歐盟經貿立法：動向、特點與對華影響

〔提" "要〕自2020年以來，歐盟接連以“安全”“人權”“環?！薄肮礁偁帯钡让x制定或實施一系列經貿立法，并將中國企業、實體和供應鏈作為重點限制對象， 在相當程度上塑造了中歐經貿關系的新常態。這些法案均以保護和增強歐盟產業競爭力為核心目標，凸顯政治和意識形態考量，單方面賦予歐方“長臂管轄權”和自由裁量權，是歐盟應對大國經濟競爭的重要手段。相關法案將大幅提高中國企業對歐出口合規成本和投資準入門檻，阻礙歐洲企業對華投資和技術溢出，限制中國參與國際經貿前沿議題規則制定。對此，中國需以更加精準有力的措施綜合應對，維護本國企業、實體合法權益和供應鏈安全穩定，推動中歐經貿關系健康發展。

〔關 鍵 詞〕歐盟、經貿立法、中歐經貿關系、國際經貿規則

〔作者簡介〕鄒磊，上海市委黨校開放戰略研究中心主任、副研究員

〔中圖分類號〕D996.1

〔文獻標識碼〕A

〔文章編號〕0452 8832（2023）3期0097-20

作為中國重要的貿易伙伴、外資來源地與投資目的地，歐盟對外經貿戰略的調整對中歐經貿關系和中國開放型經濟有著直接而深刻的影響。自2020年以來，歐盟接連制定或實施覆蓋外資安全審查、外國補貼、國際公共采購、供應鏈盡職調查、反“強迫勞動”產品、碳邊境調節機制、兩用物項出口管制、反“經濟脅迫”等領域的一系列經貿法案。這些以立法形式出現的歐盟經貿工具看似歸屬于不同議題，卻是一個相互補充的有機整體；表面上雖然不針對特定國家，實際上則把中國作為主要限制、防范或競爭對象。目前，學界圍繞歐盟外資安全審查、外國補貼、碳邊境調節機制等經貿立法的內容、影響和對策進行了深入分析，但仍有進一步深化的空間。例如，在內容上，聚焦歐盟某一特定法案的研究較多，貫通各部經貿立法的系統性和整體性分析極少。在視角上，“就經貿談經貿”的研究較多，將歐盟經貿立法與其產業政策、內部政治、對外關系相結合的分析較少。這就無法完整呈現歐盟經貿戰略調整的全景圖，難以清晰展示中歐經貿關系重塑的新常態。對此，本文將建立統一的分析框架，闡述歐盟加強經貿立法的新動向，分析不同議題領域的法案所體現的共同特點，評估其對中國特別是中歐經貿關系的深刻影響。

一、歐盟加強經貿立法的新動向

面對國際經貿格局和地緣政治格局的雙重變動，歐盟持續充實和完善經貿法律工具箱，試圖借此增強歐盟經濟競爭力，實現所謂“開放的戰略自主”，體現了極強的議題設置和規則制定能力。隨著中歐力量對比的變化和歐盟對華認知的調整，特別是歐盟將中國定位為“系統性競爭對手”，中國已成為歐盟一系列立法起草過程中未被直接點名卻又難以繞開的重要因素。

（一）以“安全和公共秩序”為由強化外資安全審查立法

在大國競爭加劇的背景下，近年來歐盟及其成員國日益從安全視角出發看待外資并購。中國國際競爭力的快速提升和“一帶一路”倡議的順利實施，尤其是中國企業在歐多項標志性并購交易（如美的并購德國庫卡、吉利入股戴姆勒、中遠收購希臘比雷埃夫斯港和入股德國漢堡港等），加劇了歐方對境內關鍵產業和基礎設施的不安全感。德國、法國、意大利等國政府、公眾和經濟界對中資的態度出現重大調整，直接體現為強化本國的外資安全審查制度。歐方還擔憂，一旦中國國企通過并購掌握歐洲先進的軍民兩用技術，將對其造成安全隱患。在此背景下，歐盟及其成員國積極推動建立統一的外資安全審查機制。歐委會副主席兼貿易委員東布羅夫斯基斯（Valdis Dombrovskis）表示，“歐盟現在和未來將繼續對外資開放，但開放不是無條件的，如果我們想實現開放的戰略自主，就必須在歐盟范圍內開展高效的投資審查合作。”《歐盟外國直接投資安全審查條例》于2019年獲得通過，并在2020年10月全面實施。從權限歸屬看，歐委會有權對可能有損歐盟整體利益或成員國安全和公共秩序的投資提出意見，成員國保留對某項外國直接投資的最終決定權。從審查范圍看，主要涉及關鍵基礎設施（包括能源、運輸、水資源、衛生、通信、數據處理或存儲、航空航天、國防、金融和其他敏感設施）、關鍵技術和軍民兩用技術（包括人工智能、機器人、半導體、網絡安全、航空航天、國防、核技術、生物技術等）、關鍵物資（包括能源、原料、糧食等）、敏感信息以及媒體等五大類。從審查標準看，主要包括外資并購是否直接或間接被外國政府控制，是否威脅到成員國安全或公共秩序，是否存在從事非法或犯罪活動的嚴重風險。在歐委會的推動下，德國、法國、意大利、西班牙、波蘭等國紛紛出臺或修訂本國外資審查法律，總體傾向是擴大審查范圍和降低審查門檻。截至2022年底，歐盟27國中僅有保加利亞和塞浦路斯尚未宣布建立外資安全審查機制。由于《中歐投資協定》設置了“例外”條款，即便其最終獲批生效，也無法解除歐方以“安全和公共秩序”為由施加的投資限制。

（二）以“公平競爭”為由推動外國補貼和國際采購工具立法

自新冠疫情和烏克蘭危機發生以來，歐盟對于外國企業并購境內核心資產和外國政府吸引歐洲企業轉移的焦慮感進一步上升，將之視作外國國家戰略和政府補貼的結果。在此背景下，歐委會于2021年5月發布“關于扭曲歐盟內部市場的外國補貼條例”草案，并從2023年7月12日起開始實施。條例的實質是限制外國企業利用政府補貼獲取市場競爭優勢，對歐盟本土產業實施保護。從適用范圍看，主要針對外國國有企業，也涉及受公共部門支持或資助的私營企業，中國國企以及美國《通脹削減法案》受益企業將成為重點審查對象。歐委會主席馮德萊恩在2023年達沃斯論壇年會上宣稱，“中國一直在公開鼓勵歐洲和其他地區的能源密集型企業轉移，大力補貼國內產業并限制歐盟公司進入其市場，我們將使用包括‘外國補貼條例’在內的所有工具來處理‘非公平競爭’做法?！贬槍υ跉W盟境內開展投資并購（三個財政年度內接受外國政府補貼至少5000萬歐元、被收購的歐盟公司營業額超過5億歐元）和政府采購（參與公共采購的企業接受第三國至少400萬歐元財政資助、采購合同價值超過2.5億歐元）的大型企業，歐委會有權強制要求其申報；針對低于申報標準的中小企業，歐委會可啟動依職權（ex-officio）調查，三年內低于400萬歐元的外國補貼可予以豁免。從處罰方式看，歐委會有權否決“受補貼企業”的并購項目或宣布其政府采購合同作廢，還可以要求該企業退還政府補貼并做出不影響公平競爭的補救性承諾，違者最高可被處以全球范圍內總營業額10%的罰款。同時，為了打開第三國政府采購市場大門，歐盟還制定了國際采購工具條例，于2022年8月正式生效。條例規定，一旦歐委會認定第三國在公共采購中對歐盟企業存在限制，可對該國企業參與歐盟及成員國公共采購的競標報價上調50%甚至取消競標資格，而加入WTO《政府采購協定》或與歐盟簽訂政府采購協議的國家或地區可予以豁免。

（三）以“人權”“環保”為名推動供應鏈盡職調查、反“強迫勞動”產品和“碳關稅”立法

近年來，歐盟致力于在經貿政策中納入“人權”“環?！弊h程，多個成員國為推動企業履行社會責任、實現可持續發展出臺法律，但一直缺乏整個歐盟層面統一的立法和執法框架。為此，歐委會接連制定涉及供應鏈盡職調查、反“強迫勞動”和“碳關稅”的法案。2022年2月發布的《關于企業可持續發展盡職調查的指令》要求，歐盟境內相關企業應采取所有適當措施，調查并消除其上下游供應鏈中侵犯人權和破壞環境的問題，否則將面臨行政處罰和民事問責。指令于2022年11月獲得通過，各成員國需在18個月內轉化為國內法后正式實施。在涉疆問題被持續炒作的背景下，供應鏈盡職調查指令在相當程度上被視為針對中國。從適用范圍看，主要涉及在歐盟境內運營的兩類大型企業，無論其注冊地是否在歐盟。第一類是擁有500名以上雇員且全球凈營業額達1.5億歐元以上的歐盟有限責任公司；第二類是雖未達到上述門檻條件，但擁有超過250名雇員且全球凈營業額達4000萬歐元以上的其他有限責任公司。與之相互補充，歐委會于2022年9月發布《關于禁止在歐盟市場上使用“強迫勞動”產品的條例》草案，擬禁止在歐盟市場銷售和出口所謂“強迫勞動”產品。條例的法律基礎是歐盟“共同商業政策”，生效后由各成員國具體實施，確?！皬娖葎趧印碑a品不會進入歐盟內部市場。為了不違反WTO“非歧視待遇”原則，條例覆蓋所有在歐盟制造和從歐盟進出口的貨物，不針對特定公司或行業。歐委會將建立名為“歐盟‘強迫勞動’產品網絡”的公共數據庫，以確保各成員國間的協調。此外，為了占據全球碳減排的產業優勢和道德高地，歐委會于2021年7月推出“碳邊境調節機制”立法草案，要求進口商在進口時申報貨物的碳排放量，并按照歐盟碳排放交易系統項下的價格購買相應證書，等于變相對外國出口企業征收“碳關稅”。2023年4月，歐洲議會、歐盟理事會先后批準“碳邊境調節機制”，定于2026年正式啟動和2034年全面實施，受影響的進口產品范圍涉及鋼鐵、水泥、鋁、化肥、電力、氫及數量有限的下游產品。

（四）以“安全”“人權”為名修訂兩用物項出口管制條例

出口管制是限制外國獲取先進技術的重要途徑，也是近年來美歐日等發達經濟體開展對華經濟競爭的關鍵手段。2021年9月，新修訂的《建立歐盟兩用物項出口、中介、技術援助、過境和轉讓管制機制的條例》正式生效。新條例引入了所謂“人類安全”（human security）的概念，強調通過加強網絡監控技術出口管制保護人權，并以涉港、涉疆問題等為由把中國列為重點關注對象。時任歐盟理事會輪值主席、德國經濟部長阿爾特邁爾（Peter Altmaier）表示，“新規則在加強歐盟競爭力、確保我們的安全利益和促進人權之間取得了適當的平衡?！倍辔粴W洲議會議員在辯論中宣稱，“尊重人權”將成為今后的出口標準，歐盟的最新技術不應被中國等“違反歐盟價值觀的國家”利用。從管制對象看，新條例將“出口商”的定義擴展為任何從歐盟攜帶兩用物品出境的自然人、法人和企業；將“中介”的定義修訂為任何從歐盟向第三國提供中介服務的自然人、法人或合伙企業，無論是否在歐盟境內居住或設立；增加“技術援助提供者”概念，涉及從歐盟向第三國或在第三國境內提供技術援助的自然人、法人或合伙企業。從管制內容看，《歐盟兩用物項清單》涵蓋的物項包括核材料、設施和設備，特種材料及相關設備，電子，計算機，電信和信息安全產品，傳感器和激光器，導航和航空電子設備，航海產品，航天器和推進系統等十大類產品及相關軟件和技術。從管制方式看，清單內的物項若要出口到歐盟境外，需向成員國當局申請出口許可證。一旦違反規定，將受到罰款、行政處罰、監禁、取消公司董事資格、扣押貨物、暫?；虻蹁N出口許可證、暫時或永久禁止從事相關經濟活動、沒收貨物和非法交易所得利潤等處罰。此外，條例未采取美國出口管制規定中的“最小占比規則”和“外國直接產品規則”，對歐盟境外生產的物項不具有管轄權。

（五）以反“經濟脅迫”為名開展反外國經濟制裁立法

歐盟內部對所謂反“經濟脅迫”議題的討論由來已久，特朗普政府對歐盟出口產品加征關稅是最初的觸發點，中國對立陶宛實施貿易反制措施則加速了立法進程。2021年12月，歐委會發布《關于保護歐盟及其成員國免受第三國經濟脅迫的條例》草案，將“經濟脅迫”定義為“第三國通過運用或威脅運用影響貿易投資的措施，迫使歐盟或其成員國做出特定的政策選擇”，宣稱“這是對近年來歐盟及其成員國被蓄意施加經濟壓力的回應，將強化歐盟的法律工具箱，以更好地在全球層面保護自己”。條例的法律基礎是歐盟“共同商業政策”，生效后由歐委會貿易總司具體負責。從適用范圍看，條例不僅針對第三國在本國境內采取的行動及其產生的影響，也針對第三國或受第三國控制和指導的實體在歐盟境內采取的行動及其造成的損害。從反制措施看，一旦認定第三國存在“經濟脅迫”行為，歐委會將直接與其接觸。在雙方多次接觸均未能達到歐方預期效果后，歐委會可針對具體情況采取向第三國產品加征關稅、限制從第三國進口、禁止采購歐盟出口管制商品、限制進入歐盟政府采購市場、被排除在歐盟金融市場外、暫?？茖W合作等行動，也可適時通過授權等方式增加其他應對措施。在草案公布當天，歐委會副主席兼貿易委員東布羅夫斯基斯和歐盟外交與安全事務高級代表博雷利還就所謂“中國海關拒絕立陶宛通關申請”發表聯合聲明，宣稱“歐盟已準備好反擊施加在任何成員國身上的各種政治壓力和脅迫措施”。

二、歐盟經貿立法的共同特點

雖然歐盟推出的一系列經貿立法分別針對不同議題領域，但其背后卻有著諸多共同特點。這些共性集中體現了現階段歐盟對外經貿戰略的基本思路，也預示著今后一段時期歐盟進一步出臺和強化經貿立法的重點方向。

（一）以保護和增強歐盟產業競爭力為核心目標

當前，產業和科技已成為大國競爭的焦點。在美歐看來，以投資貿易自由化為基礎的傳統經濟全球化模式不再總是于己有利，不但引發了“產業空心化”“供應鏈脆弱”等問題，更使其難以有效應對與中國等新興大國的產業競爭，必須通過重設議程、重訂規則、重組圈子等方式予以調整。在此背景下，美歐持續出臺經貿立法或政策與產業政策之間呈現出密切聯動、相互配合的態勢，經貿工具直接服務于重塑產業競爭優勢這一核心目標。對歐盟而言，一系列經貿條例不僅可以用于調整與其他國家的經貿關系，也可以直接影響與其他國家的產業競爭關系。

一方面，可以防止境內關鍵產業受到外資并購或沖擊，避免被外國優勢產業和供應鏈“卡脖子”。在新冠疫情和能源危機雙重沖擊下，許多歐洲企業成本驟增、經營困難，成為外資并購的目標。通過出臺外資安全審查條例和外國補貼條例，歐盟及其成員國對外國企業特別是國企的投資并購活動設置了“防火墻”，大大增加了后者獲取歐盟境內核心資產的難度。面對中國企業在電動汽車、太陽能電池板、風力渦機等綠色產業領域的優勢，馮德萊恩將之歸咎于所謂“巨額隱性補貼”導致的“不公平競爭”，揚言將通過外國補貼條例等工具予以調查。該條例不僅適用于中國企業，也將對歐盟境內的美資企業具有約束力，可以和《凈零工業法案》、《關鍵原材料法案》、歐洲主權基金等相互配合，共同應對美國《通脹削減法案》的補貼條款所帶來的產業競爭壓力。這也意味著，歐盟在極力反對外國政府補貼的同時，也正加速制定自身的補貼計劃，體現了明顯的雙重標準。

另一方面，可通過制定高標準經貿規則限制競爭對手，獲得在特定產業領域的比較優勢。近年來，歐盟及其成員國在人權、環保等領域的高標準既促進了本土企業的可持續發展，也相應增加了企業的經營成本，削弱了它們的國際競爭力。為此，歐盟接連出臺制定供應鏈盡職調查指令、反“強迫勞動”產品條例、碳邊境調節機制、兩用物項出口管制條例等，大幅提高外國競爭對手的準入門檻和經營成本，以期達到所謂“公平競爭”的目的。歐洲議會研究服務處刊文坦言，“與其他公司相比，歐盟企業因履行社會責任而處于競爭劣勢，解決這一問題的方法就是要求所有活躍在歐盟市場的企業都開展盡職調查?！边@意味著，歐盟一系列經貿立法表面上是以中國為重點限制對象的經貿防御工具，實質上是以增強競爭優勢為目標的產業政策法律化。

（二）凸顯政治和意識形態考量

近年來，歐盟對外經貿戰略的“政治化”“安全化”“道德化”色彩日益鮮明，政治和意識形態因素在經貿立法過程中的作用愈加突出。在“安全”“人權”“環保”“價值觀”等名義下，歐盟持續推出了一系列經貿條例。這些舉措集中反映了新形勢下歐盟對外經貿戰略的兩個突出取向。一方面，面對全球地緣政治格局的快速變動，歐盟更加注重開放與安全的平衡。在2021年2月公布的貿易戰略中，歐盟表達了對所謂“戰略依附”的擔憂，提出以“開放的戰略自主”和打造一個多元、靈活、可持續的全球供應鏈加以應對。從制定外資安全審查條例、兩用物項出口管制條例、反“經濟脅迫”條例等來看，歐盟及其成員國的關切既涉及產業安全，也關乎政治軍事安全，旨在防止外國政府及其掌控的企業通過并購和進口威脅歐盟安全利益，限制外國對歐盟成員國、企業和實體實施經濟制裁措施。另一方面，受到內部政治議程的影響驅動，歐盟也更加注重經貿利益與價值觀的平衡。作為人權和環保領域的急先鋒，歐盟持續將自身的價值觀偏好納入到與其他國家的政治和經貿關系中。從制定供應鏈盡職調查指令、反“強迫勞動”條例、碳邊境調節機制等來看，歐盟及其成員國既希望獲取經濟利益，也試圖占據道德高地，在全球層面掌握高標準經貿規則的制定權和主導權。正如歐洲理事會主席米歇爾所宣稱的，“作為主要貿易大國之一，我們正在制定反映我們價值觀的全球標準?！?/p>

值得關注的是，在當前歐盟機構的決策機制中，歷來最熱衷“人權”“環?！薄皟r值觀”等議題的歐洲議會對內部經貿立法和涉外條約審批的影響力和話語權正在快速提升，而權力的相對擴張又反過來激勵其將經貿問題政治化和意識形態化。在此背景下，歐盟對外經貿戰略的復雜性和不確定性大大增加，開放與安全、經貿利益與價值觀的微妙平衡面臨被破壞的風險。

伴隨著歐盟經貿立法凸顯政治和意識形態考量、中歐實力對比變化以及“安全”“人權”“價值觀”議題對雙邊關系影響日深，歐方也進一步將中國作為立法和執法的重點目標。這不僅反映在歐方不斷以所謂涉疆、涉港“人權”問題進行對華經貿施壓和限制，還體現在其大力渲染中國國有企業、“一帶一路”倡議、軍民融合戰略等對歐洲經濟和安全的威脅。一旦政治和意識形態因素被嵌入歐盟經貿條例中，很容易變成“政治正確”，難以在短期內被剝離或削弱，將在相當程度上塑造歐盟與其他國家特別是中歐經貿關系的新常態。

（三）賦予自身“長臂管轄權”和自由裁量權

歐盟推出的一系列經貿立法既是保護主義政策工具，也是依托市場優勢和規則門檻限制其他國家產業發展的進攻性武器。通過復雜的立法程序和執法流程，歐盟為實質上違反“市場經濟”“公平競爭”原則的限制性經貿措施披上了合法性外衣，大大充實了其在對外經貿博弈時的政策工具箱。

歐盟外資安全審查條例、外國補貼條例、供應鏈盡職調查指令、反“強迫勞動”產品等雖然以在歐盟境內運營活動的企業或實體為直接管轄對象，但都延伸至其供應鏈上下游的外國企業、實體、自然人，從而單方面賦予了歐盟超出其地理范圍的“長臂管轄權”。無論是投資或出口歐盟市場的外國企業，還是歐盟跨國公司在其他國家設立的獨資或合資企業，都有可能受到其約束和影響。在此過程中，歐盟能否有效實施其“長臂管轄權”在很大程度上取決于外國企業、實體對歐盟市場的依賴度和脆弱性。對歐盟市場依賴度越高、替代性選擇越少的外國企業、實體和供應鏈，越容易受到歐盟經貿法案的實質性管轄和制約。

同時，這些條例對管轄對象和適用范圍的認定標準通常較為模糊，不具有法律上的確定性，使歐委會或成員國在執法對象和力度的選擇上擁有很大的自由裁量權。例如，外資安全審查條例的審查標準中涉及外資并購“是否直接或間接被外國政府控制”“是否威脅到成員國安全或公共秩序”，但事實上兩者均缺乏客觀而明確的判斷依據，完全依賴于成員國政府的主觀認識。在此過程中，一旦外國企業的正常并購活動被貼上政治化標簽，就很容易被歐盟內部的負面輿論裹挾，進而遭到成員國政府的從嚴審查。又如，外國補貼條例涉及的“政府補貼”屬于廣義范疇，補貼來源不局限于外國政府部門，還涵蓋外國金融機構、國有企業以及政府授權的私營企業，形式包括免息貸款、注資、贈款、稅收優惠或抵免等。這一定義具有極強的伸縮性，幾乎可以覆蓋所有在歐盟境內活動的外國大型企業，等同于變相要求其切斷與本國公共部門的經濟往來，否則就有可能遭到歐委會的審查。再如，反“經濟脅迫”條例對于所謂外國“經濟脅迫”的認定具有很強的主觀性，幾乎可以涵蓋外國對歐盟成員國、企業、實體和個人施加的各類經貿限制措施。這就抹殺了合理合法的“經濟反制”和蠻橫霸道的“經濟脅迫”之間的區別，等同于歐委會有權以自身的政治偏好介入各種經貿爭端之中，憑空增加了歐委會的對外博弈籌碼。

三、歐盟經貿立法的對華影響

歐盟推出的一系列經貿立法大大充實和完善了經貿法律工具箱，可同時用于保護自身關鍵產業和打擊削弱競爭對手。這些條例正式出臺前在歐盟內部經歷了反復的博弈和妥協，反映了歐盟機構（歐委會、歐盟理事會和歐洲議會）和各成員國的“最大公約數”，具有較強的代表性和穩定性。在未來一段時期，這些立法對中歐經貿關系、中國與其他國家經貿合作以及中國參與國際經貿規則制定等都將產生深遠影響。

（一）增加中國企業對歐出口合規成本

歐盟是中國第二大（僅次于美國）出口目的地，中國則是歐盟最大進口來源地。按2021年計，對歐貨物出口額約占中國出口總值的15.4%，自華貨物進口額約占歐盟進口總值的22.4%。但歐委會的《貿易防御工具執行報告》也顯示，中國已成為歐盟貿易救濟措施的最主要對象。在2021年歐盟實施的140項反傾銷調查中，針對中國的案件高達96項，遠高于俄羅斯（10項）和美國（5項），遠超過保護歐盟自身產品和市場的合理范圍。隨著歐盟一系列涉華經貿立法的相繼落地，中國企業對歐出口將面臨更多的制度性壁壘。

歐盟供應鏈盡職調查指令和反“強迫勞動”條例實施全鏈條監管，管轄對象表面上是歐盟境內注冊或運營且具有一定規模的企業，實際上將審查壓力和成本傳導到供應鏈上下游的所有企業。這使歐盟及其成員國通過內部立法的方式變相獲得了針對中國對歐出口企業的“跨境調查權”和“長臂管轄權”。在上述法案正式實施后，中國出口企業將不得不遵守歐方在人權、環境方面的合規要求，調查權、解釋權和裁量權則完全屬于歐方。特別是歐盟在反“強迫勞動”條例草案中提出，如果成員國政府無法收集到需要的所有證據，可以根據既有事實進行認定，從而賦予了成員國巨大的自由裁量權。由于中歐人權、環境標準存在一定差異，歐盟經貿條例實施后勢必將大幅增加中國出口企業的合規成本，乃至給企業帶來動輒得咎的政治風險。事實上，已有一些中資企業對此表示憂慮，擔心由于關聯供應商可能存在的問題而受到牽連。

隨著美歐持續炒作所謂“強迫勞動”議題，中國涉疆供應鏈企業對歐出口也將面臨更多的不公平對待。盡管與美國“涉疆法案”相比，歐盟供應鏈盡職調查指令和反“強迫勞動”條例并未明確針對特定國別、區域和產品，也未采取“有罪推定”的美式執法方式，但未來仍有可能在美國政府和所謂“人權組織”的政治壓力下對中國出口產品從嚴審查。由于歐盟市場是中國光伏、服裝、棉花、番茄產品的重點出口目的地，相關產業也容易受到歐盟法案的沖擊。如果歐洲進口商不得不配合接受成員國政府的調查，中國境內相關企業可能需要提供采購訂單、發票、物料清單、原產地證、付款記錄、買賣雙方庫存記錄、發貨和物流記錄、生產記錄以及員工身份信息等各類數據。這些數據有可能全部或部分涉及中國國家安全、企業商業秘密和公民個人隱私，一旦被提交給歐方，可能違反中國在反外國制裁、國家安全、數據安全和個人信息保護等方面的法律規定，進而引發中歐司法監管沖突。

值得關注的是，在歐委會的《2021年貿易防御工具執行報告》中，特別提及中國出口商通過第三國“逃避”歐盟關稅的問題，甚至將此歸結為“中國‘一帶一路’倡議帶來的挑戰”，聲稱將進一步堵住監管漏洞。這意味著，今后中國企業轉道第三國或在第三國設廠生產后出口歐盟，也將面臨歐方更嚴格的審查。同時，在歐盟反“經濟脅迫”條例通過生效后，未來中國對立陶宛等國實施正當反制時也將面臨來自整個歐盟層面的政治和經貿施壓。

（二）提高中國企業對歐投資準入門檻

歐盟是中國企業重要的投資目的地。截至2021年末，中國對歐盟27國直接投資存量為959億美元，占對外直接投資總存量的3.4%，主要分布在制造業（30.2%）、采礦業（19.9%）、金融業（14%）、租賃和商務服務業（8%）、信息傳輸/軟件和信息技術服務業（6.1%）等行業。但歐盟中國商會和羅蘭貝格2022年的問卷調查顯示，基于政治環境、經濟環境和商務服務環境三個指標，在歐中企對歐盟營商環境的總體評價連續三年下降，普遍擔憂歐盟一系列經貿立法將演變為保護主義工具。

歐盟外資安全審查條例聚焦的關鍵基礎設施、關鍵技術和兩用技術、關鍵物資等領域與近年來中國企業對歐投資重點高度重合，通過設置復雜、嚴格的審查程序，使市場準入門檻大幅提高。隨著各成員國紛紛收緊外資準入政策，中國企業面臨審批被拒或追溯審查的風險變大。一旦觸發投資審查程序，將面臨來自歐委會和成員國的多輪質詢，合規和時間成本上升，項目不確定性增加。由于條例將外資控股的歐盟企業在歐投資也認定為“外商直接投資”，未來沃爾沃、倍耐力等擁有中資股權背景的企業也可能成為審查對象，中資在歐“再投資”模式將面臨挑戰。

與歐盟外資安全審查條例一樣，外國補貼條例也隱含著中國國企對歐投資系“國家戰略”和“政府控制”的“有罪推定”。由于歐方對“政府補貼”的標準認定模糊，執行機構自由裁量權大，中國企業特別是國企將面臨更嚴苛的審查，投資風險大幅上升，輿論環境更趨惡劣。在歐中國企業擔憂，未來投資并購將同時面臨反壟斷、外商投資和外國補貼三重審查。同時，一旦被迫遵守歐盟條例，在歐中國企業可能陷入左右為難的困境，引發中國相關主管部門與歐委會的監管沖突。

外國補貼條例、國際采購工具條例、反“經濟脅迫”條例等也將給中國企業參與歐盟公共采購項目帶來重重阻力。此前，已有許多中國企業遭受歐盟及其成員國額外的歧視性待遇，如要求出具“不涉疆”“不存在‘強迫勞動’”等聲明。同時，部分國家公共采購文件規定模糊，自由裁量權大，經常以不合理手段設置隱形壁壘，經常通過歧視性標準將中資企業排除在外，甚至在中企中標后采取拖延、不授標等方式逼迫企業主動放棄。鑒于歐盟公共采購的招標程序復雜，一旦歐委會對中國企業開展政府補貼調查或其他懲罰性措施，將使其難以正常參與投標，未來很可能被實質性排除在歐盟公共采購市場之外。

隨著一系列經貿立法的相繼實施，歐盟將對中國企業構筑起長期性、制度性的投資壁壘。即便《中歐投資協定》最終獲批生效，歐盟從法理上賦予中國企業的市場開放權利也已在相當程度上被取消。

（三）阻礙歐洲企業對華投資和技術溢出

歐盟是中國重要的外商投資和先進技術來源地。從歐盟對華投資行業分布看，2021年排在前五位的分別是制造業、租賃和商務服務業、科學研究和技術服務業、批發和零售業以及采礦業，其中制造業占比超過50%。從歐盟對華出口結構看，2021年排在前三位的分別是機械和車輛（52%）、其他制成品（20%）和化學品（15%），中國市場占歐盟對外總出口的10%。這些投資和出口不僅為歐盟帶來了巨大的經濟回報，也促進了中國經濟增長、就業穩定和技術進步。但隨著一系列經貿立法的出臺，歐盟企業對華投資和技術溢出面臨許多阻礙。

供應鏈盡職調查指令、反“強迫勞動”產品條例等立法不僅可以約束歐盟境內企業的行為和偏好，也將對歐洲企業在華投資經營的邏輯和預期產生深刻影響。例如，為了規避歐委會和成員國政府潛在的調查和處罰風險，一些在華歐洲企業不得不考慮排除供應鏈上下游中的涉疆成分，或考慮減少對涉疆產業的投資。這不僅意味著許多歐洲企業事實上將在中國境內接受歐盟法律的“長臂管轄”，也意味著歐盟正通過內部經貿立法的方式破壞中國積極吸引利用外資及其先進技術的努力。與之同步，作為歐盟經濟引擎和對華投資主力的德國也宣稱，將大幅收緊對在華德資企業提供政府投資擔保。德國經濟部甚至試圖效仿美國，對在中國投資關鍵行業、希望在中國開設新基地或與中國伙伴建立合資企業的德國公司引入申報和披露要求，進而為后續實施對華投資審查和干預提供依據。

外資安全審查條例和新版兩用物項出口管制條例則對中國獲取歐盟關鍵和新興技術設置了新的壁壘。長期以來，引進歐盟國家的先進技術對中國企業開展技術創新有著積極作用。兩部條例所涉及的關鍵技術與中國產業升級的總體方向一致，限制中國企業對歐技術并購、進口將阻礙跨國技術傳播、交流和溢出。在歐盟發布的第七號、第八號《歐盟通用出口許可證》中，中國均未被列入“出口目的地國家”名單，出口商必須向成員國當局申請出口許可證，由此增加了中國技術進口的成本和不確定性。特別是在新版兩用物項出口管制條例中，“技術援助提供者”被定義為從歐盟向第三國或在第三國境內提供技術援助的自然人、法人或合伙企業，擴大了歐方的打擊面和自由裁量權，提升了中歐開展技術交流合作的難度。未來，隨著美歐加快推動對華高科技出口管制政策協調，歐盟限制對華出口的新興技術清單很可能進一步增加，審查和執法也將更趨嚴格。

（四）限制中國參與國際經貿前沿議題規則制定

當前，國際經貿規則正在加速重構，各方關注和博弈的焦點已從關稅等傳統議題延伸至勞工、環境、補貼、國有企業等“21世紀新議題”。歐盟推出的一系列經貿立法反映了其對國際經貿前沿議題的立場主張和規則安排，不僅試圖給外國對歐投資貿易設置新壁壘，還旨在全球層面對包括中國在內的發展中國家訂立新規則，進而增強和固化自身的競爭優勢。

圍繞勞工權利、環境保護議題，盡管歐盟曾在雙多邊自由貿易協定和投資協定中要求經貿伙伴達到相應的企業社會責任標準，但都是基于談判達成或不具有強制性。結合所謂“全球體面勞動”和“歐洲綠色新政”議程，歐盟持續出臺供應鏈盡職調查指令、反“強迫勞動”產品條例和碳邊境調節機制等立法。這些歐式規則旨在通過設置新的產業標準，提高中國等發展中國家的制造業成本，塑造有利于歐盟的全球供應鏈格局。圍繞補貼、國有企業議題，歐盟以“公平競爭”為旗號持續出臺外國補貼條例、國際采購工具條例、反“經濟脅迫”條例等法案，并與外資安全審查等條例相互配合，尋求將其競爭法律體系國際化。特別是外國補貼條例，歐盟的關注點已不再局限于國有企業，而是擴展到了被其認定為受國家戰略支持和政府投融資導向補貼的民營企業，這一趨勢與當前美國政府對中國企業的打擊手法已非常接近。

值得關注的是，除了大力推動歐式經貿規則國際化之外，歐盟還持續與美國開展對華經貿政策協調。自拜登政府上任以來，美歐跨大西洋政治關系得到修復，對華政策協調日益頻繁。歐盟的外資安全審查條例、兩用物項出口管制條例、反“強迫勞動”產品條例、反“經濟脅迫”條例等均提出，要加強與第三國的對話合作，為美歐共同實施對華投資審查、出口管制、進口限制等措施提供了基礎。通過七國集團峰會、美歐“貿易與技術委員會”、美歐“中國問題對話”等平臺，雙方正在積極圍繞涉華經貿政策開展協調。特別是美歐“貿易與技術委員會”下設投資篩選、出口管制、貿易和勞工合作等十個工作組，針對中國的意味非常明顯。例如，投資篩選工作組的重點任務就是交換影響國家安全的投資趨勢信息，討論與特定敏感技術、關鍵基礎設施相關的安全風險，并全面評估應對風險的政策工具。美歐協調可以與歐盟內部立法形成補充，幫助歐盟堵上執法過程中可能出現的監管漏洞。這意味著，歐盟推動自身經貿規則國際化正呈現出“單邊化”和“陣營化”相結合的傾向。一旦WTO規則或其他多邊規則中納入歐美版本的勞工、環境、補貼、國有企業等規則標準，將使中國等發展中國家在規則重構中陷入被動，并不可避免地對中國現有的產業和貿易優勢造成沖擊。

四、結語

為應對大國經濟競爭，歐盟推出一系列內部立法，在國際經貿規則各個前沿議題都提出了歐式方案，并依托內部市場優勢和對外盟友協調，大力推動單邊規則國際化。在此過程中，歐盟頻繁使用“安全”“人權”“環保”“公平競爭”等名義，將中國企業、實體和供應鏈作為重點限制對象，單方面賦予自身“長臂管轄權”和自由裁量權，設置了新的貿易投資規則壁壘，以期增強歐盟產業的競爭優勢。這背后反映了全球地緣政治格局和經貿格局的雙重變動，特別是中歐實力對比和歐盟對華認識的最新變化。隨著法案相繼生效實施，其挑戰并不局限于雙邊經貿領域，也將對中國的國家安全、產業發展和科技創新產生消極影響。

對此，中國需持續關注歐盟經貿立法和美歐對華經貿政策協調的最新動向，以更精準、靈活、有力的措施綜合應對，維護中國企業、實體合法權益和供應鏈安全穩定，推動中歐經貿關系健康發展。一是充實完善涉外經貿法律工具箱。特別是要細化完善中國有效反制歐盟“長臂管轄權”的執行機制，為受到歐盟經貿法案影響的中國企業提供具體的救濟辦法，對嚴重損害中國利益的歐洲企業和實體予以堅決打擊，形成明確的獎懲預期。二是充分利用歐盟決策和執法機制的“彈性空間”。可根據歐盟各部經貿條例的權限歸屬，有針對性地與歐方立法者和執法者開展溝通協調。在條例出臺前，敦促歐盟刪除或修改對華歧視性限制條款。在條例生效后，幫助中國企業靈活應對。三是引導中資企業加強風險排查和合規體系建設。通過整合各方渠道和資源，及時提供歐盟各項經貿立法的準確信息和最新進展，動態評估歐盟及其成員國營商環境狀況，幫助企業在對歐業務中加強底線思維和風險意識，避免卷入東道國內部政治紛爭，成為歐洲輿論的眾矢之的。四是優化歐盟企業在華投資經營環境。進一步放寬市場準入，穩定歐盟企業對華投資預期和信心，鼓勵其深度融入中國市場生態。在此過程中，需高度重視當前歐盟對華投資呈現出的國別、行業和企業高度集中化趨勢（即德國汽車和化工領域的大型跨國公司成為對華投資主力），積極回應企業關切，引導其在中歐經貿關系中發揮建設性作用。五是及早提出國際經貿規則重構的中國方案?？杉訌娕c上合組織、金磚國家、“一帶一路”參與國的協調，在雙多邊經貿談判和其他多邊場合積極發聲，避免美歐日等發達經濟體在中國未參與的情況下搶先形成全球統一規則。對于歐盟經貿立法中包含的一些合理成分，應予以客觀看待和酌情吸收，增進中歐在國際經貿規則重構中的共同認識與利益。

【責任編輯：寧團輝】