營造法治化營商環境的實踐探索

摘" "要：營造法治化營商環境是完善國家治理體系和治理能力、推動高質量和可持續發展、構建親清政商關系的必然要求。為準確把握優化營商環境的新任務新要求，以樂山市營造法治化營商環境作為研究對象。樂山市堅持法治思維，通過提升服務水平、推動辦事便捷、完善退出機制、提供法治保障、搭建溝通平臺、強化紀律問責，以優良的法治化營商環境為經濟高質量發展筑基壘臺。但是營商環境治理也存在政策法規體系不完善、審批監管矛盾突出、執法聯動信息共享不順暢、監督評價體系不健全等問題亟待解決。因此，需要從優化頂層設計、推行精準高效監管執法、整合司法資源分類分策保障企業合法權益、強化監督機制等入手，不斷提高營商環境法治化保障的能力和水平。

關鍵詞：營商環境；法治化；樂山

中圖分類號：D926" " " "文獻標識碼：A" " " " doi：10.3969/j.issn.1009-6922.2024.06.012

文章編號：1009-6922（2024）06-103-07

優化營商環境是立足新發展階段、貫徹新發展理念、構建新發展格局，推動經濟高質量發展的重要舉措。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視法治化營商環境建設。黨的二十大報告明確提出：“營造市場化、法治化、國際化一流營商環境。”［1］33各級黨委政府聚焦市場主體和人民群眾普遍關注的痛點、難點、堵點問題，圍繞審批最少、流程最優、體制最順、機制最活、效率最高、服務最好的目標，在“深化簡政放權、放管結合、優化服務改革”［1］29上下功夫，全力打造一流政務營商環境，把營商環境的“軟實力”轉化為經濟社會發展的“硬實力”。同時，基于“規范—限權”取向的法治與“管理—效能”取向的公共行政之間的張力，學界也積極從法理和法治的角度加大對營商環境的研究［2］。究其原因，法治化營商環境是法治建設的應有之義。法律法規能有效保護個人和企業的核心利益，有助于營造合作共贏、協同共治的營商環境［3-4］。從實踐層面來說，科學立法供給［5］、政府履職合法、行政程序正當是優化營商環境的保障［6］，產權保護、市場準入、社會信用等是優化營商環境的關鍵［7］。因此，要堅持法治化導向［8］、改革開放取向、國家戰略導向、產業發展面向和美好生活方向，不斷優化營商環境［9］。

一、營造法治化營商環境的現實意義

黨的二十屆三中全會擘畫了進一步全面深化改革的藍圖，強調“法治是中國式現代化的重要保障”［10］29，要“營造市場化、法治化、國際化一流營商環境”［10］26。習近平總書記指出：“法治是最好的營商環境”［11］，強調要把平等保護貫徹到立法、執法、司法、守法等各個環節，這將對構建統一開放、競爭有序的現代市場體系，推進國家治理體系和治理能力現代化產生深遠影響。

（一）法治化營商環境是推進治理現代化的重要內容

法治化營商環境是“營商環境”與“法治治理”的融合，其核心在于通過立法、執法、司法、守法等多種法治途徑對社會經濟中各類市場主體的合法權益進行全面、充分、平等的保護，并運用法治方式對市場行為進行有序、有效治理，進而培育社會法治意識和理念，形成公平公正、和諧穩定的氛圍。營商環境法治化作為國家治理體系和治理能力現代化的重要標志，是中國式現代化在經濟領域的突出表現，彰顯著國家治理體系和治理能力現代化水平。

（二）法治化營商環境是促進高質量發展的重要保障

當前國內外形勢錯綜復雜，市場不確定性增大，企業在高質量發展過程中面臨著比以往更多的機遇和挑戰。穩定的預期能釋放企業創新發展動力，激發市場活力。法治化營商環境能通過法律的形式將市場規則加以固定，對政策作出持續性的制度安排，為企業和企業家的合法財產依法提供保障，不斷提升投資者對市場、經營收益以及法治環境的預期，為市場主體投資興業、穩定發展創造優良的制度環境，激發市場主體參與市場競爭的積極性和創造財富的主動性，優化經濟發展結構，推動高質量發展。

（三）法治化營商環境是構建親清政商關系的重要支撐

營商環境建設質量直接反映當地政府的依法行政水平。通過打造法治化營商環境，合理界定政府和市場的權力邊界，完善政府權責清單，能夠有效防止行政權力不作為、亂作為、不敢為、不善為，持續壓縮權力尋租的空間，阻斷權力與資本進行交換的腐敗鏈條，有效遏制利益輸送等腐敗現象，為各類市場主體公平參與市場競爭掃清障礙、奠定基礎、穩定預期。

二、營造法治化營商環境的樂山實踐

樂山市堅持以“放管服”改革破解發展難題，推進政府職能轉變，堅持審批服務圍繞項目落地轉、信用服務圍繞企業發展轉、政務服務圍繞民生需求轉，抓改革、提服務、優環境，不斷提升政務服務效能，加快打造更有吸引力、更具競爭力、更加富有活力的營商環境。樂山市在2022年度四川省營商環境評價中被評為良好等級，獲得四川省深化“放管服”改革、優化營商環境工作先進市（州），成為唯一連續三年獲得全省數字政府創新應用項目“十佳案例”的市（州）。

（一）優化重大項目服務，大力提升保障水平

樂山市沙灣區深化工程建設項目審批制度改革，設立“重大項目服務專區”、VIP服務室、“一件事一次辦”等綜合窗口，開設“一表告知、一套材料、一窗受理、一網辦理”綠色通道，整合部門資源組建專班開展“上門服務”，堅持“提前介入、跟蹤服務、并聯審批”［12］，全力壓縮項目審批時間，政府投資項目、企業投資項目、實行承諾制的企業投資項目審批時間分別縮減至50個、40個、36個工作日，整體提速30%以上。樂山市高新區梳理確定2023年符合“拿地即開工”申報條件的項目名單，常態化開展園區內企業“送政策、送服務、解難題”活動，動態編制惠企紓困管家服務“一張清單”，實施重大項目“一對一”幫辦代辦服務，積極推行超前介入導辦、審批全程幫辦、重要環節代辦、工程領域兜辦的項目管家“四辦”服務機制，保障重點項目建設進度。

（二）推動服務資源下沉，事項辦理便民高效

峨眉山市梳理公布《峨眉山市鄉鎮政務服務事項辦理（就近辦、全域通辦）清單》，將31項行政許可、108項公共服務事項、31項其他服務事項下沉到鄉鎮（街道），實行同一事項全市范圍內“無差別受理、同標準辦理”。犍為縣為滿足企業、群眾對證照的多元化需求，與郵政公司簽訂“政務快遞免費郵寄”合作協議，實現136類行政許可事項的執照、許可證件、資質資格證、審批文件等法律憑證免費寄遞，實現證照從“上門取”到“送上門”的轉變，有效解決異地辦事取證“往返跑”問題。

（三）構建集成服務體系，提高政務服務水平

聚焦構建經營主體的全生命周期集成服務體系，以服務其“生得下”“長得大”“活得好”為核心目標，提高政務服務水平。犍為縣印發《推進“企業簡易注銷”一件事實施方案》，形成標準化工作規程和辦事指南，實現企業注銷“多表合一、一表申請”“一套材料、一次提交”；建立企業注銷“一件事一次辦”專班，落實“犍小審”服務專員，提供個性化“一對一”幫辦代辦服務，簡易注銷率達到60.6%［13］。樂山市五通橋區將民政、衛健等25項高頻服務事項納入便民服務中心，拓展進駐水、電、氣、金融保險等便民服務事項，結合本地實際，探索形成本地便民服務“一事一次辦”清單，推行“一站式”服務，讓企業和群眾辦事“只進一扇門”“最多跑一次”。

（四）優化司法服務環境，提供堅強法治保障

2023年，全市各級法院審結知識產權案件139件，涉案標的額達676.9萬元。通過健全失信被執行人聯合懲戒機制，2023年以來全市執行到位金額達25.12億元。2023年，全市行政復議及行政訴訟案件數量分別較2020年下降46.71%、16.81%，行政復議糾錯率、行政訴訟敗訴率分別下降24.60%、24.43%，行政執法能力和水平顯著提升。樂山市五通橋區通過整合政法單位力量，打造五通橋區新型工業基地法律服務綜合體，依托園區設立公共法律服務工作站，根據企業法律需求，提供人民調解、法治宣傳、公證、法律咨詢和法律援助等“一體化”“一站式”便民利企法律服務［14］。

（五）搭建政企溝通平臺，構建親清政商關系

樂山市創新溝通協商形式，建立健全黨政企“面對面”溝通協商制度。通過開展懇談會、圓桌座談等“面對面”溝通協商活動，以“現場辦公+臺賬督辦”形式，收集要素保障、項目建設等問題意見，以現場辦理或者跟蹤督辦方式協調解決。持續實施“嘉州同心·護航民企”行動，深化“法治惠企”“稅企共建”，建立健全涉案企業合規第三方監督評估機制，分類施策幫助企業紓困解難。開展“楓橋式商會”創建活動，推動條件成熟的園區成立園區商（協）會等統戰團體，指導建立五通橋新型工業基地園區（綠色硅谷）商會、蘇稽文旅美食園區商會等統戰團體，探索形成高新區“黨建+統戰+聯盟”服務模式等園區統戰服務品牌，助力企業高質量發展。

（六）強化監督執紀問責，破障清阻優化環境

全市各級紀檢監察機關加大對影響營商環境各類違規違紀行為的監督執紀問責力度，為促進營商環境健康發展提供紀法保障。中共夾江縣紀委監委立足企業對“好作風”“高效率”的期盼，組織非公有制企業召開座談會，聽取對黨風廉政建設、形式主義和官僚主義整治的“金玉良言”，督促相關部門列出親清政商關系負面清單，嚴厲打擊壟斷經營、欺行霸市、敲詐勒索等各類影響營商環境的問題，共同構建“親”上加“清”關系。中共樂山市五通橋區紀委監委圍繞監督保障助推穩經濟增長“十五條措施”、監督保障“中國綠色硅谷”建設“十條措施”，以“專班+專員”模式進駐基地管委會開展駐點監督［15］。通過為干部劃定政商交往紅線，嚴格執行政商交往“負面清單”，督促領導干部和公職人員坦蕩真誠同企業交往，推動形成親而有度、清而有為的政商關系。

三、法治化營商環境營造中存在的主要問題

當前國際形勢中不穩定、不確定、不安全因素日益突出，經濟運行出現一些新的情況和問題，構建法治化營商環境、推動經濟高質量發展仍存在不少體制機制障礙。

（一）法規政策體系不完善

營造法治化營商環境是一個漸進且復雜的過程，需要不斷完善配套政策體系。目前，中央和省級層面均出臺了優化營商環境的政策法規，地方每年也會出臺行政許可事項清單等優化營商環境的一系列政策措施。但政策落地執行的水平在各地參差不齊，隨意毀約失信失諾、利用行業協會變相搭車收費、拖欠中小企業賬款、在政府采購活動中隨意設置準入門檻等問題仍較為突出，政策缺乏執行力和約束力。證照全程網辦、精簡優化審批流程、辦事服務規范化、市場主體公平參與競爭等方面的政策落實仍存在隱性壁壘，缺乏有針對性的配套細則和操作辦法，與市場主體需求契合度不高。

（二）審批與監管矛盾突出

審批與監管制度改革始終是營造法治化營商環境的重頭戲，這關系到市場活力與秩序。但在一些行業和領域“重審批、輕監管”“不會管、不敢管、不想管”等問題仍然存在，“管得過多”與“管理不到位”現象并存。隨著當前集中審批制度改革所帶來的審批權與監管權的分離，審批部門和市場監管部門之間仍存在權責不清、推諉扯皮問題，尚未真正建立有效的行業主管部門牽頭、多部門協同配合的工作機制。對互聯網消費、直播電商、預制食品安全等新技術、新產業、新業態、新模式如何有效放寬準入、加強事中事后監管，還缺乏系統的研究和制度設計。

（三）配合協同聯動不緊密

餐飲食品、道路運輸、安全生產等行業領域往往是多部門監管執法的交叉地帶。由于缺乏監管信息共享互認機制，多頭執法、重復檢查導致執法頻次高、標準不一致，企業疲于迎檢、整改，市場主體正常經營活動受到干擾，跨部門、跨層級協同監管等改革亟待深化。監管部門僅在部門內部循環各自的審批、監管、執法信息，信息共享機制還不夠完善，未實現跨部門信用信息歸集和互聯互通互享，“聯合懲戒、聯合制約”未真正落地，影響社會信用體系的完善。法檢兩家與行政執法部門之間在規范性文件制定、裁量標準統一、個案相互流轉移送等領域仍存在屏障，尚未建立起司法與行政執法有效銜接機制。

（四）監督評價體系不健全

首先，監督主體單一。目前，監督主體仍然是以黨委政府為主，缺乏市場主體的參與和第三方評價的介入，所以無法從根本上保證政策執行監督的客觀性和公正性。其次，監督力度不足。目前，對營造法治化營商環境政策監督的手段還較為單一，大多為明察暗訪或信訪舉報等。對諸如招投標領域存在的違法行為、行政權力干預市場公平競爭等突出問題，由于監督覆蓋面不夠以及維權機制不暢，市場主體維護自身利益的“最后一公里”存在梗阻，進而影響了監督的有效性。

四、持續優化樂山市法治化營商環境的對策建議

習近平總書記在黨的二十大報告中提出：“完善產權保護、市場準入、公平競爭、社會信用等市場經濟基礎制度，優化營商環境。……營造市場化、法治化、國際化一流營商環境。”［1］29-33營造法治化營商環境必須以提升市場主體合法權益保障能力為核心，更好發揮法治固根本、穩預期、利長遠的保障作用。

（一）優化頂層設計，規范政務服務

1.完善優化法治化營商環境的政策體系。一是要完善政策制定和決策機制。圍繞市場需求來制定公共政策，廣泛聽取市場主體特別是行業龍頭企業、行業商（協）會的意見，建立“從市場主體中來”的政策制定機制。二是要構建配套制度體系。以立法為牽引，構建涵蓋保護市場主體權益、凈化市場環境、優化政務服務、規范監管執法、強化知識產權保護、依法化解涉企矛盾糾紛等全領域各環節的制度體系，完善相關配套制度，增強優化營商環境工作合力。三是對現行規范性文件開展專項清理。重點針對不符合新發展理念、不利于高質量發展、有違“放管服”改革精神、不利于優化營商環境的政策措施，著力破解妨礙市場主體發展、市場經濟體制作用發揮的制度壁壘，依法保障各類市場主體公平參與市場競爭。

2.加快完善面向企業全生命周期的政務服務體系。圍繞市場主體誕生、發展、退出全生命周期，為企業提供設立、準營、投資、變更、注銷“一件事”服務，努力為市場主體“自由出生”、規范健康成長、有序退出營造便捷規范可預期的市場環境。一是聚焦企業準入流程再造，疏通企業“堵點”“難點”。圍繞減環節、壓時間、降成本，持續壓縮企業開辦時限，建立申辦流程標準化體系，突出企業開辦標準化和便利化。二是聚焦企業退出通道，推動企業退市“再提速”。推行簡易注銷全程網辦，加強稅務、人社、商務等部門間的信息共享和業務協同，實現企業注銷“一窗受理”“一次辦妥”。三是聚焦全鏈條服務優化，保障企業準營高質量發展。按照涉企行業全面覆蓋、高頻優先的原則，對重大項目、重點行業所牽涉的政務服務事項進行梳理和流程優化，真正為企業落地、項目建設提供最快捷、最高效的政務服務，當好市場主體培育的“呵護人”，做好項目落地開工的“守護人”。

（二）規范監管執法，打造信用政府

1.推行精準高效監管執法。一是堅持因企施策，科學編制檢查目錄。根據法律法規和規章制度，按照行業風險等級、違法行為發生后可能造成的社會影響等標準，制定分類檢查事項目錄。二是堅持分類監管，有力提升檢查實效。以信用風險為導向優化配置監管資源，實行重點領域與一般領域、傳統產業與新興產業、重點對象與一般對象差異化監管，依據風險高低合理確定監管重點、監管措施、抽查比例和頻次，形成不同的檢查等級，體現不同的監管力度，推動差異化、精準化監管。對直接關系人民群眾生命健康和公共安全的重點檢查事項或者有嚴重違法記錄的重點檢查對象采取全覆蓋重點檢查，實現對違法失信者“無處不在”，對誠信守法者“無事不擾”。大力推行“綜合查一次”制度，探索聯合多個行政機關同一時間、針對同一執法對象開展聯合檢查，確保行政檢查心中有數，有的放矢，做到監管效能最大化、監管成本最優化、對市場主體干擾最小化。三是堅持寬嚴并濟，精準實施行政處罰。進一步細化“不予處罰、免予處罰、減輕處罰、從輕處罰、從重處罰”五類裁量規定，確保行政處罰邊界清晰、裁量有度。采用過罰相當、寬嚴相濟的柔性執法措施，避免畸輕畸重、顯失公平。四是增強審批與監管制度改革的協同性，落實監管責任。對于取消、改備案的許可事項，應嚴格落實監管責任，并根據事項特點研究如何在“寬進”的同時做到有效的“嚴管”，通過信用監管、聯合懲戒等多重方式提升監管效能，防范系統性風險。

2.建立執法聯動和信息共享協作機制。一是推進跨部門、跨領域、跨區域執法聯動。建立行政執法線索移送機制、執法協助聯動機制、執法互認信息互通機制，有效解決行政執法權限沖突和監管執法碎片化等突出問題，構建違法線索互聯、監管標準互通、處理結果互認的跨部門、跨區域聯動協作監管格局。二是建立審管信息協同共享機制。將各監管部門審批監管信息納入統一平臺，確保涉企信息“應歸盡歸”、高質量歸集、高水平公示，實現信息共享。

3.創新政府信用監管制度建設。一是要推行政府職責清單化。以服務事項標準化為基礎，構建包含行政許可事項清單、事項運行流程圖和實施要素一覽表在內的“一單一圖一表”管理體系，在部門職權、政務服務、公眾評價、追責懲戒等方面進行規范，將具體流程標準化、公開化，以明確的職責清單取信于民。二是要完善政府誠信監督制度。通過建立政府信用檔案，構建地方政府信用指標評價體系，進一步完善政府守信激勵與失信懲戒問責制度，積極營造政府誠信文化氛圍。

（三）整合司法資源，提升服務能力

1.強化企業信用建設，提升司法保護力度。一是建立三類清單分類管理。對能夠配合法院執行、主動履行義務的企業被執行人，列入“正面”清單，秉持善意執行理念，采用“活查封”等非強制性手段，盡可能減小執行措施造成的不利影響；對符合破產等條件的，依法定程序，列入“退出”清單；對其余失信企業被執行人，列入“限制”清單，加大聯合懲戒措施，倒逼履行。二是推行失信懲戒寬限期制度。建立被執行企業風險告知、警示提醒、決定懲戒三級工作流程，推動失信懲戒措施向梯次化、精準化發展，避免懲戒過度、誤傷企業信用，促進企業履行義務。三是注重企業信用修復。按照市場主體領域、失信嚴重程度等要素分類梳理待修復企業信息，完善“事先告知+到期提醒+全程服務”信用修復新模式，實現失信信息“能修盡修、應修必修”，實現信用修復由被動接受申請向主動提供服務轉變，助力符合條件的企業重塑信用。四是完善破產重整制度。對能夠自主經營、有能力起死回生的企業，提供信用修復渠道，積極運用執行和解、執轉破、兼并重組、引入第三方資金等方式解決債務危機，助力企業紓困解難。

2.規范涉企司法活動，保障涉訴企業合法權益。一是落實寬嚴相濟刑事政策。對企業法定代表人、負責人、股東、實際控制人等依法慎用逮捕措施，堅決防止用刑事手段干預經濟糾紛，依法保護企業和企業家人身財產安全，為市場主體提供更包容有溫度可預期的法治環境。二是推進涉案企業合規改革。推動司法機關在辦理涉企單位犯罪案件時督促涉案企業作出合規承諾并積極整改，將合規整改成效與刑事責任評價相結合，防止對涉案企業“一訴了之”和“一放了之”，推動“治罪”與“治理”并重，促進企業依法守規經營，助力企業紓困發展。

（四）完善監督機制，強化外部評價

1.完善對優化營商環境的監督機制。一是加大執紀問責力度。圍繞破壞市場公平競爭秩序、檢查過多造成干擾掣肘、“一刀切”或選擇性執法等突出問題，深入查找損害營商環境背后的腐敗和作風問題，切實解決阻礙決策執行、影響政策落實、服務企業不力等影響營商環境健康發展的問題。二是建立營商環境“負面清單”。為政商交往和公務接待劃定“限制區”和“禁止區”，通過對信訪舉報、12345心連心熱線反映的涉企訴求問題的研判分析，正風肅紀持續推動黨員干部改進工作作風、轉變服務理念。

2.強化對營商環境的外部評價。一是完善營商環境監督員制度。從人大代表、政協委員、企業家、專家學者、商會（協會）負責人、個體工商戶、媒體從業者等人員中按程序選聘營商環境監督員，圍繞維護市場主體的合法權益，重點對市場主體準入與退出、自主經營、政務服務水平、市場監管行為等進行監督，搭建市場主體與政府部門的溝通平臺，及時掌握市場主體關于營商環境的問題和訴求，幫助化解涉企矛盾糾紛。二是建立多元化社會評價機制。通過引入第三方專業評價機構，收集大量來自企業與投資人視角的一手資料，剖析營商環境中政策落實等問題，對整體營商環境進行監測與評估，實現從單一政府監管轉向多元社會監督。

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