多任務(wù)委托代理下國家公園財政撥款激勵機制

［摘 " "要］國家公園承擔(dān)著生態(tài)環(huán)境保護和資源合理利用兩項相互沖突的使命，如何通過財政撥款機制來激勵國家公園管理機構(gòu)協(xié)調(diào)兩項任務(wù)之間的沖突，是國家公園體制建設(shè)中面臨的棘手問題。文章運用多任務(wù)委托代理理論，從財政事權(quán)劃分的視角，即中央事權(quán)和中央地方共同事權(quán)兩個方面，來分析國家公園財政撥款的激勵機制問題。研究表明，中央事權(quán)體制下委托人向代理人撥款應(yīng)遵循以下原則：一項任務(wù)產(chǎn)出的邊際收益越高，給予的激勵越大，對另一任務(wù)給予的激勵越小；一項任務(wù)產(chǎn)出的不可觀察度越高，給予的激勵越小，對另一任務(wù)的激勵也越小；一項任務(wù)的成本系數(shù)越高，給予的激勵越小，但對另一任務(wù)給予的激勵越大；成本函數(shù)偏離穩(wěn)定點越遠(yuǎn)，給予的激勵越小；風(fēng)險規(guī)避和任務(wù)替代性對激勵的影響具有門檻條件。共同事權(quán)體制下，兩個委托人合作時，向代理人提供的激勵與中央事權(quán)下形式相同，撥款機制也相同；兩個委托人不合作時，地方政府向代理人提供的激勵形式、撥款機制與中央事權(quán)下相同，而中央政府向代理人提供的激勵為產(chǎn)出邊際收益的一半。基于兩任務(wù)的替代性，為激勵代理人在生態(tài)保護上付諸更多努力，需要提高其產(chǎn)出邊際收益，降低產(chǎn)出不可觀察度，降低成本系數(shù)，使成本函數(shù)趨于穩(wěn)定點。

［關(guān)鍵詞］國家公園；財政撥款；財政事權(quán)；多任務(wù)委托代理；共同代理

［中圖分類號］F59

［文獻標(biāo)識碼］A

［文章編號］1002-5006（2023）04-0149-12

DOI： 10.19765/j.cnki.1002-5006.2023.00.010

引言

根據(jù)2017年9月中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《建立國家公園體制總體方案》，國家公園是由國家批準(zhǔn)設(shè)立并主導(dǎo)管理，邊界清晰，以保護具有國家代表性的大面積自然生態(tài)系統(tǒng)為主要目的，實現(xiàn)自然資源科學(xué)保護和合理利用的特定陸地或海洋區(qū)域。國家公園是新時代推進生態(tài)文明建設(shè)的重要載體。自2016年三江源國家公園試點以來，試點單位已有10家。2021年10月，三江源、大熊貓、東北虎豹、海南熱帶雨林、武夷山等第一批國家公園正式設(shè)立。國家公園是生態(tài)文明體制改革的試驗田，實行統(tǒng)一事權(quán)、分級管理體制。國家公園屬于中央事權(quán)或中央與地方共同事權(quán)。按照事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的原則，國家公園應(yīng)由中央政府或中央與地方政府共同承擔(dān)財政支出責(zé)任。財政支出責(zé)任集中體現(xiàn)為財政撥款。現(xiàn)行中央財政撥款是根據(jù)國家公園面積、人口密度、前期試點結(jié)果等因素測算后確定。采用因素分析法的撥款機制簡便易行，但其缺點也很明顯。一是缺乏激勵性。根據(jù)國家公園補助資金分配方案，2020年、2021年績效因素即國家公園試點評估結(jié)果分別只占15%、10%，影響分配的主要因素是面積、人口密度等客觀因素，對國家公園管理機構(gòu)的激勵不足。二是沒有考慮國家公園面臨的多任務(wù)特征影響，尤其是任務(wù)間的替代性使多任務(wù)下的激勵機制與單任務(wù)下的激勵機制具有顯著區(qū)別。

統(tǒng)籌考慮生態(tài)保護和合理利用，是國家公園的科學(xué)定位，也是設(shè)立國家公園的初衷。但生態(tài)保護和合理利用之間的沖突由來已久[1-2]，如何扭轉(zhuǎn)長期以來“重利用輕保護”的體制慣性，進而建立起保護優(yōu)先、保護和利用相兼容的國家公園管理體制，是新時代生態(tài)文明體制建設(shè)的重要使命。中央政府采取大部制方式，將國家公園的行政管理職責(zé)，如保護、利用、監(jiān)管等委托給國家公園管理局或管委會統(tǒng)一行使（除非特別說明，以下所稱的國家公園管理局均為國家公園所在地的管理局，非國務(wù)院自然資源部組成機構(gòu)之國家公園管理局）。中央政府與國家公園管理局之間構(gòu)成典型的委托代理關(guān)系。中央政府是委托人，國家公園管理局是代理人，后者相對于前者具有信息優(yōu)勢且二者目標(biāo)不完全一致：生態(tài)保護和資源合理利用在二者效用函數(shù)中的權(quán)重不同，前者將生態(tài)保護放在優(yōu)先位置，生態(tài)保護在其效用函數(shù)中占據(jù)絕對主導(dǎo)地位，而后者僅將生態(tài)保護視為其效用函數(shù)的一部分，出于慣性或地方利益1，資源開發(fā)利用也占據(jù)一定權(quán)重。與資源開發(fā)利用相比，生態(tài)保護結(jié)果難以測度且短期內(nèi)難以見效，而從事資源開發(fā)利用則輕車熟路，在此背景下，如何通過財政撥款來激勵代理人按照委托人的意愿優(yōu)先開展生態(tài)保護、適度兼顧資源開發(fā)利用，就成為事權(quán)和支出責(zé)任明晰背景下委托人面臨的資金分配機制優(yōu)化問題。優(yōu)化財政資金分配機制，不僅有利于完善國家公園管理體制、提高國家公園治理能力，而且也有利于提高財政資金配置效率，踐行預(yù)算績效管理。

本文通過構(gòu)建多任務(wù)委托代理模型，研究國家公園的最優(yōu)撥款機制問題。根據(jù)事權(quán)類型，國家公園管理體制分為中央事權(quán)和中央地方共同事權(quán)。研究發(fā)現(xiàn)，中央事權(quán)體制下，委托人向代理人撥款的激勵機制取決于以下幾個因素：任務(wù)產(chǎn)出邊際收益、產(chǎn)出不可觀察度、任務(wù)的成本系數(shù)、成本穩(wěn)定性以及具有門檻值條件的代理人風(fēng)險規(guī)避度和任務(wù)替代性。共同事權(quán)體制下，兩個委托人合作向代理人提供的激勵與中央事權(quán)下的激勵形式相同，激勵機制也相同；兩個委托人不合作時，地方政府向代理人提供的激勵形式與中央事權(quán)下相同，撥款機制也相同，而中央政府向代理人提供的激勵為產(chǎn)出邊際收益的一半。共同事權(quán)下委托人不合作與合作、共同事權(quán)與單一事權(quán)下委托人向代理人提供的激勵總水平孰高孰低具有不確定性，二者相等僅是罕見的特例。

與既有研究相比，本文的邊際創(chuàng)新有3點：一是選題新穎。盡管理論界對國家公園的體制機制研究不少，但從經(jīng)濟學(xué)角度對國家公園撥款機制的研究則付之闕如。本文在事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的體制背景下研究國家公園的撥款機制問題，是對國家公園管理體制中關(guān)鍵的資金分配機制優(yōu)化問題的研究，具有重要的現(xiàn)實意義。二是分析框架新穎。委托代理框架下對國家公園撥款機制的研究從屬于激勵理論的范疇。本文借鑒多任務(wù)委托代理模型來分析委托人對代理人的激勵均衡，并進一步拓展到多任務(wù)多委托人代理模型即共同代理模型，在國家公園體制機制問題研究中尚屬首次。三是視角新穎、合理。從政府間關(guān)系來看，國家公園管理體制問題實為事權(quán)劃分問題。本文的分析建立在事權(quán)劃分基礎(chǔ)之上。具體來說，根據(jù)對國家公園的事權(quán)界定，分別從中央事權(quán)和中央地方共同事權(quán)兩個方面來分析國家公園的撥款機制問題，所得出的結(jié)論不僅可比而且富有政策啟示意義。

1 制度背景與文獻回顧

1.1 制度背景：國家公園管理體制中的委托代理關(guān)系

世界上的國家公園普遍由中央政府確立并主導(dǎo)管理，體現(xiàn)了國家意志，中國也不例外。從2013年黨的十八屆三中全會提出建立國家公園體制以來，中央政府在國家公園試點、組織機構(gòu)設(shè)立、體制機制建設(shè)等方面，一直居于主導(dǎo)地位。國家公園體制是典型的政府主導(dǎo)型制度變遷產(chǎn)物。根據(jù)《建立國家公園體制總體方案》，國家公園保護地的行政管理職責(zé)由當(dāng)?shù)貒夜珗@管理局統(tǒng)一行使。國家公園管理局是新設(shè)機構(gòu)，整合了原住建、環(huán)保、林業(yè)等部門相關(guān)管理職責(zé)，徹底改變了以往九龍治水、政出多門、分散執(zhí)法等低效管理格局，是大部制改革思路的成果。已經(jīng)成立的10個國家公園管理局，要么經(jīng)中編辦批準(zhǔn)成立、為中央直管機構(gòu)，要么經(jīng)省編辦批準(zhǔn)成立、為地方政府直屬單位。在中國分級行政管理體制下，國家公園的鏈?zhǔn)焦芾眢w制如下：中央政府-國家林業(yè)和草原局（國家公園管理局）-地方性國家公園管理局。國家林業(yè)和草原局（國家公園管理局）受中央政府委托代為行使全國國家公園的管理職責(zé)，但在中央層面，二者的目標(biāo)一致即統(tǒng)籌國家公園的科學(xué)保護和合理利用，可將二者視為一個委托人即中央政府，這樣，國家公園管理體制就可以簡化為中央政府與地方性國家公園管理局之間的委托代理關(guān)系。該鏈?zhǔn)焦芾眢w制還可以進一步拓展為：中央政府-國家林業(yè)和草原局（國家公園管理局）-地方政府-地方國家公園管理局。盡管地方政府與地方國家公園管理局之間也具有委托代理關(guān)系，但二者的目標(biāo)也具有一致性，可將二者視為一個代理人即地方國家公園管理局，因而，這一管理體制也可以簡化為中央政府與地方國家公園管理局之間的委托代理關(guān)系。簡言之，中國國家公園管理體制所蘊含的委托代理關(guān)系可簡化為：地方國家公園管理局受中央政府委托行使管理職責(zé)。這一簡化不僅從紛繁復(fù)雜的體制中抽象出了關(guān)鍵變量、化繁為簡，而且采用兩主體也方便建模。

國家公園的首要功能是重要自然生態(tài)系統(tǒng)的原真性、完整性保護，同時兼具科研、教育、游憩等綜合功能。為便于分析，本文將上述4項功能概括為兩個方面：生態(tài)保護和合理利用（受限使用），分別針對第1項和后3項。也就是說，國家公園管理局受托履行生態(tài)保護和合理利用兩項任務(wù)。這樣，中央政府與國家公園管理局之間就構(gòu)成多任務(wù)委托代理關(guān)系。與單任務(wù)委托代理不同，多任務(wù)下生態(tài)保護與合理利用之間的沖突不可避免，它要求委托人以財政撥款為杠桿來協(xié)調(diào)代理人在兩種任務(wù)上的努力，進而實現(xiàn)委托人目標(biāo)。

根據(jù)《建立國家公園體制總體方案》，在所有權(quán)上，統(tǒng)籌考慮生態(tài)系統(tǒng)功能重要程度、生態(tài)系統(tǒng)效應(yīng)外溢性等因素，國家公園內(nèi)全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)分別由中央政府和省級政府分級行使。相應(yīng)地，在財政投入上，前者由中央政府出資保障，后者由中央和省級政府根據(jù)事權(quán)劃分分別出資保障。因而，國家公園的事權(quán)有兩種類型：一是中央事權(quán)，二是中央和地方共同事權(quán)。前者如東北虎豹國家公園，后者如湖北神農(nóng)架國家公園等。在中央和地方共同事權(quán)體制下，多任務(wù)委托代理進一步演化為多任務(wù)多委托人代理，代理人為共同代理人，此即共同代理。共同代理模式下，中央政府和地方政府的目標(biāo)并不完全一致，比如中央政府站在全局高度，將生態(tài)保護放在優(yōu)先位置，而地方政府則不一定，開發(fā)利用活動在其效用函數(shù)中仍然占據(jù)比較重要的權(quán)重。此時，兩個委托人不合作將會對代理人的努力水平產(chǎn)生影響。考慮到這一點，作為事權(quán)劃分主導(dǎo)者和國家公園管理主導(dǎo)者，中央政府在制定財政撥款方案時應(yīng)該考慮到地方政府目標(biāo)不一致產(chǎn)生的影響，做出策略性反應(yīng)。

1.2 文獻回顧：委托代理理論及應(yīng)用

國家公園管理中的委托代理關(guān)系需要采用委托代理理論來分析。委托代理理論也稱為激勵理論、信息經(jīng)濟學(xué)，是在完全合同假設(shè)下研究信息不對稱下的合同設(shè)計問題。與之相關(guān)的契約理論，則側(cè)重于研究不完全合同下的合同設(shè)計問題。

多任務(wù)委托代理模型源自單任務(wù)委托代理[3]。Holmstrom和Milgrom率先提出多任務(wù)委托代理模型：代理人承擔(dān)多項任務(wù)，委托人不能觀察到代理人的努力，委托人設(shè)計合同激勵代理人在多項任務(wù)上優(yōu)化努力配置以實現(xiàn)委托人目標(biāo)[4]。與單任務(wù)委托代理相比，多任務(wù)委托代理不僅能夠?qū)崿F(xiàn)單任務(wù)下風(fēng)險與激勵的權(quán)衡（通過分擔(dān)風(fēng)險來激勵代理人努力），而且可以引導(dǎo)代理人的努力分配。沿著這一基本思路，后續(xù)研究進一步從任務(wù)性質(zhì)（互補還是替代）、產(chǎn)出（業(yè)績）可度量性、博弈動態(tài)等方向進行拓展[5-7]。多任務(wù)委托代理模型具有非常廣闊的應(yīng)用場景，比如對中國公共部門的多任務(wù)委托代理問題分析[8-10]，對廣義政企關(guān)系下的多任務(wù)代理問題分析[11-13]。

單任務(wù)委托代理中委托人數(shù)量從一人擴展到多人時，雙邊代理就拓展到多邊代理或共同代理。Bernheim和Whinston率先提出了共同代理模型：代理人之間可能合作也可能競爭，代理人的努力水平會影響委托人的利潤，無論委托人之間是否合謀，總的激勵方案是有效的，必將導(dǎo)致有效率的產(chǎn)出[14-15]。此后，該理論沿著信息為完全或不完全、多任務(wù)的性質(zhì)為同質(zhì)或異質(zhì)、博弈為靜態(tài)或動態(tài)、委托人策略為合作或競爭等方向拓展[16-19]。該理論在中國問題研究中也廣為應(yīng)用：Siqueira等、周權(quán)雄和朱衛(wèi)平分析了中國國有企業(yè)經(jīng)營者的激勵問題[20-21]，皮建才分析了地方政府的公共品供給機制問題[22]，陳其安等分析了國企存在主次委托下的激勵均衡問題[23]，劉志敏和崔志偉進一步在多委托人多任務(wù)框架下研究了公立醫(yī)院的監(jiān)管策略[24]。

對國家公園體制的研究，多為理論闡釋[25-27]，尚未發(fā)現(xiàn)運用委托代理模型對國家公園體制分析的文獻，僅有的文獻是對國家重點生態(tài)功能區(qū)生態(tài)補償?shù)募顧C制分析[28-29]。本文接下來運用多任務(wù)委托代理模型對兩種事權(quán)體制下國家公園的財政撥款激勵機制進行分析。

2 中央事權(quán)下的激勵均衡

2.1 模型假設(shè)

根據(jù)經(jīng)典委托代理理論[3-4]并結(jié)合中國式分級國家公園行政管理體制，對多任務(wù)委托代理下委托人和代理人之間的博弈，提出如下研究假設(shè)。

H1：中央政府委托國家公園管理局承擔(dān)兩項任務(wù)

中央政府是委托人。代理人為國家公園所在地管理局或管委會。代理人受托承擔(dān)兩項任務(wù)，將其表示為[x=（x1，x2）]，[x1]、[x2]分別為生態(tài)環(huán)境保護、資源合理利用。相應(yīng)地，代理人努力水平為[e=（e1，e2）]且[ei≥0]。中央政府不能夠觀察到代理人的努力水平，但可以觀察到代理人的產(chǎn)出。代理人產(chǎn)出向量[x]由努力向量[e]決定：[x=μ（e1，e2）+ε]。其中，[μ：R2+→Rk]是凹函數(shù)，[R]為實數(shù)，上標(biāo)[k]（[k≥0]）為委托人觀察到代理人的信息數(shù)量，即代理人的兩個努力變量[e1]、[e2]決定了委托人可觀察到的信息數(shù)量（[k=2]，分別為生態(tài)保護和資源利用）。[εi]為隨機變量，反映產(chǎn)出的不確定性，假定其為正態(tài)分布，服從[εi～N（0，σ2i）]。為簡化分析，假定兩項產(chǎn)出分布相互獨立，即[σij=0]，[i，j=1，2]，且[xi=ei+εi]。

H2：中央政府根據(jù)國家公園的產(chǎn)出實施激勵性撥款

在績效預(yù)算制度下，中央政府根據(jù)觀察到的產(chǎn)出[xi]對代理人采取激勵性撥款機制，即：[w=m0+][m1x1+m2x2]。其中，[m0]為維持國家公園管理局基本運轉(zhuǎn)的費用（俗稱“保運轉(zhuǎn)”），[m1]、[m2]是委托人根據(jù)兩項任務(wù)的產(chǎn)出[x1]、[x2]向代理人提供的分成比例或激勵系數(shù)，這兩個系數(shù)尤其是第一個是本文關(guān)注的重點。進一步假定：[m0gt;0]，[0≤m1，m2≤1]。[w]越大，表明國家公園實現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)程度越高。

H3：代理人的努力成本與兩項任務(wù)的性質(zhì)有關(guān)

國家公園管理局的成本函數(shù)為[C（e）]，[e=e1+][e2]。[C（e）]為嚴(yán)格遞增的凸函數(shù)。假設(shè)成本函數(shù)為[C（e1，e2）=12c2e21+12c2e22+θe1e2]。根據(jù)該成本函數(shù)，則有[c1=?2C?e21]、[c2=?2C?e22]，即[c1]、[c2]分別是兩項努力成本的邊際變化率，可視為兩項任務(wù)努力的成本系數(shù)或完成兩項任務(wù)的難易程度。[θ=?2C?e1?e2]，即在一項任務(wù)上施加努力將會使另一項任務(wù)努力的邊際成本發(fā)生的變化額，反映不同任務(wù)之間的替代（互補）程度或努力成本的相關(guān)性。如果該值為正，則兩項任務(wù)相互替代；如果該值為負(fù)，則兩項任務(wù)互補1。國家公園實行最嚴(yán)格的生態(tài)保護后，轄區(qū)內(nèi)資源開發(fā)利用大為受限，開發(fā)利用成本將會大幅攀升；反過來，大規(guī)模開發(fā)利用造成生態(tài)嚴(yán)重破壞后，實現(xiàn)綠水青山需要付出更大的生態(tài)保護努力。因此，[θ]刻畫了生態(tài)保護下資源開發(fā)利用的高成本或資源開發(fā)利用下維護生態(tài)的高成本，生態(tài)保護與資源利用之間存在明顯沖突。因而該系數(shù)大于0，即兩種努力之間存在替代關(guān)系。借鑒席建成和韓雍[10]，進一步將其取值范圍設(shè)定為[0lt;θlt;c1c2]、[c2lt;θlt;c1]。

H4：委托人為風(fēng)險中性，代理人為風(fēng)險規(guī)避

代理人具有不變絕對風(fēng)險規(guī)避偏好（CARA），其效用函數(shù)為[uA=-exp-ηwx-ce]，下標(biāo)[A]表示代理人，[η]為絕對風(fēng)險規(guī)避系數(shù)。代理人的收益為[w（x）-c（e）]，其確定性等價報酬（[CE]）為：

[CE=（m0+m1e1+m2e2）-12c1e21+12c2e22+θe1e2- " " " " 12η（m21σ21+m22σ22）] （1）

風(fēng)險中性下委托人的預(yù)期收益為：

[up=E（β1x1+β2x2-w（x））=β1e1+β2e2- " " " （m0+m1e1+m2e2）] （2）

式（2）中，[β1]、[β2]分別為委托人效用函數(shù)中兩項任務(wù)的產(chǎn)出邊際收益，下標(biāo)[P]表示委托人，下同。基于國家公園的設(shè)立初衷，有[0lt;β1，β2lt;1]，[β1gt;β2]。在代理人的努力水平不可觀察下，中央政府設(shè)計合同[{m1，m2}]以最大化其預(yù)期收益。

2.2 最優(yōu)撥款機制分析

2.2.1 " "代理人的選擇

首先分析代理人的選擇。其決策為如何選擇[ei]以最大化其確定性等價報酬。對式（1）分別求[e1]、[e2]的偏導(dǎo)數(shù)，得到：

[e1=m1c2-m2θc1c2-θ2，e2=m2c1-m1θc1c2-θ2] （3）

因為[eigt;0]，則有[m1c2-m2θgt;0]、[m2c1-m1θgt;][0]。也就是說，在[ci]、[θ]既定時，激勵強度[（mi）]具有合適的結(jié)構(gòu)能夠使得[eigt;0]。從式（3）可以發(fā)現(xiàn)，代理人的努力程度[ei]取決于激勵強度[mi]、成本系數(shù)[ci]、任務(wù)替代性[θ]。這里重點關(guān)注激勵強度的影響。由[?e1?m1gt;0]、[?e1?m2lt;0]、[?e2?m1lt;0]、[?e2?m2gt;0]可知，代理人在每一項任務(wù)上的努力水平與委托人提供的激勵強度正相關(guān)，但與另一項任務(wù)的激勵強度負(fù)相關(guān)。這是因為兩項任務(wù)相互替代，在總的努力水平一定時，代理人只能進行取舍。至于如何取舍，則取決于委托人給予的激勵強度。

2.2.2 " "委托人的選擇

其次分析委托人的選擇，委托人的選擇即撥款機制。結(jié)合前述分析，委托人的目標(biāo)函數(shù)[（uP）]、代理人的激勵約束（IC）和參與約束（IR）分別為：

[max{m1，m2}β1e1+β2e2-（m0+m1e1+m2e2）]

[s.t.e1=m1c2-m2θc1c2-θ2，e2=m2c1-m1θc1c2-θ2（IC） " " " CE≥w（IR）] （4）

在最優(yōu)處，代理人的參與約束（IR）為緊，即等號成立。將參與約束和激勵約束代入目標(biāo)函數(shù)，并對激勵強度[mi]求偏導(dǎo)，得到：

[m1=β1+（β1c2-β2θ）ησ221+ηc1σ21+ηc2σ22+η2（c2c2-θ2）σ21σ22m2=β2+（β2c1-β1θ）ησ211+ηc1σ21+ηc2σ22+η2（c1c2-θ2）σ21σ22] （5）

式（5）中，激勵強度[mi]受產(chǎn)出邊際收益[βi]、成本系數(shù)[ci]、任務(wù)替代性[θ]、風(fēng)險規(guī)避系數(shù)[η]、產(chǎn)出不確定性[σ2i]等因素影響。接下來進行比較靜態(tài)分析1。

2.2.3 " "產(chǎn)出邊際收益對激勵強度的影響

分別求[mi]對產(chǎn)出邊際收益[βi]的偏導(dǎo)數(shù)，得到：

[?m1?β1gt;0， ?m2?β2gt;0； ?m1?β2lt;0， ?m2?β1lt;0] （6）

即委托人對一項任務(wù)的激勵強度與其產(chǎn)出的邊際收益正相關(guān)，這出于委托人的自利。在生態(tài)保護與資源合理利用構(gòu)成的效用函數(shù)中，委托人堅持生態(tài)保護優(yōu)先，認(rèn)為生態(tài)保護帶來的邊際收益更高，因此，對生態(tài)保護應(yīng)給予的激勵強度更大。該觀念源于這一事實：盡管生態(tài)保護帶來的經(jīng)濟和社會收益并非立竿見影，而是在中長期見效，但是委托人具有足夠的耐心，貼現(xiàn)因子大，認(rèn)為生態(tài)保護帶來的綠水青山澤被子孫后代，從長遠(yuǎn)看更為可觀。而資源開發(fā)利用在當(dāng)前看似促進了轄區(qū)經(jīng)濟增長、稅收、就業(yè)等，但是產(chǎn)生的環(huán)境污染、生態(tài)破壞等社會成本巨大，生態(tài)修復(fù)難度極高甚至不可逆，從長遠(yuǎn)來看，其邊際收益并不高。因此，為激勵代理人在生態(tài)保護上努力，應(yīng)該對生態(tài)保護產(chǎn)出賦予更高的激勵強度。

同時，另一項任務(wù)產(chǎn)出的邊際收益越高，則本任務(wù)的激勵強度越低：如果生態(tài)保護的邊際收益高，則對資源合理利用的激勵強度不宜過高，否則會激勵代理人將過多的精力投入后者；如果資源合理利用帶來的邊際收益高，則不宜對生態(tài)保護賦予較高的激勵強度，因為這也會激勵代理人過度從事資源利用工作，從而偏離委托人目標(biāo)。因此，只有當(dāng)生態(tài)保護的邊際收益更高時，才適宜給予較高的激勵。從委托人的生態(tài)保護優(yōu)先目標(biāo)來看，接下來的問題是：如何從制度上保證生態(tài)保護比資源利用帶來的產(chǎn)出邊際收益更高？對此，可從兩個方面來推進。一是理念上，切實踐行新發(fā)展觀中的綠色發(fā)展理念，將“堅持生態(tài)保護第一”貫穿于國家公園管理體制建設(shè)的每個方面、每個環(huán)節(jié)。二是機制上，在國家公園考核指標(biāo)體系中，加大生態(tài)保護權(quán)重，降低資源開發(fā)利用權(quán)重，凸顯生態(tài)保護的極端重要性。

2.2.4 " "產(chǎn)出不確定性對激勵強度的影響

分別求[mi]對產(chǎn)出不確定性[σ2i]的偏導(dǎo)數(shù)，得到：

[?m1?σ21lt;0， ?m2?σ22lt;0； ?m1?σ22lt;0， ?m2?σ21lt;0] （7）

產(chǎn)出不確定源于產(chǎn)出不可觀察。式（7）表明，對每一項任務(wù)產(chǎn)出的不可觀察度越高，就越應(yīng)該降低該任務(wù)的激勵強度。這是因為不可觀察的產(chǎn)出并不能夠真實反映代理人的努力水平，為減少代理人的道德風(fēng)險比如亂作為、不作為，應(yīng)該降低此類任務(wù)的激勵強度。在生態(tài)保護和資源利用的產(chǎn)出觀察中，前者需要對國家公園的空氣、土壤、植被等開展持續(xù)、大范圍觀測，需要投入大量的人力物力財力；而后者則不難實現(xiàn)，比如資源開采數(shù)、是否關(guān)閉轄區(qū)礦井、遷移園區(qū)居民數(shù)等很容易計數(shù)。顯然，前者的不可觀察度高于后者。因此，僅從產(chǎn)出的不可觀察度來看，應(yīng)該降低生態(tài)保護的激勵強度。但這會偏離國家公園的設(shè)立初衷。因此，對委托人而言，一方面，對資源利用不可賦予較高的激勵強度，否則代理人會傾力于此而偏離委托人目標(biāo)；另一方面，為提高生態(tài)保護激勵強度，需要大力降低生態(tài)保護產(chǎn)出的不可觀察度，為此，需要加大在產(chǎn)出可觀察性方面的投入，比如優(yōu)化觀測平臺布局、購置科學(xué)觀測儀器設(shè)備、增加巡邏人力投入等。

同時，某一任務(wù)產(chǎn)出的不可觀察度越高，則對另一任務(wù)的激勵強度應(yīng)越低。比如，生態(tài)保護產(chǎn)出的不可觀察度越高，則對資源利用的激勵強度應(yīng)越低，這是因為兩項任務(wù)之間的替代關(guān)系會激勵代理人將過多的精力用于資源利用，而后者并不是委托人所期望的，因此，對資源利用不可賦予較高的激勵強度。極端情況下，當(dāng)生態(tài)保護產(chǎn)出完全不可觀察，對代理人資源利用的激勵強度應(yīng)該降為0，即僅支付固定報酬。同樣地，資源利用產(chǎn)出不可觀察程度越低，則生態(tài)保護的激勵強度應(yīng)該越高。這是因為前者并非委托人所期望的，為激勵代理人在生態(tài)保護上施加更大的努力，需要對其給予更大的激勵。因此，兩項任務(wù)之間的替代關(guān)系，決定了不宜對資源開發(fā)利用施加較高的激勵，而要提高對生態(tài)保護的激勵強度。

2.2.5 " "成本系數(shù)對激勵強度的影響

分別求[mi]對任務(wù)成本系數(shù)[ci]的偏導(dǎo)數(shù)，得到：

[?m1?c1lt;0， ?m2?c2lt;0； ?m1?c2gt;0， ?m2?c1gt;0] （8）

即代理人完成一項任務(wù)的成本系數(shù)越高（代理人技術(shù)水平越低），對其激勵強度應(yīng)越低。與資源開發(fā)利用相比，生態(tài)保護的成本系數(shù)更高，應(yīng)對其給予較低的激勵。同時，一項任務(wù)的成本系數(shù)越高，對另一項任務(wù)應(yīng)該賦予更高的激勵強度。比如，生態(tài)保護的成本系數(shù)高，則對資源開發(fā)利用應(yīng)該賦予更高的激勵強度。這是因為生態(tài)保護的成本系數(shù)高，如果對其賦予較高的激勵強度，則在經(jīng)濟上得不償失，因此應(yīng)該對成本系數(shù)較低的任務(wù)賦予較高的激勵強度。也就是說，僅從成本系數(shù)而言，應(yīng)該對生態(tài)保護賦予較低的激勵強度而對資源開發(fā)利用賦予較高的激勵強度。但是，這又不利于以生態(tài)保護為優(yōu)先目標(biāo)的國家公園建設(shè)。因此，要激勵代理人強化生態(tài)保護，唯一可行的辦法是降低生態(tài)保護成本系數(shù)，直至其低于資源利用的成本系數(shù)。而要降低生態(tài)保護成本系數(shù)，則需要在生態(tài)保護的組織體制、資源配置體系、技術(shù)投入體系等方面予以調(diào)整革新。

2.2.6 " "風(fēng)險規(guī)避系數(shù)對激勵強度的影響

求[mi]對風(fēng)險規(guī)避系數(shù)[η]的偏導(dǎo)數(shù)，得到：

當(dāng)[β1β2lt;κ?]時，[?m1?ηgt;0]；當(dāng)[β1β2gt;κ?]時，[?m1?ηlt;0]

當(dāng)[β2β1lt;ρ?]時，[?m2?ηgt;0]；當(dāng)[β1β2gt;ρ?]時，[?m2?θlt;0]（9）

式（9）中，[κ?]為門檻型變量。這表明代理人的風(fēng)險規(guī)避對激勵強度的影響具有門檻條件。[β1β2]為兩項任務(wù)產(chǎn)出的邊際收益之比。當(dāng)門檻值[κ?]既定時，[β1β2]越小，即生態(tài)保護產(chǎn)出的邊際收益越低，不等式[β1β2lt;κ?]更容易得到滿足，此時代理人的風(fēng)險規(guī)避系數(shù)與委托人對生態(tài)保護的激勵強度成正比。這是因為較高的風(fēng)險規(guī)避會減少代理人的效用，但為激勵代理人努力，在生態(tài)保護產(chǎn)出的邊際收益[β1]較低時，需要給予代理人更多激勵[m1]，以帶來更多的產(chǎn)出[e1]，從而使其總收益[β1e1]保持在較高的水平。相反，當(dāng)[β1β2gt;κ?]時，代理人的風(fēng)險規(guī)避系數(shù)與委托人提供的激勵強度成反比。這是因為當(dāng)生態(tài)保護產(chǎn)出的邊際收益較高，委托人就沒有必要對風(fēng)險規(guī)避的代理人提供過高的激勵，因為較低的激勵水平也可以使其產(chǎn)出保持在適當(dāng)?shù)乃健Ｒ簿褪钦f，風(fēng)險規(guī)避對激勵強度的影響取決于生態(tài)保護產(chǎn)出邊際收益的高低，而委托人之所以會采取該策略，是根據(jù)成本（激勵[m1e1]）與收益（邊際產(chǎn)出[β1e1]）分析權(quán)衡后的結(jié)果。風(fēng)險規(guī)避系數(shù)對[m2]的影響也具有門檻條件，比較靜態(tài)分析結(jié)果與之類似，不再贅述。

2.2.7 " "任務(wù)替代性對激勵強度的影響

分別求[mi]對任務(wù)替代性[θ]的偏導(dǎo)數(shù)，得到：

當(dāng)[β1β2gt;χ?]時，[?m1?θgt;0]；當(dāng)[β1β2lt;χ?]時，[?m1?θlt;0]

當(dāng)[β2β1gt;??]時，[?m2?θgt;0]；當(dāng)[β2β1lt;??]時，[?m2?θlt;0] " （10）

式（10）中，[χ?]也為門檻型變量。它表明，生態(tài)保護產(chǎn)出的邊際收益越高（相對值高于門檻）時，任務(wù)替代性越強，越應(yīng)該對生態(tài)保護給予較高的激勵。這是因為任務(wù)替代性越強，意味著生態(tài)保護的社會成本越高，如大規(guī)模開發(fā)利用造成生態(tài)破壞、修復(fù)成本高昂等，在生態(tài)保護產(chǎn)出的邊際收益[β1]較高時，對生態(tài)保護給予更高的激勵[m1]可以獲得更多產(chǎn)出[e1]，從而總收益[β1e1]會較高。相反，當(dāng)生態(tài)保護與資源利用產(chǎn)出的邊際收益之比低于門檻值時，即生態(tài)保護產(chǎn)出的邊際收益不高，此時即便任務(wù)替代性強，也不適宜提高生態(tài)保護激勵。這是因為對生態(tài)保護給予較高的激勵[m1]盡管能帶來相應(yīng)的產(chǎn)出[e1]，但由于產(chǎn)出邊際收益[β1]不高，從而使總收益[β1e1]不高，甚至可能低于委托人付出的成本[m1e1]，即[β1e1lt;m1e1]。可見，任務(wù)替代性對激勵強度的影響也取決于委托人的成本收益權(quán)衡。為實現(xiàn)自身效用最大化，委托人需要根據(jù)兩任務(wù)產(chǎn)出邊際收益的相對值來優(yōu)化激勵配置。任務(wù)替代性對[m2]的影響也具有門檻條件，比較靜態(tài)分析結(jié)果與之類似，不再贅述。

2.2.8 " "穩(wěn)定性對激勵強度的影響

假定[e?1、e?2]為成本函數(shù)的穩(wěn)定點。由于[c1]、[c2]、[θ]分別為成本函數(shù)對[e1]、[e2]的二階偏導(dǎo)以及二階混合偏導(dǎo)，[c1c2-θ2]恰好為何塞矩陣行列式的值，假定該矩陣為正定，則穩(wěn)定點[e?1、e?2]為成本函數(shù)取極小值時的最優(yōu)點。將[c1c2-θ2]視為對成本函數(shù)穩(wěn)定性的度量。假定穩(wěn)定點處[c1c2-θ2=k?]。由[0lt;θlt;][c1c2]可知，[c1c2-θ2gt;0]。令[c1c2-θ2=k]，[k]偏離[k?]越遠(yuǎn)（可能高于也可能低于），則成本函數(shù)越不穩(wěn)定或穩(wěn)定性越差。任何偏離該點的努力水平配置都將會提高成本水平，降低資源配置效率，在這一意義上，穩(wěn)定點處的努力水平配置處于帕累托最優(yōu)狀態(tài)。接下來求激勵強度對成本函數(shù)穩(wěn)定性的偏導(dǎo)數(shù)，有：

[?m1?（c1c2-θ2）lt;0， ?m2?（c1c2-θ2）lt;0] （11）

顯然，無論是對于生態(tài)保護還是資源利用，當(dāng)成本函數(shù)偏離穩(wěn)定點越遠(yuǎn)或總成本越高時，應(yīng)該給予的激勵強度越低。只有當(dāng)成本函數(shù)接近穩(wěn)定點時（成本較低），才適宜給予代理人較高的激勵強度。而要使成本函數(shù)接近穩(wěn)定點，根據(jù)其影響因素[c1]、[c2]、[θ]，則需要調(diào)整任務(wù)成本系數(shù)、調(diào)整任務(wù)替代性等。與成本系數(shù)對激勵強度的影響相比，成本函數(shù)穩(wěn)定性不僅要求降低生態(tài)保護的成本系數(shù)，而且要求降低總的成本。

3 共同事權(quán)下的激勵均衡

共同事權(quán)下的委托人有兩個：中央政府和地方政府。單一制體制下，盡管地方政府也是中央政府的代理人，但在共同事權(quán)中，二者為并列關(guān)系。兩個委托人都能夠觀察到代理人的產(chǎn)出，但二者的目標(biāo)可能沖突：中央政府偏重于生態(tài)保護，地方政府偏重于開發(fā)利用。代理人只關(guān)心總的激勵機制。兩個委托人既可以選擇合作也可以選擇不合作。如果兩個委托人合作，則可以將兩個委托人視為一個委托人。委托人面臨的問題是如何激勵代理人從總的收益最大化出發(fā)來選擇最有利于委托人的行動。如果二者不合作，則彼此之間是競爭關(guān)系，兩個委托人分別向代理人提出激勵方案。根據(jù)共同代理理論[20]，此時一個委托人將另一個委托人的激勵方案視為既定，代理人則在各個委托人激勵方案給定情況下，選擇自身的努力水平以實現(xiàn)自身效用最大化。接下來分別從合作與不合作兩種情形來分析。

3.1 委托人合作

兩個委托人對代理人的支付分別為[wc1=p0+][p1x1+p2x2]、[wc2=q0+q1x1+q2x2]。上標(biāo)c表示合作，不合作以nc表示。[p0]、[p1]、[p2]分別為中央政府對國家公園管理局撥付的固定金額、兩項任務(wù)產(chǎn)出的激勵系數(shù)，[q0]、[q1]、[q2]分別為地方政府對國家公園管理局撥款的對應(yīng)系數(shù)。與中央事權(quán)下產(chǎn)出函數(shù)相同，共同事權(quán)下的產(chǎn)出也為[xi=ei+εi]，且[εi～][N（0，σ2i）]。兩個委托人從代理人產(chǎn)出中獲得的收益分別為[g1x1+g2x2]、[h1x1+h2x2]，[gi]、[hi]分別是中央政府、地方政府第[i]項任務(wù)產(chǎn)出的收益系數(shù)。兩個委托人都是風(fēng)險中性，代理人為風(fēng)險規(guī)避，代理人的成本函數(shù)、委托人和代理人的效用函數(shù)形式與中央事權(quán)下相同。兩個委托人的預(yù)期收益分別為：

[E（uCP）=E（g1x1+g2x2-w1）= " " " " " " "（g1e1+g2e2）-（p0+p1e1+p2e2）E（uLP）=E（h1x1+h2x2-w2）= " " " " " " "（h1e1+h2e2）-（q0+q1e1+q2e2）] （12）

上標(biāo)C、L分別表示中央政府、地方政府。代理人的確定性等價報酬為：

[CEc=（p0+p1e1+p2e2）+（q0+q1e1+q2e2）- " " " " "12c1e21+12c2e22+θe1e2- " " " " "12η（（p1+q1）2σ21+（p2+q2）2σ22）] （13）

通過對[ei]求偏導(dǎo)數(shù)，得到代理人的最優(yōu)選擇：

[ec1=（p1+q1）c2-（p2+q2）θc1c2-θ2，ec2=（p2+q2）c1-（p1+q1）θc1c2-θ2] （14）

可以發(fā)現(xiàn)，當(dāng)[p1+q1=m1]、[p2+q2=m2]時，式（14）與中央事權(quán)下代理人的最優(yōu)選擇即式（3）相同：[ec1=e1]、[ec2=e2]。但是，當(dāng)[p1+q1≠m1]和/或[p2+q2≠][m2]時，則均衡結(jié)果不同。

此時委托人的優(yōu)化問題為：[max{p1，p2，q1，q2}E（uCP+uLP）=（g1e1+g2e2）+（h1e1+h2e2）- " "（p0+p1e1+p2e2）-（q0+q1e1+q2e2）s.t.CEc≥wc（IR） " " "ec1=p1+q1c2-p2+q2θc1c2-θ2， " " "ec2=p2+q2c1-p1+q1θc1c2-θ2（IC）] （15）

將式（15）中取等號的參與約束（IR）、激勵相容約束（IC）代入委托人的目標(biāo)函數(shù)，并分別對[p1]、[p2]求偏導(dǎo)數(shù)，得到1：

[p1+q1=（g1+h1）+（（g1+h1）c2-（g2+h2）θ）ησ221+ηc1σ21+ηc2σ22+η2σ21σ22c1c2-θ2p2+q2=（g2+h2）+（g2+h2）c1-（g1+h1）θ）ησ211+ηc1σ21+ηc2σ22+η2σ21σ22（c1c2-θ2）] （16）

式（16）與式（5）結(jié)構(gòu)相同，其比較靜態(tài)分析結(jié)果也與之相同（見式（6）～式（11）），即影響兩個委托人激勵強度之和的因素與之前相同，這里不再贅述。在兩個委托人合作背景下，為激勵代理人優(yōu)先履行國家公園生態(tài)保護職責(zé)，兩個委托人協(xié)同提供給代理人的激勵機制如下：生態(tài)保護的邊際產(chǎn)出越高，對其激勵應(yīng)越大，而對資源利用的激勵應(yīng)越小；任一任務(wù)的產(chǎn)出不可觀察度越高，對其激勵應(yīng)越小；一項任務(wù)的成本系數(shù)越高，對其激勵應(yīng)越低，但對另一項任務(wù)的激勵強度應(yīng)提高；兩項任務(wù)的替代性越強，對生態(tài)保護應(yīng)給予更高的激勵等。

特別是當(dāng)[g1+h1=β1]、[g2+h2=β2]時，式（16）與式（5）則完全相同。即當(dāng)兩個委托人能夠協(xié)調(diào)各自的收益[gi、hi]，二者如同一個委托人行事，則共同事權(quán)與中央事權(quán)下委托人對代理人提供的激勵強度是一樣的，即[p1+q1=m1]、[p2+q2=m2]。顯然，這是一個特例。中央政府與地方政府具有不完全相同的目標(biāo)函數(shù)和激勵結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)激勵相容并不容易，接下來分析二者不合作時的均衡。

3.2 委托人不合作

委托人不合作時的博弈分為3個階段：首先，由中央政府向代理人提出合同菜單（[p1′]，[p2′]）（中央政府主導(dǎo)國家公園撥款機制建設(shè)，具有先動優(yōu)勢），[pi′]為第i項任務(wù)產(chǎn)出的激勵系數(shù)。其次，地方政府根據(jù)中央政府提出的菜單決定自己的合同菜單（[q1′]，[q2′]），[qi′]為第i項任務(wù)產(chǎn)出的激勵系數(shù)。最后，代理人根據(jù)地方政府的反應(yīng)做出自己的決策，即分別根據(jù)中央政府和地方政府的菜單付出相應(yīng)的努力（[ep1′]，[ep2′]；[eq1′]，[eq2′]），[epi′]、[eqi′]為代理人相應(yīng)的努力水平。

兩個委托人對代理人的支付分別為[wnc1=p0′+p1′x1+p2′x2]、[wnc2=q0′+q1′x1+q2′x2]，收益分別為[g1′x1+g2′x2]、[h1′x1+h2′x2]。兩個委托人都是風(fēng)險中性，代理人為風(fēng)險規(guī)避，生產(chǎn)函數(shù)、代理人的成本函數(shù)、委托人和代理人的效用函數(shù)形式與委托人合作情形下相同。

根據(jù)逆向歸納法，首先分析地方政府的菜單選擇。中央政府向代理人提出合同菜單（[p1′，p2′]）后，地方政府面臨的問題是，在中央政府給定的合同菜單下，在滿足代理人的參與約束和激勵約束后，確定[（q1′，q2′）]以實現(xiàn)自身效用最大化。此時地方政府（唯一的委托人）的規(guī)劃問題為：

[max{q1′，q2′}E（uLP）=E（h1′x1+h2′x2-w2（x））=（h1′eq1′+h2′eq2′）-（q0′+q1′eq1′+q2′eq2′）s.t.CEnc≥wnc（IR）{eq1′，eq2′}∈argmax CEnc（IC）] （17）

將[p1′]、[p2′]以及[ep1′]、[ep2′]視為給定，由激勵相容約束（IC）分別對[eq1′]、[eq2′]求偏導(dǎo)數(shù)，得到：

[eq1′=q1′c2-q2′θc1c2-θ2，eq2′=q2′c1-q1′θc1c2-θ2] （18）

可以發(fā)現(xiàn)，式（18）與式（14）結(jié)構(gòu)相同。參與約束（IR）在最優(yōu)時取等號，將之與激勵約束即式（18）代入目標(biāo)函數(shù)，分別對[q1′]、[q2′]求偏導(dǎo)，得到：[q1′=h1′+（h1′c2-h2′θ）ησ221+ηc1σ21+ηc2σ22+η2σ21σ22（c1c2-θ2），q2′=h2′+（h2′c1-h1′θ）ησ211+ηc1σ21+ηc2σ22+η2σ21σ22（c1c2-θ2）] （19）

式（19）與式（16）結(jié)構(gòu)相同，而式（16）又與式（5）結(jié)構(gòu)相同，因而影響地方政府激勵強度的因素也與式（5）相同，其比較靜態(tài)分析結(jié)果也可參見式（6）～式（11）。其政策含義是，當(dāng)中央政府與地方政府不合作時，地方政府對代理人提供的激勵機制與單一事權(quán)下相同。原因在于，在地方層面，共同事權(quán)下地方政府是國家公園的唯一委托人，這與單一事權(quán)下中央政府也是國家公園的唯一委托人一樣，二者面臨結(jié)構(gòu)相同的目標(biāo)函數(shù)和約束條件，因而推導(dǎo)出的激勵均衡形式相同，相應(yīng)地，其財政撥款機制也相同。

其次，分析中央政府的菜單選擇。觀察到地方政府的合同菜單后，中央政府在滿足代理人參與約束和激勵約束后，選擇激勵合同[（p1′，p2′）]以實現(xiàn)自身效用最大化，該規(guī)劃問題為：

[maxp1，p2E（uCP）=E（g1′x1+g2′x2-w1（x））= " " " " " " " " " " "（g1′ep1′+g2′ep2′）-（p0′+p1′ep1′+p2′ep2′）s.t.CEnc≥wnc（IR）{ep1′，ep2′}∈argmax CEnc（IC）] （20）

要指出的是，中央政府決定合同菜單[（p1′，p2′）]后，地方政府具有相對于中央政府的信息優(yōu)勢，地方政府總會通過調(diào)整合同菜單[q1′]、[q2′]使模型有解，從而使代理人的參與約束變?yōu)樗沙赱30]，因此可忽略該約束的影響。此時，首先通過激勵相容約束（IC）對[ep1′]、[ep2′]求偏導(dǎo)，得到代理人的努力水平（[q1′]、[q2′]以及[eq1′]、[eq2′]也視為給定）：

[ep1′=p1′c2-p2′θc1c2-θ2，ep2′=p2′c1-p1′θc1c2-θ2] （21）

式（21）與式（18）相似。將式（18）與式（21）相加，得到：

[eq1′+ep1′=（p1′+q1′）c2-（p2′+q2′）θc1c2-θ2，eq2′+ep2′=（p2′+q2′）c1-（p1′+q1′）θc1c2-θ2] （22）

當(dāng)[p1′+q1′=p1+q1]、[p2′+q2′=p2+q2]時，式（22）與式（14）相同。即不論委托人之間是合作還是不合作，代理人總的努力水平不變。顯然這也是一個特例。

然后將式（21）代入目標(biāo)函數(shù)，分別對[p1′]、[p2′]求偏導(dǎo)數(shù)，得到：

[p1′=g1′2，p2′=g2′2] （23）

即中央政府對代理人的最優(yōu)激勵強度為其產(chǎn)出邊際收益的一半。與前述結(jié)果相比，這是一個非常特殊的結(jié)論。原因在于代理人的參與約束松弛，委托人只需滿足其激勵相容約束，此時委托人以其邊際收益的一半來激勵代理人，能夠?qū)崿F(xiàn)代理人激勵相容約束下自身效用最大化。顯然，該激勵強度只取決于代理人的邊際產(chǎn)出，而與其他因素?zé)o關(guān)。此時主委托人（中央政府）對代理人的激勵機制不同于次委托人（地方政府），也不同于單一事權(quán)下的激勵機制，根源在于主委托人面臨的約束條件不同。采取共同事權(quán)體制的國家公園，次委托人具有信息優(yōu)勢，能通過調(diào)整自身激勵方案使其參與約束得到滿足，主委托人制定激勵合同時僅需滿足次委托人的激勵約束。由于缺乏與代理人履責(zé)有關(guān)的充分信息，中央政府根據(jù)產(chǎn)出水平來設(shè)定激勵強度最為直觀、可控，因此其激勵機制僅與可觀察的產(chǎn)出水平相關(guān)。

加總兩個委托人的激勵水平，得到：

[p1′+q1′=g1′2+h1′+（h1′c2-h2′θ）ησ221+ηc1σ21+ηc2σ22+η2σ21σ22（c1c2-θ2）p2′+q2′=g2′2+h2′+（h2′c1-h1′θ）ησ211+ηc1σ21+ηc2σ22+η2σ21σ22（c1c2-θ2）] （24）

當(dāng)[gi=gi′]、[hi=hi′]時，比較委托人合作與不合作時的激勵水平，即：

[（p1′+q1′）-（p1+q1）= " "（ηc1σ21+η2σ21σ22（c1c2-θ2））-（1+ηc2σ22）2（1+ηc1σ21+ηc2σ22+η2σ21σ22（c1c2-θ2））（p2′+q2′）-（p2+q2）= " "（ηc2σ22+η2σ21σ22（c1c2-θ2））-（1+ηc1σ21）2（1+ηc1σ21+ηc2σ22+η2σ21σ22（c1c2-θ2））] （25）

令[φ=（ηc1σ21+η2σ21σ22（c1c2-θ2））-（1+ηc2σ22）]、[ν=（ηc2σ22+η2σ21σ22（c1c2-θ2））-（1+ηc1σ21）]。顯然，僅當(dāng)[φ=0]、[ν=0]時，委托人合作與不合作時的總激勵水平相同。任何違背[gi=gi′]或[hi=hi′]或[φ=0]或[ν=0]的情形，都將導(dǎo)致二者不相等。因此，與委托人合作時的激勵水平相比，委托人不合作時提供的激勵總水平孰高孰低具有不確定性，二者相等是一個特例。

4 結(jié)論與政策建議

針對國家公園面臨生態(tài)保護和資源利用之間的兩難沖突，本文運用多主體、多任務(wù)委托代理模型，分別在中央政府單一事權(quán)和中央地方政府共同事權(quán)體制下，分析委托人向代理人撥款的激勵機制問題，研究得出如下結(jié)論。

（1）中央政府單一事權(quán)體制下，委托人應(yīng)根據(jù)以下原則向代理人提供撥款：一項任務(wù)產(chǎn)出的邊際收益越高，應(yīng)給予的激勵強度越大，對另一任務(wù)應(yīng)給予的激勵越小；一項任務(wù)產(chǎn)出的不可觀察度越高，應(yīng)給予的激勵越低，對另一任務(wù)的激勵強度也應(yīng)越低；一項任務(wù)的成本系數(shù)越高，應(yīng)給予的激勵越小，但對另一任務(wù)應(yīng)給予的激勵越大；成本函數(shù)偏離穩(wěn)定點越遠(yuǎn)，應(yīng)給予的激勵強度越低；風(fēng)險規(guī)避和任務(wù)替代性對激勵強度的影響具有門檻條件。這一結(jié)論是經(jīng)典多任務(wù)委托代理理論[4]在國家公園財政撥款激勵機制中的首次運用，并為構(gòu)建國家公園生態(tài)保護優(yōu)先的新型管理體制提供了借鑒。

（2）中央地方共同事權(quán)體制下，兩個委托人合作向代理人提供的激勵與中央政府單一事權(quán)下的激勵形式相同，撥款機制也相同。當(dāng)兩個委托人能夠協(xié)調(diào)各自的收益如同一個委托人時，共同事權(quán)與中央事權(quán)下委托人向代理人提供的激勵強度相同。這一結(jié)論與2015年4月中共中央、國務(wù)院在《關(guān)于加快推進生態(tài)文明建設(shè)的意見》中提出的國家公園實行“分級、統(tǒng)一管理”體制目標(biāo)相吻合，即地方政府應(yīng)與中央政府目標(biāo)一致，秉持保護優(yōu)先的原則。其政策意蘊是，在國家公園共同事權(quán)體制實施中，要通過合理的政策設(shè)計，使目標(biāo)函數(shù)不完全一致的兩個主體趨向一致與合作。

（3）中央地方共同事權(quán)體制下，兩個委托人不合作時，地方政府向代理人提供的激勵形式與中央政府單一事權(quán)下相同，撥款機制也相同，而中央政府向代理人提供的激勵為產(chǎn)出邊際收益的一半。與兩委托人合作相比，兩委托人不合作更是常態(tài)。這一發(fā)現(xiàn)為共同事權(quán)體制下構(gòu)建激勵相容的財政撥款機制、與支出責(zé)任相匹配的財政撥款份額提出了明確的操作性原則。在這個意義上，本文的研究結(jié)論具有很強的現(xiàn)實價值。

根據(jù)以上研究結(jié)論，基于兩任務(wù)的替代性，為激勵代理人在生態(tài)保護上付諸更多努力，需要在制度和技術(shù)層面予以針對性施策。

（1）只有當(dāng)生態(tài)保護具有更高的產(chǎn)出邊際收益時，才適宜給予較高的激勵，為使生態(tài)保護比資源開發(fā)利用的產(chǎn)出邊際收益更高，需要予以制度保證：一方面，國家公園所在省份要抓緊出臺或穩(wěn)步實施國家公園保護條例，明確國家公園管理局和相關(guān)政府部門在國家公園管理中的權(quán)責(zé)，將保護優(yōu)先貫穿于國家公園建設(shè)和運營始終。為此，在財政預(yù)算上要強化國家公園建設(shè)和運營項目支出在國家公園管理局部門預(yù)算中的主體地位，減少非生態(tài)保護類預(yù)算支出，進一步突出、聚焦主業(yè)。另一方面，在機制建設(shè)上要大幅提高生態(tài)保護在國家公園考核指標(biāo)體系中的權(quán)重，無論是中央事權(quán)還是共同事權(quán)體制，對國家公園管理局的年度考核和周期考核都要將生態(tài)保護績效視為生命線，實行“一票否決制”。在國家公園項目支出績效預(yù)算中，要制定能夠全方位反映生態(tài)保護質(zhì)量的指標(biāo)體系，并依照該指標(biāo)體系進行嚴(yán)肅的預(yù)算績效評估。此外，在地方政府層面，也要突出綠色績效考核，將國家公園體制機制建設(shè)作為重要的考核指標(biāo)納入年度和周期性考核工作，逐步內(nèi)生出制度化的綠色生態(tài)考核機制。

（2）與資源開發(fā)利用相比，生態(tài)保護產(chǎn)出的不可觀察度更高。但不宜對資源開發(fā)利用賦予較強的激勵，否則違背國家公園設(shè)立初衷。而要賦予生態(tài)保護較高激勵，則需要降低其產(chǎn)出不可觀察度，為此需要加大信息技術(shù)運用，增加在產(chǎn)出可觀察性方面的人財物投入。具體來說，在國家公園項目支出預(yù)算中，要通過智慧國家公園建設(shè)，即增加野外監(jiān)測站、購置監(jiān)測設(shè)備和培訓(xùn)監(jiān)測人員等投入，系統(tǒng)運用衛(wèi)星遙感、無人機監(jiān)測、紅外線監(jiān)測等技術(shù)，對國家公園進行全境、全天候、天地空一體化監(jiān)測，建立大數(shù)據(jù)監(jiān)測平臺，提高野外監(jiān)測數(shù)據(jù)處理效率，逐步實現(xiàn)精準(zhǔn)化、智能化監(jiān)測和預(yù)警，推動資源監(jiān)測全覆蓋。

（3）只有當(dāng)生態(tài)保護的成本系數(shù)更低時，才適宜給予更高的激勵，為此需要降低生態(tài)保護成本系數(shù)，直至其低于資源開發(fā)利用的成本系數(shù)。而要降低生態(tài)保護成本系數(shù)，需要在生態(tài)保護的組織體制、資源配置體系、技術(shù)投入體系等方面予以調(diào)整。比如組建權(quán)責(zé)清晰的綜合執(zhí)法機構(gòu)，執(zhí)法機構(gòu)的人員編制、部門預(yù)算、執(zhí)法裝備等能夠滿足業(yè)務(wù)需求，定期開展執(zhí)法人員業(yè)務(wù)培訓(xùn)，以提高執(zhí)法水平。要嚴(yán)格落實自然資源資產(chǎn)離任審計制度，加大自然資源環(huán)境監(jiān)管聯(lián)合執(zhí)法力度，嚴(yán)厲打擊破壞生態(tài)資源違法犯罪行為。

（4）共同事權(quán)體制下，為實現(xiàn)中央政府目標(biāo)和地方政府目標(biāo)的激勵相容，中央政府應(yīng)該明確對地方政府的激勵機制。比如可以制定以國家公園為主導(dǎo)的生態(tài)保護績效專項轉(zhuǎn)移支付撥款機制，強化國家公園專項資金績效評價，全面推進國家公園專項資金預(yù)算績效管理，國家公園生態(tài)保護績效越好或改善越大的地區(qū)，中央政府對其綠色生態(tài)轉(zhuǎn)移支付力度越大，扭轉(zhuǎn)目前績效因素微不足道的轉(zhuǎn)移支付撥款機制弊端，以財政激勵為手段，在國家公園轄區(qū)政府間形成生態(tài)保護良性競爭的格局。

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Incentive Mechanism for National Parks’ Financial Appropriation Analyzed

Using Multitask Principal-agent Theory

HU Kai1， DENG Yi2

（1. School of Economics， South-Central Minzu University， Wuhan 430074， China; 2. School of Tourism and

Hospitality Management， Hubei University of Economics， Wuhan 430205， China）

Abstract： National parks assume two conflicting purposes： Environment protection and rational use of resources. When developing national parks， it is necessary to incentivize their management agencies to tackle the problematic issue of addressing the divergences between those two aims through financial allocation. This study applied multitask principal-agent theory to analyze the incentive mechanism for financial appropriations from the perspective of fiscal authority， i.e.， central authority or common authority of central and local governments. Research has shown that under the central authority system， the principal should observe the following codes in granting funds to the agent： The higher the marginal income of one task， the greater is the incentive given to that task and the smaller the incentive accorded to another one; The higher the degree of unobservability， the smaller is the incentive given to one task and the smaller the incentive for another one; The higher the cost coefficient of one task， the smaller is the incentive given to that task but the greater the incentive accorded to another one; The greater the cost function deviates from a stable point， the smaller is the incentive given; The influence of risk aversion and task substitution on incentives has threshold conditions. Under common authority， when two principals cooperate， the incentive provided to the agent is the same as that under central authority， and the funding mechanism is the same; When two principals do not cooperate， local government provides the agent with the same form of incentives as the central authority; The funding mechanism is also the same， and the incentive provided by central government to the agent is half the marginal return of output. From the substitutability of the two tasks， to encourage agents to make greater efforts for environment protection， it is necessary to increase the marginal revenue of that protection output， reduce unobservability， decrease the cost coefficient， and stabilize the cost function.

Keywords： national park; financial appropriation; financial authority; multitask agency; common agency

[責(zé)任編輯：周小芳；責(zé)任校對：吳巧紅]