踔厲奮發守正創新開啟國債市場高質量發展新征程

黨的二十大報告從戰略和全局的高度，明確了進一步深化財稅體制改革的重點舉措，為做好新時代新征程國債管理工作指明了方向。我們要全面貫徹習近平新時代中國特色社會主義思想，認真學習黨的二十大精神，堅決落實好國債管理各項工作任務，增強財政可持續能力，筑牢風險防范制度基礎，推動國債市場平穩健康發展，全面支持和服務社會主義現代化強國建設。

全面貫徹習近平新時代中國特色社會主義思想，新時代十年國債市場實現跨越式發展

回顧十年前，我國國債市場正逐步邁上市場化發展道路。2012年國債籌資規模剛剛突破8000億元，地方債作為地方政府舉債融資新模式初登歷史舞臺；一級市場關鍵期限國債滾動發行、續發行等機制陸續建立，但國債品種結構和發行節奏有待進一步優化，國債到期日分布不均衡；二級市場新發行關鍵期限國債報價做市機制初步建立，總分后臺托管機制實現了國債跨市場聯通，但做市支持制度安排仍處于醞釀階段，國債轉托管效率有待提高，流動性整體不高；國債市場對外開放在探索中前進，合格境外機構投資者（QFII）、“全球通”等渠道相繼開放，但配套制度還不完善，境外投資者參與不充分。此外，當時國債期貨等衍生品市場發展停滯，國債收益率曲線應用范圍不廣，國債金融功能發揮不足。總體來看，十年前的國債市場正面臨重大的發展機遇，但同時存在制度機制不健全、結構不平衡不協調、應對重大風險能力不強等突出矛盾與

問題。

新時代十年以來，黨中央統籌中華民族偉大復興戰略全局和世界百年未有之大變局，財政部在黨中央、國務院的堅強領導下，緊密圍繞全面落實積極財政政策、發揮市場在資源配置中的決定性作用、健全反映市場供求關系的國債收益率曲線等一系列中央重大戰略部署，致力于建設更高質量、更為安全、更有效率、更加公平、更可持續的國債市場，國債市場克服各種風險挑戰，發生了根本性變革，實現了跨越式發展。

（一）國債籌資規模和水平顯著提升，助力宏觀調控職能有效發揮

新時代十年，我國持續實施積極財政政策，中央財政赤字從8500億元增加至2.75萬億元，增長2.2倍，為推動經濟社會發展、宏觀逆周期調節提供了必要的資金保障。2015年新預算法頒布，地方債全面進入自發自還階段，至2021年共計發行36.7萬億元，并逐步開展債務置換，有力支持了地方重點項目建設，從制度上有效防范了地方政府隱性債務風險。2020年，為應對新冠肺炎疫情沖擊，面向市場公開發行抗疫特別國債1萬億元，全力支持打贏疫情防控阻擊戰。十年來，政府債券成為國家宏觀調控的活水之源和重要抓手，籌資規模和水平顯著提升，充分發揮了財政在國家治理中的基礎和重要支柱作用，有效支持和服務了經濟社會平穩快速發展。

（二）國債發行市場化程度持續提高，國債一級市場躋身世界先進行列

新時代十年，國債年度發行量從1.69萬億元增加至6.87萬億元，年均增長超過38%。財政部進一步完善招標發行機制，組建全市場統一規范的國債承銷團，形成了成熟多元的投資者群體；持續完善國債品種期限結構，品種兼顧記賬式國債和儲蓄國債，期限逐漸涵蓋1個月至50年的12個主要期限，滿足投資者多樣化的投資需求；記賬式國債定期滾動發行、續發行和預發行機制建立健全，一級市場價格發現機制逐步完善；不斷拓寬國債發行渠道，構建多平臺記賬式國債發行機制，擴大儲蓄國債網上和手機銀行銷售試點，實現一級市場的資源優化配置。十年來，我國國債發行秉承市場化改革理念，一級市場發行規模從亞洲前列躍升至世界先進行列，市場化道路賦予國債市場生機與活力，真正發揮了市場在資源配置中的決定性作用。

（三）制度機制不斷健全，國債二級市場高效運行

新時代十年，國債二級市場的廣度和深度進一步拓展，形成了銀行間市場、交易所市場和商業銀行柜臺市場多主體并存、層次分明的國債交易市場框架；地方債作為“銀邊債券”全面登上資本市場舞臺，迅速發展成為債券市場第一大品種。截至2021年末，國債、地方債余額分別達到24.1萬億元、30.3萬億元，政府債券規模在債券市場占比為41%，比十年前提升11個百分點。2017年財政部率先在銀行間市場推出隨買、隨賣國債做市支持機制，實行不間斷按月操作，激發了市場主體機制創新，有效提升了市場流動性。2021年國債現券換手率為1.86倍，比十年前提高1.16倍。2022年開始實施國債到期日管理，推動形成規律均衡的國債到期結構，有利于央行和市場機構開展流動性管理，提升了市場資金配置效率。十年來，國債二級市場制度機制不斷健全，運行效率不斷提升，在我國多層次資本市場建設和發展中的基礎性和引領性地位逐步

建立。

（四）國債市場對外開放全面推進，雙向開放格局取得新進展

新時代十年，國債市場加快全面開放步伐，主動融入全球金融市場。在“引進來”方面，2017年香港“債券通”建立，形成了以“全球通”為主、“債券通”和QFII為輔的多渠道境外資金入市機制；外資投資國債稅收優惠政策長期實施，境外機構投資便利度和吸引力顯著提升；投資者類型日益豐富，覆蓋主權類機構、商業類機構和資產管理產品等全部主力市場機構。近年來境外資金呈現加速流入態勢，境外投資者成為僅次于境內商業銀行的第二大國債持有市場主體，2021年以前的持債占比一度超過11%。2022年，雖然受主要經濟體大幅收緊貨幣政策影響，跨境資本流出壓力加大，年末外資持債占比降至9.4%，但“全球通”渠道依然穩定增持，反映出我國國債市場抗風險能力顯著增強。在“走出去”方面，財政部境外發行人民幣主權債券形成常態化機制，累計發行2430億元，打造以香港為中心的離岸人民幣國債市場；2021年、2022年先后指導廣東、深圳、海南成功發行離岸人民幣地方債。十年來，我國國債相繼被彭博巴克萊、摩根大通、富時羅素全球三大債券指數納入，標志著新時代國債市場對外開放取得里程碑式進展，在吸引外資促進本國經濟發展、助力人民幣國際化、加強國際財經交流、推動國內金融市場融入國際市場等方面發揮了重要作用。

（五）市場風險防范不斷強化，筑牢國債市場安全運行根基

新時代十年，財政部始終堅持風險防范底線思維，加強市場監管，增強風險應對能力，確保國債市場運行安全高效。全面實行“集中統一、一級托管”的政府債券后臺管理制度，有效實現穿透監管，夯實了市場安全運行基礎。建立國債市場監測機制，加強跨境資本投資境內債市的合規監管，科學設立監測指標體系，防范市場異常波動和資本大進大出風險。2013年，財政部會同有關部門重啟國債期貨交易，陸續推出5年期、10年期和2年期品種，推動商業銀行和保險機構有序參與國債期貨市場，2021年國債期貨成交額達27.5萬億元，活躍度接近國際成熟市場。衍生品市場的發展壯大，有效增強了市場風險對沖功能。十年來，國債市場風險防范制度機制不斷健全，不僅有效保障了市場平穩安全運行，也使得國債市場成為金融市場的壓艙石和人民幣資產的避

風港。

（六）國債金融功能不斷深化，支持金融市場改革發展

新時代十年，財政部貫徹落實中央精神，全面強化國債金融功能，國債收益率曲線定價基準作用逐步顯現。2014年財政部首次發布國債收益率曲線，目前已形成涵蓋3個月至30年的期限結構較為完整的國債收益率曲線。經過多年培育，國債收益率曲線在境內外金融市場的應用不斷深化。在債券市場中，國債收益率曲線作為定價基準支持近48萬億元政府債券發行，并成為浮動利率債券最主要的定價基準。在信貸市場中，商業銀行等機構在內部公允價值計量和風險管理中采用國債收益率曲線作為參考基準；10年期國債收益率開始成為商業銀行存款利率的調整依據。在貨幣市場中，3個月國債收益率被納入國際貨幣基金組織（IMF）特別提款權利率籃子，成為國際認可的人民幣代表性利率；貨幣政策持續跟蹤國債收益率變化，國債作為擔保質押品在公開市場操作、融資融券、衍生品交易等領域廣泛應用。隨著國債金融功能不斷深化，國債收益率曲線基準地位進一步夯實，不僅為推動利率市場化等重大改革提供有力支持，并能夠準確、有效地反映市場預期，為宏觀經濟運行預測、財政與貨幣政策更好協同提供重要工具。

新時代十年，在黨中央的領航掌舵下，國債市場伴隨我國經濟大船乘風破浪向前，取得歷史性成就，發生歷史性變革，轉向高質量發展。聚焦2022年，我們按照穩中求進工作總基調，認真貫徹落實黨中央關于“積極的財政政策要提升效能，更加注重精準、可持續”要求，國債管理各項重點工作順利完成，推動我國國債市場發展邁上新臺階。

——全力以赴完成全年國債發行兌付任務。全年發行國債207期次，共計9.72萬億元，創歷史新高；開展疫情期間地方債代操作，代35個地區發債5.95萬億元；創新國債品種，適時推出1個月、2個月超短期國債并常態化發行，強化國債應急籌資能力，保障留抵退稅等重大政策落地實施；累計兌付國債本金7.13萬億元、利息0.6萬億元，確保全部兌付資金及時準確撥付，切實維護投資者權益和國債信譽。

——多措并舉控制國債籌資成本。持續優化國債期限結構，適當增加短期國債發行規模，調減超長期國債發行占比；根據商業銀行存貸款利率實際三次下調儲蓄國債利率；進一步強化國債管理與預算執行和庫款管理的聯動，合理控制全年國債發行規模和節奏。

——積極推動實施國債到期日管理。印發《關于對部分國債券種實施到期日管理有關事宜的通知》，促進國債月度間到期分布逐步均衡，降低了中央庫款和市場流動性波動，實現財政資金效益和市場資金效率雙提升。

——堅持強化國債市場一級托管制度。印發通知明確政府債券實行集中統一、一級托管、底層穿透的托管制度，統一市場對于政府債券托管的認識，強化政府債券后臺管理理念，夯實政府債券市場平穩運行基礎。

——有效建立國債市場風險監測機制。為切實防范極端情況下外資大進大出等風險，科學設置境外投資者持債監測指標，并推動兩項監測指標納入國家金融安全風險監測預警體系，為國債市場有序對外開放保駕護航。

以黨的二十大精神為指引，準確把握新征程國債市場發展的形勢和任務

黨的二十大勝利召開，擘畫了全面建設社會主義現代化國家的宏偉藍圖，吹響了奮進新征程的時代號角。黨的二十大深刻分析了新時代新征程黨和國家面臨的國內外形勢，精準判斷出我國發展進入戰略機遇和風險挑戰并存、不確定難預料因素增多的時期。當前我國經濟恢復的基礎尚不牢固，需求收縮、供給沖擊、預期轉弱三重壓力仍然較大，需繼續加大宏觀政策調控力度，政府債券籌資任務預計較重，國債市場也面臨發債成本較高制約財政政策空間、國債金融屬性有待強化、風險防控機制還需完善等挑戰。

黨的二十大報告提出健全現代預算制度，強化金融穩定保障體系，守住不發生系統性風險底線，推進高水平對外開放，健全資本市場功能等，為未來國債市場建設提供了根本遵循，指明了發展方向。站在新的更高歷史起點上，我們要深入貫徹落實黨的二十大精神，錨定高質量發展，著力解決深層次問題，不斷增強國債市場穩增長和防風險能力。

一是要實現服務大局能力新躍升。充分發揮國債市場對國家宏觀調控的支持作用，推動國債品種期限結構更加合理，發行制度更加完善，籌資保障能力顯著增強。進一步提升國債發行、預算執行與庫款管理的協同性，有效降低政府籌資成本，促進財政可持續發展。

二是要聚焦統一大市場建設新突破。以建設本幣國債市場為抓手，促進一級市場與二級市場有效銜接，現貨與衍生品市場協同發展，投資者結構更趨多元，市場流動性大幅提升。基礎設施互聯互通，構建多前臺便捷交易、前后臺高效協作的市場框架，形成運行穩定、循環暢通的統一市場。

三是要取得提升金融功能新成效。國債收益率曲線建設更加成熟，進一步夯實在境內外人民幣市場中的定價基準地位。逐步完善曲線短端和長端，更好反映市場供求關系；推動曲線在貨幣市場和信貸市場的深入應用，與貨幣政策協調性明顯提升，助力貨幣政策調控框架轉型。國債期貨品種和參與機構更加豐富，風險管理功能充分發揮。

四是要邁出固本強基新步伐。國債市場法治化水平進一步提升，完善以一級托管為核心的后臺管理制度。風險監測機制更加健全，監管協調更為有效，市場韌性進一步增強，市場安全更加鞏固。

五是要開創對外開放新局面。實施以境內市場為主、離岸市場為輔的開放策略。境外投資者進入境內市場更為便利，持債規模及占比合理提升。加快離岸市場建設步伐，助推人民幣國際化進程，使人民幣回流渠道更加暢通，境內外市場聯動密切。

認真貫徹黨的二十大精神，推動國債管理工作走深走實

2023年是貫徹黨的二十大精神的開局之年，也是全面實施“十四五”規劃承上啟下的一年。為實現全面建設社會主義現代化國家開好局起好步，我們要緊密圍繞黨的二十大確立的目標任務，踔厲奮發、守正創新，堅持不懈走中國特色國債市場發展之路，做好國債管理各項工作。

一是對標中央經濟工作會議要求，扎實做好國債發行相關工作。今年積極的財政政策要加力提效，優化組合赤字、專項債等工具，國債發行規模預計將超過往年。要更好發揮國債在宏觀調控中的政策功能，進一步統籌國債發行與庫款管理、統籌國債與地方債發行，切實保障穩增長、穩就業、穩物價等重點需要。

二是落實健全資本市場功能，縱深推進國債市場建設。針對國債市場高質量發展的薄弱環節，一方面要堅持市場化國債發行機制，加強與流動性管理協調配合，科學設置、提前公布發債計劃，保持國債期限品種和發行窗口整體穩定，平穩組建新一屆國債承銷團；另一方面要健全國債二級市場運行機制，構建期現貨協同發展、跨市場高效聯通的市場格局，推動國債收益率曲線在金融市場和貨幣政策中得到更廣泛應用，助力深化金融體制改革，服務經濟社會發展大局。

三是統籌發展與安全，著力夯實市場風險防范基礎。按照集中統一、一級托管、底層穿透的原則，加快修訂政府債券登記托管結算有關管理辦法，提升國債市場法治化水平。實施常態化市場監測，加強部門協同監管，做好各種風險應對預案，切實做好跨境資本大進大出和極端情況風險防范，維護國債市場持續健康發展。

四是堅持高水平對外開放，堅定不移推進國債市場雙向開放。穩慎擴大國債一級市場開放，繼續鼓勵外資機構加入國債承銷團。進一步簡化外資入市流程，引導更多境外中長期資金入市，推動外資在華銀行有序參與國債期貨市場，深入研究儲備國債離岸市場有關問題，充分發揮國債在金融市場開放進程中的前沿陣地作用。

編輯：孫雪蓮 印穎