“全球南方”視域下的日本對非洲政策

〔提" "要〕非洲作為“全球南方”重要組成部分，成為日本實現其“政治大國”夙愿的重要依托。日本在戰略上，誘拉非洲國家進入其“印太構想”，拓展戰略空間；政治上，緊密團結非洲，推動聯合國改革；經濟上，完善對非經濟外交，夯實日非務實合作根基；安全上，優化制度設計，確保非洲供日能源安全；軟實力建設方面，注重理念引領和實踐，提升日本在非影響力。由于日本對非政策長期以來的外生性、日非合作民間基礎薄弱等原因，日本實現對非戰略目標的掣肘多。“全球南方”崛起背景下，日本對非政策給中非合作帶來的負面影響開始顯現。展望未來，日本只有摒棄對“全球南方”的錯誤認知，才可能使其對非洲的政策調整收獲預期的效果。

〔關 鍵 詞〕“全球南方”、日非關系、日本“印太構想”、中非合作

〔作者簡介〕馬漢智，中國國際問題研究院發展中國家研究所助理研究員

〔中圖分類號〕D831.32

〔文獻標識碼〕A

〔文章編號〕0452 8832（2023）3期0117-21

自2022年2月以來，“全球南方”話題在日本逐漸升溫，并上升為主流外交政策話語。日本2023年版《外交藍皮書》首次引入了“全球南方”一詞，認為國際社會正處于歷史性轉折期。事實上，日本針對“全球南方”的戰略謀劃和政策調整早在安倍晉三第二次執政以來就逐步形成，并延續至今。本文將從“全球南方”視域出發，考察日本的對非政策調整。

近年來，關于日本對非政策調整的研究或集中在對非援助領域，或置于中日競爭框架，抑或在日版“印太構想”框架下談及對非政策。概言之，上述研究未能結合以非洲為代表的“全球南方”崛起的大背景，也沒有從日本對外戰略全局討論其對非政策調整的時代性和戰略性。因而，本文從“全球南方”視域出發，考察日本如何調整對非政策、服務總體戰略，分析其對中非合作的影響，具有明顯的現實意義。

一、日本提升“全球南方”在外交戰略中的地位

2008年國際金融危機后，日本對國際格局的認知更加清晰，這突出體現在其《外交藍皮書》對國際力量的相關表述中。21世紀以來，“全球南方”國家中以金磚國家為代表的新興市場國家快速崛起，推動國際力量對比“東升西降”的趨勢加速演進。同時，在國際格局中占主導地位的西方國家普遍遭遇戰略困境，實力地位明顯下降。美國經濟高度虛擬化，政府對市場的監管形同虛設，最終導致國際金融危機爆發，目前仍深陷危機泥潭。歐洲則接連遭遇債務危機、難民危機、恐怖主義等，經濟陷入停滯。當前，新興市場和發展中國家經濟總量占全球GDP的比重已接近40%，對世界經濟增長的貢獻率已達到80%，成為全球經濟增長的主要動力。

隨著經濟體量的日益成長、政治上的成熟以及國家治理能力的提升，“全球南方”正在成為新的戰略資源，這也推動日本加速轉向“全球南方”。一向對國際態勢變動敏感的日本主動依靠非洲在內的“全球南方”國家，實現其“政治大國”的愿景。安倍之前，日本內閣對其外交的“邊疆地區”（如拉美、非洲）相當忽視，安倍第二次執政重新激活了日本在這些地方的外交活動，其“俯瞰地球儀”外交實質上就是拓展日本外交的空間，將非洲在內的“全球南方”納入其戰略視野。整個安倍時期，日本政府對非洲等廣大“全球南方”國家的重視超過以往。岸田文雄就任日本首相后，進一步繼承和發展安倍路線，提出“新時代現實主義外交”，全力推介“全球南方”，為日本拓展活動空間。2023年的日本《外交藍皮書》指出，“全球南方”在日本外交戰略中日益重要，但這些國家與美西方在烏克蘭危機等問題上分歧明顯，日本需要找到一種彌合分歧的、包容的多邊主義路徑。2023年1月，岸田文雄在訪問華盛頓期間發表演講，聲稱“如果西方被‘全球南方’拋棄，將會淪為少數派，不利于解決政策性課題”。在其后的施政方針演說中，岸田文雄強調：“為了與整個國際社會合作應對全球面臨的課題，將加大對‘全球南方’事務的介入力度”。對于日本而言，努力推廣“全球南方”概念，一方面彰顯日本外交的自主性，通過拉攏和依靠“全球南方”力量，實現其“政治大國”的目標。另一方面，通過打造新的外交話語，增加西方世界對于“全球南方”國家的號召力，努力維系“以法治為基礎的國際秩序”。

作為“全球南方”重要組成部分的非洲是日本實現“政治大國”目標的重要依托。21世紀以來，隨著“非洲發展新伙伴計劃”的實施、非洲聯盟的成立、非盟《2063年議程》的出臺，泛非主義與非洲復興的愿景交相呼應，非洲作為“全球南方”重要力量，開始在國際舞臺展現其戰略自主。2014年的日本《外交藍皮書》指出，非洲對日本愈發重要，原因在于：非洲作為日本重要進口來源、制造中心和消費市場，發展潛力巨大，擴大日非之間的貿易和投資，可以幫助日本振興自己的經濟；為解決非洲的貧困、不平等、沖突和恐怖主義作出貢獻，將有助于日本贏得國際社會的信任和尊重；加強與非洲的關系，非洲影響力在國際社會日益增加，將提高日本在國際舞臺上獲得支持。日本政府認為，非洲成為“21世紀最后邊疆”的潛力正吸引國際社會前所未有的關注，進一步深化日非合作至關重要。岸田指出，2050年非洲人口將占世界總人口的約四分之一，非洲是一個年輕、充滿希望、有望實現強勁成長的大陸。在各大國加緊布局非洲的背景下，非洲成為日本謀求戰略自主的重要依托。

二、日本對非政策的調整

日本外交戰略既定的基本路線是，在日美同盟框架內不斷提高外交的自主性，在地區甚至全球范圍內謀求話語權和主導權。隨著作為“全球南方”重要組成的非洲在國際事務中日益重要，日本兼具戰略、政治、經濟、安全等色彩的“非洲外交新戰略”正式形成。

（一）誘拉非洲國家接受日版“印太構想”，積極拓展戰略空間

非洲是日本“自由開放的印太構想”（以下簡稱“印太構想”）的首倡之地。2016年8月，安倍在第六屆“東京非洲發展國際會議”（TICAD）上正式提出“自由開放的印太”戰略，標志著日本一項新的綜合性對外戰略正式出臺。日本的外交傳統并不以明確的指導原則為基礎，但“自由開放的印太”戰略提供了一種更清晰的理解日本戰略思維的方式。安倍強調，“要將亞洲至非洲建設成增長與繁榮的大動脈”，并呼吁日本與非洲加強政治和海洋安全合作，“將連接兩個大陸的海洋建設為以‘法治’維護的和平大洋”。日本有意將非洲大陸打造為“自由開放的印太”戰略的支點。2016年9月，日本政府在安倍訪問印度的外交公報中使用“自由開放的印太戰略”表述，明確標定日本對外戰略的核心取向。在2019年第七屆TICAD的“宣言”中首次寫入“自由開放的印太構想”（之前稱為戰略）的表述，凸顯日本既配合美國戰略調整，同時推進自身“印太戰略”的用意。在2022年第八屆TICAD開幕式上，岸田文雄再次強調，為推進“印太構想”，實現包括安理會改革在內的加強聯合國整體機能的目標，日本將從各個等級加強與非洲的合作。非洲大陸是日版“印太構想”的重要組成部分，肯尼亞、莫桑比克、烏干達、坦桑尼亞、埃塞俄比亞等非洲國家是該構想的重要支點。

日本將非洲納入其“印太構想”，意在緊密配合美國“印太戰略”前提下，拓展其戰略自主。美國“印太戰略”的核心目標是圍堵和遏制中國，美日印澳“四邊機制”是該戰略的核心平臺。美國“印太戰略”目標劍指中國符合日本國家利益，但該“印太戰略”具有封閉性和排他性，一定程度上束縛日本的手腳。美國將非洲排除在其“印太戰略”框架之外，并不符合日本的利益。日本的“印太構想”具備融匯滲透多個領域、交叉貫穿多個層次的綜合性特征，其核心支柱包括：促進和建立法治、航行自由和自由貿易等；追求經濟繁榮（改善互聯互通等）；致力于地區的和平與穩定。顯然，拓展日非在上述方面的深入合作對日本至關重要。日本將非洲納入其“印太構想”，一是可以豐富其戰略內涵，拓展日非合作，拉攏非洲一大片；二是增加其外交自主性，避免被美國牽著鼻子走；三是在非洲尤其是東非海岸遏制中國的政治、經濟、軍事影響力。

日本在非洲推進“印太構想”的具體舉措包括：與印度合作，推進“亞非增長走廊”建設；將日本長期參與建設的“東非北部走廊”、“納卡拉走廊”、肯尼亞蒙巴薩港、馬達加斯加圖阿馬西納港作為其“印太構想”的重要內容；利用TICAD等機制，加大外交攻勢，向非洲國家推介其構想，目前已確認與南非等非洲六國在“印太構想”框架下合作；為配合“印太構想”的實施，日本還以反海盜、反恐、國際貢獻等名義，向相關國家派遣自衛隊，充實日非關系的政治和安全內涵；不斷加大對相關國家的援助力度。岸田承諾，日本到2030年前通過民間投資和日元貸款等，官民總計對印太地區動員750億美元的資金，致力于實現與各國的共同發展。

（二）依托非洲，推動聯合國改革

成為聯合國安理會常任理事國是日本外交的最大夙愿。非洲國家占聯合國193個會員國中的54個，而聯合國安理會常任理事國的改革必須獲得現常任理事國的同意，再加上三分之二以上會員國的同意，因此在這一問題上獲得非洲國家支持顯得至關重要。除了追求常任理事國的席位，日本還依賴非洲這個票倉保障其成為聯合國非常任理事國的“常客”。安理會10個非常任理事國席位，任期兩年，每年通過選舉更換五個席位。按規定，至少需要獲得聯大三分之二的支持票才能當選安理會非常任理事國。除聯合國安理會之外，非洲在國際組織中形成的體量可觀的投票集團，均能對結果產生重要影響。非洲大陸是日本謀求政治大國地位無法忽略的力量。

近年來，日本依靠非洲推動聯合國改革的步伐明顯加快。1993年，日本發起成立TICAD，借西方無暇顧及非洲，拉攏廣大非洲國家，服務其“大國化”戰略。但由于TICAD主要聚焦傳統的援助等議題，且受制于美歐主導的官方發展援助的條框等，日本利用TICAD實現政治目標的努力受到嚴重束縛。在2008年第四屆TICAD期間，雖然一些非洲領導人支持日本的聯合國外交，其他非洲領導人表示，提供政治支持的條件是TICAD產生更快和更具體的結果。受其影響，在2013年第五屆TICAD會議上，安倍高調宣布在未來五年為非洲提供320億美元的援助，以支持非洲基礎設施、農業和人力資源開發，同時為實現千年發展目標和支持非洲的和平與穩定作出貢獻。第五屆TICAD還專門舉行“日本與非洲關于聯合國改革首腦會議”，顯示出日本在這一問題上爭取非洲支持的強烈愿望。2015年，日本政府總結出探討聯合國安理會改革新方案的主要內容，包括將常任理事國由現在的5個擴大至11個，將非常任理事國由現在的10個擴大至14個或15個。與2005年的“日德印巴四國計劃”相比，此次新方案增加了非常任理事國名額，并以非洲國家為對象。2016年，在第六屆TICAD上，安倍明確表示，推動聯合國安理會改革是日非的共同目標，日本將全力支持非洲《2063年議程》提出的“2023年之前爭取讓非洲國家成為聯合國安理會常任理事國”的目標，并呼吁日非為實現安理會改革攜手并進。2019年第七屆TICAD通過的《橫濱宣言》指出，日本支持非洲在安理會的充分代表權，非洲應獲得不少于兩個常任理事國席位，以及所有與該席位相關聯的特權和優待，包括一票否決權。日本還支持非洲獲得五個非常任理事國席位。這符合非洲國家在《埃祖爾韋尼共識》和《蘇爾特宣言》中表達的共同立場。2022年第8屆TICAD《突尼斯宣言》再次重申日本和非洲國家加大在聯合國改革等議題上合作的強烈意愿。2023年4月底，岸田走訪的加納和莫桑比克均為聯合國安理會非常任理事國，岸田強調將同兩國一道推動安理會改革、強化聯合國職能等。

（三）完善戰略經濟手段，夯實日非務實合作根基

重振經濟是安倍執政以來日本內政外交的重要目標。只有建立一個經濟上強大的日本，才能挑戰戰后的禁忌和限制，確保日本的大國地位，促進日本發揮更積極和強大的安全作用。鑒于非洲社會發展需要外部援助、非洲大陸未來發展的潛力、特朗普上臺后美國提出“印太戰略”以及中國在非洲影響力迅速擴大等事態，日本政府適時調整對非洲經濟外交政策。在2013年第五屆TICAD閉幕時，安倍就敦促日本私營部門更多關注非洲。他說：“在本世紀中葉之前的幾十年里，非洲將成為一個增長中心。現在是我們投資非洲的時候了。”由于安倍內閣發出強有力的信息以及日本政府宣布總額達320億美元的一攬子重大經濟合作計劃，有跡象表明日本私營部門對非洲越來越感興趣。而系統的調整從2016年第六屆TICAD開始，到第七屆TICAD基本成形。調整的核心框架包括：對非洲經濟外交由政府主導轉向官民并舉；單邊經濟援助轉向戰略性合作；以中國為競爭對手，揚長避短鞏固日本優勢地位；配合美國的戰略調整，在“印太構想”框架下致力于實現成為政治大國的目標。為密切日非經濟聯系，TICAD由五年一屆調整為三年一屆。

推動TICAD從援助平臺向商業開發平臺轉換是日本對非經濟外交的重要內容。在第五屆TICAD結束后的2014年初，安倍成為首位率領由29家公司組成的商業代表團訪問非洲的日本首相，凸顯日非合作從援助到貿易、投資合作的轉向。2016年第六屆TICAD通過以“促進非洲可持續發展”為目標的《內羅畢宣言》，明確把“經濟多元化與產業化、醫療保障體系建設、繁榮共享的安定社會”作為日非合作的“三大支柱”，日本計劃在2017—2019年間提供300億美元，用于對非洲高質量基礎設施建設的投資。安倍在2019年1月的施政演說中提到，蓬勃發展的非洲不再是援助的對象，而是共同成長的伙伴。2019年第七屆TICAD通過的《橫濱宣言》把商業合作放在非洲開發的中心位置，改善非洲營商環境，支持非洲在經濟結構等方面的調整，為日本企業進入非洲創造有利條件；設立非洲商務協議會、創立合作基金，推進國內中小企業在非洲開展業務；首次宣布私營公司為論壇正式合作伙伴，未來三年吸引200億美元的私人投資進入非洲，這代表著日非合作的重要轉變。在2022年第八屆TICAD開幕式上，岸田文雄宣布，未來三年，日本將匯集官與民的力量，向非洲提供規模達300億美元的投資。目前，日本已同南非、尼日利亞、肯尼亞等非洲七大重要經貿合作伙伴建立雙邊營商環境改善委員會，為更多日企赴非投資搭橋鋪路。

（四）突出經濟安全理念，確保非洲供日能源安全

近年來，日本對能源安全更加重視。從內因看，2011年福島核事故后，日本國內核能發電處于低位徘徊狀態，不得不繼續依賴傳統的化石能源發電，國內對化石能源的依賴度提升。而對中東石油天然氣依賴的脆弱性導致日本將目光轉向非洲。從外因看，隨著地緣經濟和政治重大變化，如何保證自身經濟安全成為各國首要政策目標。各大國比以往更加重視將國家安全和經濟視為一體，紛紛以本國產業為中心制定相關政策。2018年以來，美國、德國、韓國、經濟合作與發展組織、歐盟等國家和國際組織紛紛制定相關法律、法規和政策，強化從經濟安全的視角對外國直接投資進行管理。日本正是在這一背景下，加速構建其經濟安全保障機制。另外，新冠病毒變異與疫情反復造成物流不暢甚至被阻斷，供應鏈紊亂，眾多國家和地區的生產、經濟活動放緩，暴露出全球化背景下產業、經濟對外依存的弊端。作為一個島國，日本能源極度匱乏，保障經濟安全遇到的掣肘多，平衡安全與發展的任務更艱巨。

非洲是日本能源安全供給的重要依托。非洲的錳、鈦、磷等礦藏的儲藏量位居全球前列，一直是日本重要的進口來源地。以2018年為例，日本共進口錳礦石1081002公噸，其中自非洲進口854339公噸，占比高達79%，在其他稀有金屬方面，日本也對非洲保持著較高的依賴度。雖然目前日本從非洲進口原油的比重較低，但在礦產資源，特別是稀有金屬方面，非洲為其提供了穩定的資源供應。日本在非洲謀求構建的經濟體系，首要目標就是要確保能源的長期、穩定和廉價供應，以盡快打破能源高度依賴中東地區的局面，為國內經濟發展創造穩定的能源環境。

日本推出系列舉措保障非洲供日能源安全。日本加快發展與非洲的能源合作關系。2013年5月，日本召集非洲15個國家的能源資源部長在東京召開了第一次日本非洲能源部長會議，出臺了《日本與非洲促進能源資源開發倡議》。日本還在肯尼亞、尼日利亞、南非等18個非洲國家任命了能源礦物資源專門官員，以確保供日能源安全。為確保能源供應，日本石油天然氣和金屬礦物資源機構（JOGMEC）加大在南非等國布局。JOGMEC參與了南非的鉑族金屬和鉻項目以及非洲多個國家的礦產資源勘探合資項目，同時在資金和技術上支持日本公司的礦業投資。除礦產資源領域外，JOGMEC還參與莫桑比克煤炭和天然氣開發以及肯尼亞石油地質和地球物理調查。

（五）重視對非合作理念的創新與實踐，拓展在非軟實力

軟實力外交是日本把非洲打造成“印太構想”支點的重要路徑。日本對非洲的軟實力外交突出表現在獨具特色的對非援助方面。在經濟低迷時期，日本不僅沒有削減其政府發展援助的投入， 而且還反其道而行之，加大對非洲提供發展援助的力度。相比其他西方發達國家，日本對非援助堅持“政經分離”原則，不附加政治性條件。日本提出的尊重受援國的“主事權”、與受援國構建“伙伴關系”、重視“人類安全”等理念在非洲有一定市場。在第八屆TICAD上，岸田文雄提出與非洲成為“共同成長的伙伴”等理念，這使其對非發展合作理念頗具新意。在抗擊疫情過程中，日本積極宣傳其對非健康衛生援助的“全民健康覆蓋”理念，充分體現了其對外援助的草根性特點，提升了日本在非洲的軟實力。

除理念輸出，日本還高度重視理念的落地。在第五屆TICAD上，日本就提出“全民健康覆蓋”理念要在非洲落地，并推動出臺支援非洲“全民健康覆蓋”框架。在第七屆TICAD會議上，日本繼續倡導 “擴大全民健康覆蓋”，推動“非洲健康構想”。安倍政府承諾，要使非洲實現“全民健康覆蓋”范圍新增300萬人。作為日本推進全球衛生外交戰略的核心內容和安倍外交的重要方向，“全民健康覆蓋”已成為日本對發展中國家，特別是對非洲國家開展衛生醫療援助的“管總”理念和框架。自2020年新冠疫情暴發以來，非洲各國受疫情嚴重沖擊，日本作為世界衛生醫療及對外援助大國，為增加自身在非影響力，著眼后疫情時代日非合作，不斷加大對非洲緊急衛生醫療援助力度，著力開展“抗疫外交”。2020年4月，日本國會批準總額高達25.69萬億日元的2020年度第１次補充預算案以應對新冠疫情，被稱為“史上最大規模補充預算案”，其中劃撥了840億日元作為對包括非洲在內的全世界發展中國家的抗疫資金支持。顯然，這些努力有助于提升日本國家形象，使其在國際對非合作中形成自己的優勢和特色。

三、日本對非政策的局限性

盡管日本政府將非洲作為其實現“大國化”目標的重要抓手，且在戰略和策略上都進行了全面優化，但“戰后體制”等因素掣肘日本實現其既定目標。

（一）日本對非外交具有強烈的外生性

縱觀歷史，日本對非政策的結構和內容嚴重缺乏內生性、自主性。20世紀60年代，日本的援非政策被定義為其亞洲政策的翻版。70年代，日本對非洲的重視源于其與中東、東南亞關系的惡化，而不是出于發展日非關系的需要。80年代，由于日本對美歐貿易存在巨大順差，美歐要求日本將國際貿易盈余、外匯儲備和國內私人資本，通過政府發展援助和商業貸款等渠道流回發展中國家，從而達到削減日本國際收支順差的目的。迫于美歐壓力，日本加大對非援助，甚至一段時間引領美西方對非援助。20世紀90年代和21世紀初，日本對非援助從經濟導向型轉向關注人類安全的政策，這也主要是美西方集體施壓的結果。有學者指出，日本一直是一個大國，但從未表現出典型的大國行為。日本與非洲大陸的關系既是戰略性的，也是機會主義的，但在目標上是規范性的。

日本對非外交的“外壓反應式”特征充分體現出其整體外交政策的依附性。“全球南方”崛起的時代背景下，維護、強化日美同盟，配合美國區域與全球戰略是日本對外政策的軸心。日本對非政策難以突破對美依附性這一主要矛盾，日美同盟加速嬗變導致日版“印太構想”日趨美國化、封閉化。2023年3月，岸田在訪問印度期間，公布了以東南亞、南亞、太平洋島國為重點的“印太構想”新計劃，表明其戰略重點地區正逐步與美國趨同，依靠非洲拓展其戰略自主的努力進一步受制于日美同盟。日本尾隨美國在非洲與中國搞大國競爭甚至對抗，這顯然不是非洲樂見的，也必然對其非洲政策的效果產生不利影響。

（二）官方熱絡與民間冷落形成反差

一方面，非洲是日本開展經濟外交乃至整體外交戰略的重要地區，日本政府始終對其高度重視，頗有進取精神。另一方面，從進出口貿易、投資的增量和存量、官方援助等基礎數據的角度來看，日本在非洲的存在感和影響力又似乎在逐漸下降。這一悖論在與其他國家的橫向比較中更為明顯。

完善對非經濟外交是日本政府的重要目標，尤其是鼓勵更多私人資本進入非洲，從而推動日非關系由發展援助轉向貿易與投資驅動，但這一努力成效不彰。日本對非直接投資存量在2013年達到121億美元的峰值后，一直呈下降趨勢，到2019年下降到61億美元，到2020年進一步下降到48億美元；對非投資占日本海外直接投資的比例從2013年的1.1%，下降到2020年的0.2%。再以日本在非洲最重要的合作伙伴南非為例，2013年，日本在南非的直接投資存量達87.9億美元，2020年只有31.8億美元。疫情沖擊下，日本企業在非洲的經營狀況受到巨大沖擊。根據日本貿易振興機構的調研，2020年日本在非洲的公司中預計盈利者所占比例較2019年下降13.8個百分點，降至36.5%。而“盈虧平衡”和“虧損”的企業在大幅增加。顯然，日本政府極力推動日本企業進入非洲，但效果并不理想。2023年1月日本貿易振興機構的調查顯示，過半數的日企認為非洲大陸“不安定的政治、社會環境”影響其投資愿望。有研究指出，日本政府的目標似乎沒有實現，政治言論與當地現實之間存在著巨大的差距。日本公司非常不愿意在一個他們不熟悉、對他們來說似乎遙遠且有風險的大陸投資。

（三）日版“印太構想”存結構性阻礙

美國暫不打算將非洲納入其“印太戰略”。2017年12月，特朗普政府出臺的《國家安全戰略報告》明確將“印太”劃定為“從印度西海岸到美國西海岸的地區”，排除了印度洋西部、中東和非洲東部地區。拜登政府2022年2月發布的《美國的印太戰略》報告將“印太”地區定義為從美國太平洋海岸線延伸到印度洋，顯示美國照顧印度關切且為未來向非洲東海岸拓展留下了空間。雖然兩任政府對印太地區的地理范圍界定有所不同，但關注的核心區域是東北亞、東南亞、南亞和大洋洲、太平洋島嶼，其范圍與美國印太司令部轄區一致，非洲暫不是美國“印太戰略”的優先方向。反觀日本的“印太構想”不僅有牽制中國的一面，且很大程度上亦旨在加強與非洲的合作關系。更重要的是，日本通過在印太地區拉住非洲，可凸顯其“印太構想”與美國“印太戰略”的不同，通過打“非洲牌”緩解美國“印太”訴求所形成的戰略壓力。顯然，美日印太戰略內容的不一致將掣肘日本在非洲投入大量精力，尤其是在非洲政治和安全領域。

日本“印太構想”與非洲本身的愿望也不一致。對于日本強推的“印太構想”，非洲的反應相當冷淡。第七屆TICAD通過的《橫濱宣言》寫入了日本提倡的“印太構想”，強調維護基于規則的海洋秩序，但是非洲國家與日本加強海洋安全合作的初衷是借助日本的援助來提高海上執法能力，打擊海盜。而日本則希望通過構建“自由開放的海洋秩序”來達到牽制中國的戰略目的。對此，非洲國家難以與日本完全保持一致。尤其在中美戰略博弈加劇、日本加緊向美國靠攏的背景下，任何排華的地緣政治安排都會引起非洲國家的高度警覺。第八屆TICAD《突尼斯宣言》只是提到，雙方充分注意到日本在第六屆TICAD上宣布的“自由開放的印太”戰略。顯然，日本通過TICAD拉攏非洲國家進入其“印太構想”充滿未知數。

（四）日本與非洲的國際秩序觀分歧明顯

當前，非盟積極申請加入G20，以提升其國際話語權，中國對此堅定支持，日本卻表現得相對冷淡。這是因為日本是全球經濟治理傳統機制（以G7為代表）的受益者和維護者，非盟加入G20會進一步擴大其影響力，從而弱化G7的作用。而且，日本一直在G7框架內為非洲代言，優越感十足，非盟加入G20，無疑將削弱日本利用G7平臺拉攏非洲的能力。上述分歧背后是美西方發達國家和廣大發展中國家在推動全球治理改革上的巨大差異。

這種分歧也體現在聯合國安理會改革上。非洲國家通常從代表性原則的角度審視聯合國安理會改革的必要性，這與日本等西方國家強調候選國實力的立場形成鮮明對比。2022年底，在聯合國安理會舉行的部長級會議上，非盟提出增加六個常任理事國、五個非常任理事國的安理會改革方案，并要求增加兩個非洲國家席位。對此，日本并未給予支持。同樣，在世界貿易組織（WTO）框架內，美歐日三個主要發達經濟體特別強調“對等貿易”，甚至可能對“關稅約束”“特殊與差別待遇”等 WTO現有條款做出顛覆性的改變。這種不顧 WTO全體成員發展水平差異及整體利益訴求的改革主張，很容易影響 WTO內部的團結，甚至可能使成員分裂成發達國家與發展中國家兩大陣營，進而導致 WTO改革方案的流產。為謀求自身利益最大化，博取“盟友”歡心，日本并未提出獨立于歐美的改革方案，這也導致包括非洲國家在內的廣大發展中國家與美歐日等發達國家的矛盾愈發突出。

盡管日本借助首腦外交與經濟援助、TICAD等渠道在相當程度上提升了本國在非洲的國際形象，在參與聯合國維和行動方面獲得了非洲國家一定的支持，但日本近年來日益明顯的擴張性戰略動向依然刺激了不少非洲國家和國際組織的敏感神經。如第六屆TICAD會議上，針對安倍政府提出的要保證連接日本和非洲之間的太平洋和印度洋通道的“航行自由”，“在三天的高官會議上，所有發言的非洲國家一致反對、拒絕使會議政治化，最終日方不得不妥協，把相關內容從他們的建議草案中拿了出來”。另外，日本近年在南蘇丹等地的維和行動體現出明顯的擴張性戰略傾向，已引起非洲國家的疑慮。未來，日本以進一步擴大在非洲的維和行動范圍、解除自衛隊行動束縛為手段，不斷挑戰《和平憲法》底線的做法將很難獲得非洲國家的認同。

四、對華影響

在許多方面，中國和日本代表著兩種截然不同的、在某些方面互不相容的世界觀。在中國崛起和奮進、美國對華戰略博弈加劇的背景下，日本已成為美國的頭號盟國。隨著拜登政府強化和升級對中國的戒備、圍堵和反推，日本在戰略軍事路線上對美予以最密切配合，甚至有過之而無不及。中美關系走向競爭乃至對抗導致中日關系也遭受巨大沖擊，日本對非政策的對華針對性和影響性顯著提升。

（一）抹黑中非務實合作實際效果。在世界歷史中，很少有國家像日本這樣容易受到國際環境的影響且反應迅捷、適應能力強。無論是TICAD由2013年前的五年一屆轉變為2013年后的三年一屆，還是TICAD的議題從援助逐步擴展到政治、經濟等全面合作，日本始終根據國際對非合作的態勢和進展調整自己的節奏。在中非合作論壇引領國際對非合作的態勢日益明顯時，日本及時調整和設計其論壇舉措、理念及宣傳。日本政府強調，TICAD與聯合國開發計劃署（UNDP）、世界銀行和非盟等機構共同組織，是所謂的“真正的多邊論壇”。由于日本對非洲基礎設施建設的投資額無法與中國相比，它轉而宣稱日非合作重視的是基礎設施的質量和財務透明度。日方還認為，日本對非洲的基礎設施投資過程中邀請當地人員參與建設，并對其進行維護等方面的培訓，故而其基礎設施投資更優質且具有可持續性。

在標榜自己的同時，日本不忘抹黑中非合作。在2019年第七屆TICAD上，安倍對部分非洲國家陷入“資不抵債”狀態表示“擔憂”。他聲稱：“中國對非洲的援助是積極的，同時在非洲開發過程中扮演重要角色。不過在進行援助時，必須避免被援助國陷入過重的債務負擔。能夠進行可持續發展尤為重要，因此必須提升援助的開放性、透明性以及債務可持續性。”2022年3月，日本外相林芳正與非洲國家代表舉行會談后稱，日本承諾加強同非洲國家合作，防止非洲發展中國家陷入債務陷阱。2022年8月，在第八屆TICAD期間，岸田文雄多次拿中國說事，炒作所謂“中國債務陷阱”，并鼓吹其合作措施將幫助實現一個“有韌性的非洲”，與中國的做法“不同”。

（二）擠壓中非合作空間。日本通過強化與其他西方國家的戰略協作，構建排華小圈子。與第三方的合作是未來日本向非洲擴張的關鍵，日本一國無法與中國在非洲抗衡，如果與其他國家聯手，它將成為一支強大的力量。2017年11月，日美戰略能源伙伴關系（JUSEP）建立，其重點是開發全球天然氣市場、推廣先進核技術、部署高效低排放煤炭技術，以及改善發展中國家的能源基礎設施。日美戰略能源伙伴關系涵蓋的地理范圍極廣，包括印太和撒哈拉以南非洲。在2018年和2019年期間，包括日本國際協力銀行、日本國際協力機構等開發機構和美國國際開發署在內的美國多個部門簽署了諒解備忘錄，以便在項目上進行具體合作。2019年11月，日本國際協力銀行、美國海外私人投資公司及澳大利亞外交貿易部三方共同發起高質量基礎設施投資的“藍點計劃”，強調以開放、包容的姿態將全球基礎設施建設的標準提升至高質量、可信賴的程度，旨在打造高質量基礎設施項目的“米其林指南”。2021年6月，G7峰會提出“重建更美好世界計劃”，力圖加強彼此合作，擠壓中國的“一帶一路”倡議。美日還積極利用G7首腦會議、G20領導人峰會和亞太經合組織等論壇和會議，推廣“高品質基礎設施”等國際標準，從而達到排擠中國的目的。

日本還積極與印度合作，對抗“一帶一路”倡議。2017年５月，印度總理莫迪在第52屆非洲開發銀行會議上表示，將和日本聯手推進“亞非增長走廊”，旨在構建從“海上亞洲”到非洲的產業走廊，且聚焦于非洲。根據日本亞洲經濟研究所開發的“地理模擬模型”（GSM），首批合作對象以非洲東海岸國家為主，包括埃塞俄比亞、索馬里、肯尼亞、烏干達、坦桑尼亞、莫桑比克和南非等國。毋庸諱言，“亞非增長走廊”計劃有很強的針對性，意在取代中國的“一帶一路”倡議。尼赫魯大學國際關系學院教授施瓦蘭·辛格直言不諱地指出，“亞非增長走廊”可以被視為印度對中巴“一帶一路”合作的反制。

（三）解構中非合作理念。“中非合作論壇”和TICAD是當今世界“1+非洲”峰會外交較成功的典范。兩個會議通常相隔一年舉行，如2015年舉辦中非合作論壇約翰內斯堡峰會，2016年第六屆TICAD在肯尼亞內羅畢舉行。2018年舉辦中非合作論壇北京峰會，2019年第七屆TICAD 在日本橫濱舉行。2021年中非合作論壇第八屆部長級會議在塞內加爾首都達喀爾舉行，2022年第八屆TICAD 在突尼斯舉行。因為時間上前后錯開，兩個會議的規模、參會嘉賓規格、融資規模等都成了國際社會和中日民眾熱烈討論的焦點。由于對非發展合作理念、路徑等都存在差異，中日各自的對非峰會事實上也形成了競爭關系。2019年第七屆TICAD期間，日方沒再提出具體的援助計劃或投資金額，有日媒認為這是因其忌憚中國在援助與投資方面的優勢。

日本利用G7和G20等平臺，根據中非合作理念與實踐，“優化”和“完善”對非合作理念。由于中國在非洲基礎設施建設領域強大的影響力，中國關于加強非洲基礎設施互聯互通的方案在G20等多個國際場合受到關注。2016年通過的《G20領導人杭州峰會公報》承諾，G20將致力于提高基礎設施項目的數量和質量，同時與各國國家發展議程協調，確保環境可持續性。對非洲基礎設施的重視在2017年G20德國漢堡峰會的“非洲契約”及2018年G20阿根廷布宜諾斯艾利斯峰會得以延續。對于中國的方案，日本有針對性地提出“補充”意見。2016年，日本推動G7峰會確認了“高質量基礎設施”等原則。隨后，上述原則在2019年日本擔任G20輪值主席國期間，被提升為G20核心優先事項之一，這被認為是日本外交的重大勝利。有分析指出，G20采納的這些原則呼吁提高基礎設施貸款的透明度，采取更有力的反腐敗措施，并更加關注基礎設施項目的整個生命周期，這是暗示中國提供的基礎設施交易質量較低，可持續性較差，而且更不透明。在日本推動高質量基礎設施建設的同時，美西方對中國施加了越來越大的壓力。2018年，美國污蔑中國實行“債務陷阱外交”，促使G20呼吁更可持續、更透明的基礎設施貸款——這一舉動被解讀為對中國全球基礎設施互聯互通項目“一帶一路”的無端指責。

五、結語

在“全球南方”崛起和美西方主導的國際秩序出現重大危機的背景下，日本努力調整對非政策，體現了日本對非洲的重視，也一定程度上拓展了日本外交的視野。但在日本的世界觀中，世界是西方陣營和中俄陣營對抗的二元對立，“全球南方”是兩大陣營爭奪勢力范圍的權力政治舞臺。事實上，美西方極力將中國排除在“全球南方”之外正是此用意。在這種錯誤認知的支配下，日本無法真正聚焦日非關系本身，阻礙日本看清發展中國家自主解決地區安全問題和聚焦發展的內生需求，使其無法真正成為非洲的“伙伴”。說到底，日本將“全球南方”的概念政治化、工具化，是要將非洲變成大國博弈的戰場，這與非洲的利益和自主愿景嚴重不符。同樣，在這種錯誤認知的支配下，日本對中日在非洲關系的判斷更具零和性和競爭性，這一定程度上會導致兩國在非洲合作空間收窄、競爭的一面上升。而經歷冷戰陰云的非洲大陸并不希望卷入大國競爭，它們堅決反對陣營對抗，反對選邊站隊。中國是“全球南方”的重要一員，也是非洲的重要合作伙伴，日本要爭取包括非洲在內的“全球南方”，不應該也無法繞過中國。中日在非洲應該盡可能開展合作，以共同推動非洲的和平與發展。

【責任編輯：肖瑩瑩】