地方治理中沖突性目標的統籌機理

新時代地方政府面臨的治理環境愈發復雜，不僅需要統籌兼顧多個治理目標，并且目標之間還存在相互沖突的情況，例如穩定與變遷、發展與安全、活力與秩序等。這些沖突性目標很難進入互相協調的自我統籌，導致政策執行過程中出現“簡單化”“一刀切”“按下葫蘆浮起瓢”等現實問題，為地方治理帶來重大挑戰[1]。黨的二十大以來，黨中央多次強調深化改革要加大“統”的力度，做好“籌”的文章，發揮改革整體效應。因此，深入現實案例，探索統籌機理，對服務國家治理體系與治理能力現代化具有重要的理論與現實意義[2]。

一、分析框架

目前學界從沖突性目標的表現、類型、產生原因和如何應對等方面展開了研究，而如何應對沖突性目標是當前研究的重點。現有研究更多強調的是“結構”分析，著眼于權力和資源的分配，但是權力和資源的分配本身就會產生沖突，且常常表現為不同要素矛盾的共時多元和動態變化，這就需要借助統籌“過程”來提升治理績效，以適應治理現實中復雜多變的情境。因此，本研究嘗試建立“結構—過程”分析框架[3]，并以此形成本文研究思路。結構是“一系列相對穩定和規范化的系統”[4]，過程是行動者之間的博弈與互動；結構塑造了行動者的基本規則，過程“適應”或“打破”結構中的規則。

結構分析可以考察統籌的價值導向、職能與組織的調整；過程分析可以考察結構化約束下主體采取的行動。從“結構”來看，治理強調對治理主體的廣泛動員，本身即面臨著不同層次的結構化約束，包含一整套權力、組織、制度的安排[5]，本文將這種結構稱為“治理結構”。一方面，“治理結構”通過黨建引領確定治理價值導向。黨的建設將意識形態、價值導向深度融入政府運行過程[6]，發揮牽頭抓總、統籌協調、督辦落實的作用，以集體主義克服“狹隘化、部門化、地方化”，廣泛獲取認同，實現價值導向層面的統籌。另一方面，“治理結構”通過職能整合來塑造組織運行方式。職能整合是在各級黨組織的統一領導下，以各級各類領導小組、協調小組、工作專班等跨部門議事協調機構促進橫向部門協同，以壓力傳遞、任務分解、激勵動員促進縱向層級聯動，克服政府內部因職責碎片帶來的目標沖突，實現組織運行層面的統籌。

從“過程”來看，統籌是執行者與政策受眾之間相互調適的過程[7]，這個過程并非線性的單一演化過程，而是政策執行者在既有制度結構約束下，圍繞多元行動與復雜治理情境間的適配協調過程，本文將這一過程稱為“政策調適”。一方面，政策學習為政策調適建立知識。調適的基礎是學習[8]，地方政府需要通過政策學習增進認知，為統籌提供解決思路及備選方案。行動主體既要學習能夠反映事物發展客觀規律的科學知識，也要學習能夠反映特定社會場景的情境性知識。另一方面，“時空適配”為政策調適確立“時間”與“空間”的統籌。沖突性目標意味著治理需要同時應對相互矛盾的治理需要，有時矛盾內部的張力甚至超出了現實的統籌能力，這就導致政策實施的時間與政策情境所處的空間不匹配。政策實施的空間指政策情境所處的利益格局與現實條件。政策實施的時間是指政策相對于現實情境條件所處的時態。只有讓政策實施的時間與情境所處的空間相匹配，即“時空適配”[9]，才能實現沖突性目標的有效統籌[10]。正如吉登斯所言，“社會科學研究的基本領域是在時空向度上得到有序安排的各種社會實踐”[11]。

從“結構—過程”的關系來看，一方面，治理結構為政策調適框定價值導向，圍繞沖突性目標的統籌進行頂層設計、權力分配，優化科層體系分工，框定不同治理主體行動邊界[12]。另一方面，政策調適為治理結構提供反饋，將治理結構的治理資源、權威、規則與治理情境融合，總結提煉出符合本地實際的地方經驗，傳導至上級部門，促進治理結構變革，形成新的治理動力。據此，本文構建了統籌沖突性目標的“結構—過程”分析框架（圖1）。

二、研究方法與案例呈現

（一）研究方法

案例研究被認為是解釋中國之“治”的方法之一。分析隨時間變化的縱向案例時選擇單案例研究較為合適。在研究邏輯上采取先構建分析框架，然后通過案例分析進行檢驗，并最終揭示因果機理[13]。案例選擇上，選取Q市安全生產治理作為案例，主要考慮個案研究需要重點關注典型性問題。在地方治理中，防范化解重大安全風險、保障人民生命財產安全的社會責任與為企業減負紓困、激發市場活力的經濟目標之間張力較高，具有典型性。在資料收集上本研究采取一手數據與二手數據相結合的方法。一手數據包括結構化訪談和參與式觀察。二手數據包括Q市關于安全生產的公開文件、會議記錄、匯報材料等。

（二）案例概括

Q市安全生產治理中，餐飲場所使用燃氣的安全要求與為企業減負紓困工作存在沖突。一方面，根據《大型商業綜合體消防安全管理規則》關于“敞開式的食品加工區，應采用電加熱器具，嚴禁使用可燃氣體、液體燃料”的要求，以及《餐飲場所瓶裝液化氣使用管理規定》關于“不得將氣瓶放置于室內人員就餐場所，對存在安全隱患的餐飲場所要責令限期整改”的規定，Q市“弱、小、散、亂”類型餐飲場所使用瓶裝液化石油氣不符合上述要求。另一方面，為了消除安全隱患，政府提出要推動餐飲企業“瓶改管”，即液化石油氣瓶改為天然氣管道，但“瓶改管”產生的成本需要企業自己承擔，這與Q市《關于持續深入優化營商環境的實施意見》關于“幫助中小微企業、個體工商戶降負擔、增活力”存在某種程度的沖突。

在此背景下，Q市市委在全市安全生產工作會議上明確提出，要堅持黨對安全生產工作的領導，落實安全生產“黨政同責、一崗雙責、齊抓共管、失職追責”要求，統籌發展與安全，將安全貫穿于經濟社會發展各領域和全過程。Q市政府隨即按照市委部署，在Q市安全生產委員會（簡稱安委）下設能源、煤礦、餐飲商貿等14個安全生產專項領導小組，負責本行業安全生產管理，統一領導協調相關職能部門。餐飲商貿行業生產安全專項領導小組組長由分管安全生產工作的副市長擔任，配備若干名相關職能部門領導和工作人員。小組成立后針對工作中的突出問題舉辦專題培訓班，邀請行業專家學者圍繞安全生產和優化營商環境等內容面向政府工作人員展開培訓，派出三個工作小組赴不同區域調研，了解商戶燃氣使用情況和遇到的問題。

工作小組調研發現，Q市大排檔、燒烤店、小吃店約有一半在使用瓶裝液化石油氣，并且店面面積較小，很難做到氣瓶不放置于室內。而治理過程中工作人員對《餐飲場所瓶裝液化氣使用管理規定》中關于“不得將氣瓶放置于室內人員就餐場所，對存在安全隱患的餐飲場所要責令限期整改”的要求執行嚴格，對不符合規定的商家現場直接下達責令整改通知書限期整改，但部分商家由于成本負擔不愿意執行“瓶改管”。整改期限過后，工作人員隨即對未按照規定整改的部分店面采取關停措施，引發商戶不滿，部分商戶通過“12345”便民服務平臺進行投訴。Q市安委很快接到多份商戶的投訴轉辦件，認為不能簡單化、“一刀切”，要統籌好安全生產與服務經濟社會發展的關系，因此出臺《嚴禁安全生產執法“一刀切”九條措施》，嚴格禁止“一律關停”“先停再說”等做法。由于安全隱患仍然存在，領導小組組長再次組織相關人員開展學習調研，研究解決辦法，分管副市長赴Z省H市調研學習成熟經驗。經過深入調研和多方論證，Q市創新工作思路，出臺《Q市加強瓶裝液化石油氣安全管理工作實施方案的通知》，提出“瓶改管”按照“政府補一點、企業讓一點、用戶出一點”的思路整改，大力推廣使用先進燃氣燃燒器具及配件，加快淘汰不符合安全標準要求的灶具、軟管、調壓器及其他附件，改裝成本由政府、企業、用戶三方共同承擔，最終實現政策落地。

三、統籌機理：基于Q市案例的實證分析

基于上文提出的分析框架，結合Q市在沖突性目標下統籌治理的經驗事實，分析揭示案例背后的統籌機理。

（一）治理結構：價值導向與組織運行層面的統籌

Q市市委統一領導全市安全生產工作，發揮牽頭抓總、統籌協調、督辦落實的作用。建立“黨政同責、一崗雙責、齊抓共管、失職追責”責任體系，成立專項整治工作領導小組，將自身的價值導向、組織運行機制融入政府體系，形成了在黨的集中統一領導下，兼顧系統性、整體性和協同性的“治理結構”。一方面，“治理結構”實現價值導向層面的統籌。Q市市委始終追求發展質量、結構、效益與安全相統一，本質上是將安全生產統一納入黨的集中統一領導進行總體統籌，為統籌奠定價值基礎。另一方面，“治理結構”實現組織運行層面的統籌。通過成立領導小組，安排分管安全生產的副市長擔任領導小組組長，將涉及安全生產相關職能部門統一納入領導小組，有效整合“條條”與“塊塊”，把部門之間的橫向協同關系轉化為縱向的“決策—執行”關系，為統籌建立組織基礎。

（二）政策調適：知識與政策時空層面的統籌

Q市政策調適實現了知識層面的統籌。領導小組通過邀請專家學者進行專題培訓，提高工作人員科學知識水平，此類知識具有抽象性、學理性、規律性特征。領導小組還通過行業調研、異地考察學習等方式豐富政府工作人員對治理問題的經驗性見解，此類知識具有情境性、地方性、多樣性特征。兩種方式讓工作人員不僅學習了科學知識，也學習了情境性知識，實現了知識層面的統籌。

Q市政策調適還實現了政策時空層面的統籌。工作人員對未按規定整改的商戶采取了關停措施，雖然目的是保障生產安全，但卻超出了商戶的經濟承受能力，政策措施與實際情境不符，出現“政策超前于情境”。政府收到部分商戶投訴，發現存在“一刀切”問題，出臺《嚴禁安全生產執法“一刀切”九條措施》，嚴格禁止“一律關停”“先停再說”等做法，但安全隱患仍然存在，安全生產目標未達到，政策措施無法滿足治理需要，出現“政策滯后于情境”。官員異地考察，學習先進經驗，創新工作思路，提出“政府補一點、企業讓一點、用戶出一點”的統籌思路，對利益結構進行調整，不僅實現了安全生產目標，還降低了商戶的經濟負擔，出現“政策適應于情境”。生產安全治理從“政策超前于情境”到“政策滯后于情境”，再到“政策適應于情境”，深刻體現出政策調適的關鍵是治理空間和治理時間的適配。

（三）治理結構與政策調適形成良性互動

研究案例發現，“治理結構”為“政策調適”指明價值導向，確定組織運行規則和行動框架，“政策調適”對政策執行過程中的沖突進行積極反饋，并依據沖突中的具體治理情境，開展政策學習，將治理原則、尺度、裁量與情境融合，最終衍生出了良好的治理效能。“治理結構”與“政策調適”有效統籌了沖突性目標，既保障了安全生產，又減輕了企業負擔，提升統籌的適應性與包容性。治理結構與政策調適二者相互依存、相互作用，共同推動政策有效執行和治理目標的實現。

四、完善地方治理中沖突性目標統籌的政策建議

通過分析Q市統籌安全生產與企業減負紓困的經驗事實和背后的統籌機理，本文認為統籌沖突性目標關鍵在于運轉良好的“治理結構”和時空適配的“政策調適”過程，以及二者之間的良性互動。本文進一步認為，案例中的統籌機理能夠為地方治理實踐提供經驗啟示，地方政府在面對沖突性目標時，應著重從黨建引領、政策學習、動態平衡三方面進行統籌。

（一）黨建引領，構建統籌協同的“治理結構”

一方面，要發揮各級黨政機關“把方向、謀大局、聚共識”的作用。各級黨政機關要將貫徹落實黨中央和上級黨組織決策部署作為核心任務，始終把維護人民群眾根本利益作為統籌沖突性目標的根本原則，堅持系統觀念，加強整體考慮和長遠謀劃，把沖突性目標放置于大局中思考，放置于問題發展全過程鏈條中去謀劃，努力尋求最大公約數，確保統籌目標始終符合整體決策部署，符合行業發展規律，符合自身實際情況。另一方面，要發揮各級機關“統籌協調”的作用。充分發揮黨總攬全局、協調各方的領導核心作用，凝聚各方力量，整合各類資源，將統籌過程融入上下貫通、左右聯動的責任鏈條中，科學設置“領導小組“”工作專班”等跨部門議事協調型組織，圍繞沖突性目標“出思路”“想辦法”，讓“條塊”既各負其責又相互協作，提升統籌效能。

（二）政策學習，建立“政策調適”的知識基礎

調適的基礎是學習，只有全面掌握沖突性目標在表現、特點、原因等方面所涉及的知識，才能不斷深化對相關領域的理性認識，提升決策的科學化水平[14]。一方面，要學習科學知識。科學知識是可驗證的、能夠反映事物客觀發展規律和因果關系的知識。邀請高校、科研機構、官方智庫為公務人員圍繞問題開展專題講授，委托專家承擔與特定議題相關項目課題，提升統籌的科學性。另一方面，要學習情境性知識。情境性知識是與特定時間、空間相關聯的觀察見解、生活經驗、實踐體驗，這些知識能夠提升統籌的包容性和適應性。要堅持因地制宜，認真學習不同地區、不同行業所涉及的情境知識，注重發揮考察調研、意見征詢、群眾座談的重要作用，廣泛征求意見建議，摸清沖突各方的利益訴求，提升統籌的適應性。

（三）動態平衡，提升統籌協調的穩定性和適應性

一方面，治理結構要推動治理重心下移，為政策調適提供行動框架和治理資源，準確及時地掌握基層治理面臨的新問題，建立定期工作交流機制，引導財政資金、人員編制、能力技術向基層傾斜，確保治理任務與資源能力相適配。另一方面，政策調適要積極探索符合本地實際的治理策略和技術，為治理結構提供經驗。基層治理主體要全面掌握本地情況和治理需求，因時因地調整治理策略，創新治理技術，特別是要將數字治理技術與治理需求相結合，不斷總結凝煉，形成可復制可推廣的治理經驗，推動治理結構優化，提升統籌協調的適應性。

基金項目：2022年寧夏大學科學研究基金資助項目“政策試點對基層政策創新的影響機制研究”（項目編號：SK20028）階段性研究成果。

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作 者：賀 劍，寧夏大學勤學書院講師

侯 睿，寧夏大學博雅書院講師

責任編輯：侯詩羽