通過人民的廣泛參與和監督，提高公共政策的科學性和合理性，推動公共行政民主化和法治化。第三，以人民為中心的價值導向能夠推動中國式現代化公共行政創新和發展。在數字治理背景下，治理環境深刻變化、治理問題復雜多變，面對人民群眾的多元需求，政府通過深化行政體制改革，引入新技術、新方法和新理念，推動公共行政實踐創新，著力打造秉持人民至上理念的服務型政府，不斷提高公共行政效能。

三、中國式現代化公共行政理論建構的實踐路徑

習近平總書記指出：“加快構建中國特色哲學社會科學，歸根結底是建構中國自主的知識體系。”[13]中國式現代化公共行政理論的建構不是一蹴而就，需要整體統籌協調、堅持系統推進。要充分發揮黨的全面領導制度的基礎優勢，提升治理效能；扎實推進依法行政的實踐制度規范，保障人民權益；全面貫徹落實以人民為中心的價值導向，維護人民利益。著力構建具有中國特色、中國風格的中國式現代化公共行政理論，不斷提升公共行政水平，實現國家治理體系和治理能力現代化。

（一）充分發揮黨的全面領導制度的基礎優勢，提升治理效能

黨的全面領導包含領導內容的全面性、領導范圍的全覆蓋和領導過程的連續性，發揮總攬全局、協調各方的領導核心作用。公共行政離不開黨的領導和決策，黨的全面領導是構建中國式現代化公共行政理論的制度基礎，充分發揮黨的全面領導制度的基礎優勢，有利于提升中國式現代化公共行政效能。第一，發揮黨建引領的政治優勢。黨建引領全心全意為人民服務的宗旨與公共行政維護廣大人民群眾根本利益的目標高度契合，應當充分發揮黨建引領在公共行政方面的指導作用，為中國式現代化公共行政理論建構提供堅實保障。第二，發揮黨建引領的組織優勢。黨組織能夠凝聚人心和力量，應當加強宣傳教育，有效動員公眾和組織參與公共行政實踐，增強社會對公共行政的認同感和支持度，將黨建引領的組織和凝聚優勢轉化為公共行政的效能優勢，為中國式現代化公共行政理論建構凝聚力量。第三，發揮黨建引領的群眾優勢。黨組織具有與群眾保持密切聯系的天然優勢，能夠及時了解群眾需求，反映群眾意愿。推動構建中國式現代化公共行政理論，需要建立健全群眾參與機制，拓寬人民群眾參與公共行政的渠道和途徑，如設立群眾意見箱、開展群眾滿意度調查，廣泛聽取人民群眾意見和建議，將群眾意見視作公共行政成效“最好的尺子”，讓人民群眾成為公共行政的參與者和受益者。

（二）扎實深入推進依法行政的實踐制度規范，保障人民權益

依法行政既是維護廣大人民群眾切身利益的必然要求，又是中國式現代化公共行政理論建構的應有之義。依法行政要求政府行使行政權力、實施各類行政行為都必須嚴格依法，切實履行職能職責，真正做到不越位、缺位和錯位，提升政府行政效能和保障人民合法權益。第一，健全依法行政的行政職能體系。完善的行政職能體系是公共行政運行的基礎，需要明確行政職能職責、細化專業分工、完善體制機制、加強行政監督和推行行政問責，著力構建職責明確、協同高效和運行順暢的行政職能體系。第二，深化依法行政的行政執法體制改革。行政體制改革關乎公共行政效能提升，需要優化組織機構設置，加強行政執法隊伍建設，強化外部監督與公眾參與，完善行政執法監督工作體系，推動依法行政全面貫穿于公共行政全過程、全周期，提高公共行政的透明度，為構建中國式現代化公共行政理論賦能提效。第三，完善依法行政的行政管理體制機制。高效、公正和透明的行政管理體制機制是公共行政運行的保障，加快推進法治政府建設，建立健全行政內部監督機制，推進機構、職能、權限、程序和責任法定化，不斷強化依法行政的法治基礎，為構建中國式現代化公共行政理論保駕護航。

（三）全面貫徹落實以人民為中心的價值導向，維護人民利益

中國式現代化公共行政理論的建構要全面貫徹落實以人民為中心的價值導向，堅持人民至上的發展理念，維護人民群眾在行政執法中的根本利益。第一，堅持公共行政服務人民的價值取向。為人民服務是公共行政的出發點和落腳點，要深刻認識到服務人民是中國式現代化公共行政理論建構的價值旨歸，深刻把握服務人民在中國式現代化公共行政中的價值功能，為構建中國式現代化公共行政理論錨定基點。第二，堅持公共行政依靠人民的價值指向。習近平總書記指出：“人民群眾中蘊含著豐富的智慧和無限的創造力[14]。”人民實踐就是尺度，人民效果反饋就是標準，要把“人民答不答應、人民滿不滿意”和“人民高不高興”作為公共行政效能評估的重要參考依據，為構建中國式現代化公共行政理論劃定行為準則與邊界。第三，堅持公共行政屬于人民的價值導向。要從人民視角出發，站在人民立場上系統把握中國式現代化公共行政理論的概念內涵、目標定位以及發展方向，汲取中國優秀傳統行政管理思想智慧，客觀審視西方公共行政理論的發展，著力構建既立足當下又著眼未來、既立足中國又面向世界的中國式現代化公共行政理論。

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作 者：張 濤，西南大學國家治理學院碩士研究生

王 斌，西南大學國家治理學院教授、博士生導師，重慶市行政管理學會副會長

責任編輯：侯詩羽