“千萬工程”經驗對西南地區國家鄉村振興重點幫扶縣高質量發展的啟示

摘" "要：“千村示范、萬村整治”工程是習近平總書記在浙江省工作時親自謀劃、親自部署、親自推動的一項重大決策。在有力有序有效推廣中，形成了堅持人民至上的根本立場、堅持綠色發展的先進理念、用好系統謀劃的工作方法、完善獎懲并重的管理機制、保持久久為功的戰略定力等有益經驗。西南地區國家鄉村振興重點幫扶縣正處于鞏固拓展脫貧攻堅成果、推動縣域高質量發展與共同富裕互促共進螺旋上升的新階段，面臨著發展基礎弱、要素支撐不足等短板，在發展中需將“千萬工程”蘊含的發展理念、工作方法和推進機制運用好。“千萬工程”經驗可為這些縣帶來有益啟示：明確發展重點，堅持一張藍圖繪到底；突出政府主導，引入多元主體參與；保障有效供給，推動縣域可持續發展；做好城鄉融合，建設宜居宜業和美村社。

關鍵詞：“千萬工程”；重點幫扶縣；經驗啟示

中圖分類號：F327；D422.6" " " 文獻標識碼：A" " " " doi：10.3969/j.issn.1009-6922.2024.06.007

文章編號：1009-6922（2024）06-60-07

2024年中央一號文件的主題是學習運用“千村示范、萬村整治”工程（以下簡稱“千萬工程”）經驗有力有效推進鄉村全面振興。2003年6月啟動的浙江省“千村示范、萬村整治”工程，從浙江省近4萬個村莊中選出1萬個左右的行政村進行全面整治，把其中1000個左右的中心村建成全面小康示范村。“千萬工程”由人居環境綜合整治切入，循序推進到美麗鄉村建設、未來鄉村試驗，不僅為浙江省描繪了一幅生態良好、經濟發展、生活美好的鄉村新畫卷，而且樹立了鄉村高質量發展的標桿，在國內外產生了廣泛影響。

我國地域遼闊，各地發展條件和基礎參差不齊。2021年8月27日，中央農村工作領導小組辦公室和國家鄉村振興局發布《關于公布國家鄉村振興重點幫扶縣名單的通知》，確定了160個國家鄉村振興重點幫扶縣。這些縣經濟社會發展相對滯后，是守住不發生規模性返貧底線、鞏固拓展脫貧攻堅成果的重中之重和縣域高質量發展急需補齊的突出短板。西南地區共有國家鄉村振興重點幫扶縣76個①，占全國總數的47.5%，涉及量大面廣人多，涵蓋涉藏涉彝區、“直過民族”聚居區和沿邊跨境復雜區，集生存環境惡劣性、生態系統脆弱性、經濟發展相對落后性、社會發育相對滯后性于一體，其高質量發展既存在普遍性問題，又面臨特殊性困難。因此，需要在深入分析發展基礎和短板的基礎上，借鑒“千萬工程”的有益經驗，堅持因地制宜、分類施策、循序漸進、久久為功，集中資源和力量抓好辦成一批群眾可感可及的實事，推動高質量發展不斷取得階段性成果、實質性進展。

一、西南地區國家鄉村振興重點幫扶縣高質量發展的基礎與短板

（一）發展基礎

西南地區76個國家鄉村振興重點幫扶縣包括重慶市的4個縣、四川省的25個縣、云南省的27個縣和貴州省的20個縣。脫貧攻堅目標任務完成后，這些縣從解決好絕對貧困問題轉向鞏固拓展脫貧攻堅成果、推動縣域高質量發展同共同富裕互促共進螺旋上升的更高層次發展新階段，發展條件逐漸改善，發展速度明顯加快［1］。

1.發展條件大為改善。以基礎設施為重點的各項發展條件明顯改善，為縣域產業政策實施奠定了基礎。“四通”覆蓋面不斷擴大，電網基礎設施補短板、強弱項，解決了供電“卡脖子”、低電壓等問題，全面保障了產業發展的電力供應。如貴州省2022年已實現220千伏電網縣域全覆蓋，四川省2019年已實現貧困地區農村電網改造全覆蓋，重慶市2024年農網電壓合格率和供電可靠率分別達到了99.822%和99.821%；電話和有線電視信號實現了村村通；除部分邊遠地區外，高速公路將縣城串聯起來，所有市（州）通高速公路，全部縣通高等級公路，90%以上建制村通公路。

2.產業結構日益優化。2022年，西南地區76個國家鄉村振興重點幫扶縣實現地區生產總值8221.64億元，其中第一產業增加值1866.85億元，第二產業增加值2408.86億元，第三產業增加值3945.93億元，三次產業結構為22.7 ∶ 29.3 ∶ 48.0［274-344］。與全國縣域產業結構相比，西南地區國家鄉村振興重點幫扶縣的第二產業增加值占比較低，但第三產業已逐漸成為縣域經濟主導產業。在培育優勢產業方面，各地都出臺相關措施，按照“政策所定、群眾所需”和“缺什么補什么”落地項目，補上技術、設施、營銷等發展短板，推動縣域特優產業加快發展。

3.資金投入力度加大。各省（市）在鞏固拓展脫貧攻堅成果階段對已脫貧縣（區）加大了財政、金融、項目等支持力度。以資金支持為例，各省（市）對中央財政銜接推進鄉村振興補助資金的分配都向國家鄉村振興重點幫扶縣傾斜，國家鄉村振興重點幫扶縣資金占比幾乎都達到所在省份總金額的50%及以上（見表1），重點用于支持培育和壯大縣域特色優勢產業、易地搬遷后續扶持、脫貧勞動力就業增收等方面的工作。

4.人才隊伍日益壯大。一是優化縣域人才培養機制，努力從人力資本積累的維度增強縣域內生發展動力。如2023年1月四川省人力資源和社會保障廳印發《“技能四川行動”實施方案》，圍繞縣域產業體系構建實施鄉村振興重點幫扶縣職業技能提升工程，力圖通過新建、改（擴）建一批技工院校，發展職業培訓機構等工作，大規模開展職業技能培訓，培養高技能人才和鄉村工匠。二是實施基層隊伍建設工程，優化基層組織隊伍。各縣（市、區）相繼出臺加強鄉鎮干部隊伍建設、選用培育好干部、激發公務員干事創業熱情等方面的措施，充實基層組織干部隊伍，提升基層組織人員能力，助推縣域高質量發展。

（二）發展短板

1.縣域發展不平衡不充分。首先，西南地區縣域與全國其他地區相比發展不平衡不充分。從經濟體量看，2022年西南地區納入國家統計局統計的393個縣（市）（不含市轄區）實現地區生產總值61662億元，人均地區生產總值約41856元，相當于當年全國人均國內生產總值的48.8%；76個國家鄉村振興重點幫扶縣實現地區生產總值8222億元，人均地區生產總值約26305元，相當于當年全國人均國內生產總值的30.7%、西南地區縣域人均地區生產總值的62.8%［274-344］。從公共財政預算收入看，2022年全國地方一般公共預算收入低于億元的縣（市）共120個，西部地區占115個，西南地區69個，其中西藏自治區55個、四川省12個、云南省2個。西藏自治區沒有確定國家鄉村振興重點幫扶縣；四川省和云南省14個低收入縣中有11個是國家鄉村振興重點幫扶縣，3個是省級鄉村振興重點幫扶縣。并且，西南地區76個國家鄉村振興重點幫扶縣公共預算支收比達8.19，遠高于西南地區4.15的平均值。其次，西南地區縣域農村與全國其他地區農村相比發展不平衡不充分。以農村人均收入為例，2022年全國縣（市）農村居民人均可支配收入排在前100位的縣（市）中，浙江省和江蘇省占55席，中西部和北方地區縣（市）入圍數量顯著偏少，西南地區只有四川省成都平原經濟區6個縣（市）入圍，且都排在70位以后；重慶市、貴州省、云南省和西藏自治區沒有一個縣（市）進入全國前100位［2］3-421。

2.經濟基礎薄弱。一是產業發展質量不高。產業選擇和定位不清晰，優勢產業發展不足。縣域專精特新“小巨人”企業、戰略性新興產業等優勢企業及行業發展嚴重不足，如2024年工信部公布的第四批西南地區316家專精特新“小巨人”企業絕大多數分布在省會城市及其周邊，分布在國家鄉村振興重點幫扶縣的只有2家（重慶市和云南省各1家）。鄉村部分特色產品由于冷鏈物流等配套體系發展不足，流通不暢，生產成本高、加工轉化率低、產品附加值低。二是農業龍頭企業數量較少。縣域幾乎沒有具有區域影響力的大企業。據農民日報社和全國農業企業發展聯盟共同發布的《2022中國農業企業500強》名單顯示，西南地區入圍企業共44家，主要分布在各省會城市及其周邊，與國家鄉村振興重點幫扶縣直線距離較遠，對其輻射和帶動作用較弱。三是農民組織化程度相對低下，鄉村產業規模效應弱。以農民專業合作社為例，從全國看，2022年底存續的農民專業合作社主要分布在山東、河南、安徽等傳統農業大省，其中山東省達到了24.36萬家。截至2021年底，西南地區存續的農民專業合作社數量較少，其中重慶市3.73萬家，四川省10.36萬家，云南省6.64萬家，貴州省達到規模標準①、生產經營穩定的規模以上專業合作社只有1341家。國家鄉村振興重點幫扶縣的農民專業合作社數量遠低于省域平均水平。

3.發展支撐不強。西南地區國家鄉村振興重點幫扶縣絕大多數是曾經的深度貧困縣，基礎設施配套、公共服務水平、科學技術運用、社會事業發展等相對滯后。一是部分生產生活性基礎設施建設標準較低。76個國家鄉村振興重點幫扶縣大多處于山區、革命老區、民族地區等，縣域產業生產性基礎設施落后，信息化、智能化、數字化等新型基礎設施建設水平低，商貿、流通等設施建設滯后。二是教育質量不高，縣域人才缺乏。部分群眾受教育程度偏低、思想觀念相對落后，青壯年外出務工衍生出留守兒童問題，影響縣域可持續發展。三是醫療保障水平偏低。盡管已基本建立縣、鄉、村三級醫療衛生服務體系，但縣域多項指標與省域及全國平均水平相比有較大差距。如2022年76個國家鄉村振興重點幫扶縣每萬人擁有醫療衛生機構床位數是49.4張，而同期西南地區和全國的平均水平分別是56.1張和69.2張［2］3-421。四是人才儲備不足。以鄉村人才為例，四川省涼山彝族自治州2018年評選出9名高級農技師，其中該州10個國家鄉村振興重點幫扶縣僅占2名，且9名高級農技師中大專學歷僅1名、中專學歷2名，其余全是高中及以下學歷；2021年評出125名涉農中高級專業技術人才，該州10個國家鄉村振興重點幫扶縣僅占38名，其余7個縣（市）占87名。大量農村青壯年勞動力外出務工，新理念、新技術、新模式推廣運用受限①。

二、“千萬工程”的主要做法及有益經驗

“千萬工程”是習近平總書記在浙江省工作時親自謀劃、親自部署、親自推動的一項重大決策，其全面實施20余年來深刻改變了浙江省的農村面貌，為縣域高質量發展提供了鮮活的時代樣本［3］。

（一）“千萬工程”的主要做法

1.生態優先，綠色發展。將鄉村環境綜合整治與綠色生態家園建設緊密結合，走生態立村、生態致富的道路。以鄉村“臟亂差”環境整治為先手棋，推進治理農業面源污染的同時修復鄉村生態。通過創建生態品牌、挖掘人文景觀價值，培育“美麗鄉村+”農業、文化、旅游等新業態，推動田園變公園、村莊變景區、農房變客房，把“生態優勢”轉變為“民生福利”。

2.科學規劃，循序推進。在“千萬工程”實施過程中，浙江省依據不同地形地貌及經濟社會發展水平，結合當地財政保障能力、農民接受程度等，構建以美麗鄉村建設規劃為牽引，以村莊布局規劃、中心村建設規劃、農村土地綜合整治規劃、歷史文化村落保護利用規劃為支撐的“1+4”縣域美麗鄉村建設規劃體系。不搞整齊劃一，既盡力而為又量力而行，既遵循鄉村發展規律、體現農村特點、保留鄉村風貌，又強化規劃的剛性約束和執行力，保持工作連續性和政策穩定性。根據不同發展階段確定工作重點，與時俱進地制定有針對性的解決方案，既不刮風搞運動，也不超越發展階段好高騖遠，從花錢少、見效快的農村垃圾集中處理、村莊環境清潔衛生入手，到改水改廁、村道硬化、綠化亮化，再到產業培育、公共服務完善、數字化改革，先易后難、層層遞進。

3.黨政主導，共建共享。堅持黨政主導、各方協同、分級負責。堅持黨政“一把手”親自抓、分管領導直接抓、層層落實的推進機制，配優配強村黨組織書記、村委會主任，干部常態化駐村聯戶、結對幫扶；政府投入引導，結合農村集體和農民投入，撬動社會力量積極支持。堅持以人為本、共建共享，把增進人民福祉、促進人的全面發展作為開展各項工作的出發點和落腳點，充分尊重農民意愿并調動基層干部與農民群眾積極性、創造性，尊重民意、維護民利、強化民管。厘清政府干和農民干的邊界，該由政府干的事情政府主動想、精心謀、扎實做；該由農民自主干的事情政府不越位、不包攬、不干預，廣泛動員農民群眾參與村級公共事務。

4.由表及里，塑形鑄魂。“千萬工程”注重農村物質文明和精神文明相協調、硬件與軟件相結合。著力培育和踐行社會主義核心價值觀，加強法治教育，完善村規民約，推動移風易俗。構建農村文化禮堂效能評價體系、星級管理機制，在文化場所建設、文化活動開展中融入鄉土特色、體現農民需求，變硬性推廣為潛移默化，變“文化下鄉”為“扎根在鄉”。結合農村特性傳承耕讀文化、民間技藝，加強農業文化遺產保護、歷史文化村落保護。

（二）“千萬工程”的有益經驗

“千萬工程”的經驗內涵豐富而深厚，精髓在于其蘊含的立場、理念、機制、方法和定力。

1.堅持人民至上的根本立場。農民群眾是鄉村振興最大的主體，“千萬工程”的經驗是緊緊依靠農民群眾，充分發揮農民群眾的主體作用。每一條政策、每一個項目、每一件事情都以農民群眾的根本利益為出發點，切實增強農民群眾的獲得感、幸福感和安全感。從農民群眾普遍關心的問題入手，做什么、不做什么，先做什么、后做什么，村民說了算。什么問題突出就首先解決什么問題，尊重農民群眾意愿。把農民群眾組織起來，用他們的智慧和雙手建設美好家園，讓廣大農民群眾滿意。

2.堅持綠色發展的先進理念。堅持生態優先、綠色發展，處理好保護環境和發展經濟的關系；加強農村生態環境保護，搞好農村人居環境綜合整治，留住綠水青山；著力做好生態資源向生態資本“轉化”這篇文章，大力發展高效生態農業、低碳循環農業、觀光休閑農業，促進生態產業化、產業生態化，把生態價值轉化為經濟價值；同時倡導綠色生活方式，提高農村生活質量。

3.用好系統謀劃的工作方法。鄉村全面振興包括產業、人才、文化、生態和組織等全方位振興，涉及面廣，工作千頭萬緒。“千萬工程”始終堅持問題導向，分類指導、統籌協調、整體推進。其經驗告訴我們，鄉村發展要從實際情況出發，因地制宜、分類施策，找準自身的立足點和著力點，有效推進。2024年中央一號文件精神要求，要扭住建設農業強國一個目標，堅持學習運用“千萬工程”經驗一條主線，堅守確保國家糧食安全、確保不發生規模性返貧底線，做好鄉村產業發展水平、鄉村建設水平和鄉村治理水平三個提升，實施科技和改革雙輪驅動、農民增收舉措兩個強化，抓好辦成一批群眾可感可及的實事。

4.完善獎懲并重的管理機制。鄉村振興是做好新時代“三農”工作的總抓手，是全黨全社會的共同行動，參與主體眾多。“千萬工程”經驗表明，要形成一整套有效的工作推進機制，把各方面的積極性調動起來。如在組織動員上，落實“五級書記”抓落實的要求，“一把手”親自謀劃、親自部署、親自推動；在工作協調上，讓各相關部門、相關單位分工負責，各司其職、協同推進；在城鄉融合上，促進人才、資本、技術等合理流向鄉村；在投入保障上，優先安排財政資金，并引領、撬動社會資本、民間資金，多元化、多渠道增加投入；在目標管理上，實施合理的獎懲制度。

5.保持久久為功的戰略定力。鄉村振興是一項事關中華民族偉大復興的重大戰略任務，既要因地制宜、循序漸進，又要接續奮斗、久久為功。“千萬工程”的成功經驗就是具備持之以恒的戰略定力，科學規劃、分步實施、有序推進，并在實踐中不斷與時俱進、迭代升級。實施過程中不熱衷于做政績、做形象，不壘“盆景”，從民生性、基礎性、普惠性的實事做起，既不朝令夕改，也不好高騖遠。一件事情一件事情辦，一任接著一任干。

三、“千萬工程”經驗對西南地區國家鄉村振興重點幫扶縣高質量發展的啟示

20余年來，浙江省以“千萬工程”為引領，為鄉村帶來了革命性變化。西南地區國家鄉村振興重點幫扶縣作為全國縣域發展的相對落后縣，持續發展能力、抵御風險能力都較弱，要學習運用好“千萬工程”的有益經驗，從自身實際與特點出發，將“千萬工程”蘊含的發展理念、工作方法和推進機制運用好，因地制宜運用到縣域發展的全過程、各領域。

（一）明確發展重點，堅持一張藍圖繪到底

“千萬工程”很重要、最易學但又最不易堅持的經驗就是一張藍圖繪到底。西南地區國家鄉村振興重點幫扶縣脫貧攻堅工作之所以取得成功就是因為所有參與主體都錨定一個目標不放松，集中全力攻關。在鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接的時期，推進縣域高質量發展的工作千頭萬緒，需要借鑒“千萬工程”經驗，切實扭轉浮夸、虛假、卸責、躺平的工作態度和風氣，結合縣情發展階段因地制宜科學制定規劃，求真務實、集中力量、持續不懈地抓好辦成群眾可感可及的實事、難事，突出重點、循序漸進，一張藍圖繪到底，形成干部群眾齊心協力克難關、堅定不移向前行的新風貌。

（二）突出政府主導，引入多元化主體參與

“千萬工程”的經驗表明，市場機制和社會力量的參與是實現鄉村治理和振興發展的重要因素。對西南地區國家鄉村振興重點幫扶縣而言，資金、人才等發展要素需求巨大、缺口巨大，單純依靠政府的力量是不夠的，必須在加大政府投入的同時創新發展思路，發揮政策的杠桿作用引入市場機制、構建利益機制，吸引企業、社會等多元主體共同投資和參與縣域發展，解決好發展資源需求巨大、要素供給不足的問題［4］。

（三）保障有效供給，推動縣域可持續發展

在脫貧攻堅期間，西南地區國家鄉村振興重點幫扶縣在各項硬件設施上已投入了巨額資金，建成了許多具有公共屬性的基礎設施，如關系到鄉村人居環境、旅游發展環境等的鄉村公共廁所，但由于管護欠佳，“臟、亂、差”現象依然突出。“千萬工程”的經驗是充分發揮市場機制作用，賦予相關主體（農民、企業）生態資源利用和公共設施建設（管護）的使用權與經營權。西南地區國家鄉村振興重點幫扶縣在發展過程中既要管護好已經建成的大量設施，不要陷入“建設—管護不力—拆除—再建”的惡性循環，要通過完善管理制度、保障投入等方式改善“硬環境”、培育“軟環境”，促進城鄉要素的互通與融合，將自然生態、人文民俗優勢轉化為經濟社會發展優勢，促進休閑產業、生態農業等特色產業的發展，助推縣域形成優勢支柱產業。

（四）做好城鄉融合，建設宜居宜業和美村社

“千萬工程”改變的不僅僅是千萬鄉村的人居環境，還有城鄉之間的關系。西南地區國家鄉村振興重點幫扶縣通過學習“千萬工程”經驗，要不斷提升縣域綜合承載能力和治理能力，提升特色資源價值，實現城鄉基礎要素、賦能要素及產業、市場、政策等多方位的城鄉互通和融合發展，最終實現農村居民的持續增收和共同富裕［5-6］。從縣域發展實際出發，體現基礎設施普惠性、基礎性和兜底性的同時，重視體現縣域發展的動態性，使鄉村及小城鎮社區建設更好地適應經濟發展，對產業發展、人的全面發展產生溢出效應。重視村社“外在美”和“內在美”的結合，做好城鄉人居硬環境與軟環境之“和”、多元文化之“和”、治理體系之“和”。運用剛柔相濟的治理制度，借鑒“千萬工程”“一把手”責任制的有益經驗，既形成“五級書記”共抓共管的推進機制，堅持分級負責、多方共同參與的落實機制；又通過合適的制度安排來激勵、調動群眾參與發展的積極性。

參考文獻：

［1］張占斌.新時代共同富裕的時代內涵和戰略部署［J］.思想政治工作研究，2022（9）：23-26.

［2］國家統計局農村社會經濟調查司.中國縣域統計年鑒（縣市卷）［M］.北京：中國統計出版社，2023.

［3］專題調研組.總結推廣浙江“千萬工程”經驗" "推動學習貫徹習近平新時代中國特色社會主義思想走深走實［J］.新型城鎮化，2023（11）：27-33.

［4］劉合光.鄉村振興戰略的關鍵點、發展路徑與風險規避［J］.新疆師范大學學報（哲學社會科學版），2018（3）：25-33.

［5］韓長賦.大力實施鄉村振興戰略［N］.人民日報，2017-12-11（7）.

［6］魏后凱，蘆千文.城鄉融合視域下擴大農村內需的潛力與路徑［J］.China Economist，2023，18（4）：2-29.

責任編輯：杜小三