數據要素市場發展和機制建設有關研究

摘要：數據作為新型生產要素，已快速融入經濟領域的各環節，深刻改變著生產生活方式和社會治理方式。本文聚焦數據基礎設施，結合《關于構建數據基礎制度更好發揮數據要素作用的意見》及相關政策，在數據登記體系、交易結算體系、跨境流通體系、市場監管體系、IT支持體系五個方面提煉出對數據要素市場發展的工作建議。

關鍵詞：數據要素市場 數據交易 數據監管 數據基礎設施

國內外數據要素市場及基礎設施體系發展現狀

（一）國際數據要素市場發展現狀

當前，歐美等發達地區是全球數據要素交易流通的主要場所。根據上海數據交易所研究院統計，2021年全球數據交易流通市場規模為2000億元。其中，北美達到960億元，占比為48%；歐洲達到500億元，占比為25%。歐美數據要素市場以場外市場為主，以數據經紀商和數據中介場外撮合交易的模式最為常見。

1.重視立法的歐盟數據要素市場模式

數據交易方面，歐盟認為限制數據共享的關鍵因素不是共享意愿，而是交易主體間的信任缺失。因此，歐盟創設了數據中介制度，由數據中介促成數據持有者和使用者間的數據共享。數據中介服務提供者具有嚴格的獨立性，并須遵循特定的運行規則，接受政府部門全過程監管。

市場監管方面，歐盟高度重視對數據要素的立法保護，不斷推動數據要素相關法律政策的出臺以促進數字經濟的發展。2018年，歐盟正式實施《通用數據保護條例》（General Data Protection Regulation，GDPR），建立完備的個人數據保護制度，確定了個人數據處理的基本原則、數據主體的權利、數據控制者和處理者的義務、個人數據跨境轉移等核心內容，成為全球個人數據保護立法的典范。為推進數據市場化進程，歐盟出臺《非個人數據自由流動條例》（Regulation on the Free Flow of Non-personal Data），以打破非個人數據在儲存與處理方面的地域限制，促進非個人數據跨境和跨信息系統流動。2020年2月，歐盟發布《歐洲數據戰略》（A European Strategy for Data），提出建立統一的數據市場，以推動實現數據在歐盟內的流動。此后，歐盟相繼出臺《數據治理法案》（Data Governance Act，DGA）、《數據法案》（Data Act，DA）等十余部法律，并在保持高度隱私、安全和倫理標準的前提下，遵循不同行業數據要素市場化存在差異的客觀規律，劃分出 9 個垂直領域，按照行業構建數據流動解決方案以及數據互通標準。

2.以自律為主的美國數據要素市場模式

數據交易方面，美國數據交易模式主要包括數據平臺 C2B 分銷（個人出售數據給數據平臺，由平臺向企業銷售）、B2B 集中銷售（數據平臺以中間代理人身份撮合數據供求雙方交易）和 B2B2C 分銷集銷（數據平臺以數據經紀商身份收集個人數據后轉賣）。目前， B2B2C 分銷集銷已形成相當市場規模，成為美國主要的數據交易模式，數據經紀商也成為美國數據交易服務的主要提供者。

市場監管方面，自2017年起，美國發布《數據經紀商問責和透明度法案》（Data Broker Accountability and Transparency Act）等制度，規定個人有權知悉、修正和刪除數據經紀商收集的自身數據，同時要求數據經紀商建立問責機制。2019年，美國參議院引入《數據經紀商清單法案》（Data Broker List Act of 2019），要求數據經紀商每年向聯邦貿易委員會注冊登記，設置互聯網門戶網站清晰說明數據的收集來源和使用方法，以提升數據交易行業管理的透明度，并要求數據經紀商制訂信息安全計劃，防止數據泄露。此外，美國重視數據開放共享，2009年美國聯邦政府發布《開放政府指令》，推出公共數據開放平臺Data.gov。2018年末，美國《開放政府數據法案》（OPEN Government Data Act）發布，要求所有政府部門向公眾開放“非敏感”政府

數據。

（二）國內數據要素市場發展現狀

1.產業發展情況

數據要素市場參與主體方面，數據提供方主要包括政府、電信運營商、大型國有企業、大型互聯網公司等，數據需求方則主要集中在金融機構、零售企業等。相較于中小企業尚未充分挖掘數據需求的情況，頭部企業逐漸在多個行業進行較為典型的數據流通實踐，開展跨領域數據深度融合應用。

產業發展方向方面，《“十四五”數字經濟發展規劃》提出在2025年初步建立數據要素市場體系，數字經濟核心產業增加值占國內生產總值（GDP）的比重達到10%。“十四五”期間，我國將基本建成數據資源體系，利用數據資源推動研發、生產、流通、服務、消費全價值鏈協同；有序開展數據確權、定價、交易，探索建立與數據要素價值和貢獻相適應的收入分配機制，激發市場主體創新活力。當前，政策鼓勵重點主要集中在推動數據開放共享利用、加快數據要素流通、建立數據標準體系、建立大數據交易平臺等方面。

2.基礎設施發展情況

（1）數據交易所

自2015年起，部分地方開始探索設立數據交易所，但受限于當時的數據產品豐富度、數據交易成本等問題，發展情況未達預期。2020年后，隨著中央多項政策出臺，數據產品進一步豐富，各地已新建一批數據交易機構，探索形成可自循環的市場化運行機制和交易模式。

交易標的方面，數據交易所提供的交易標的主要包括數據產品、數據服務與工具等。數據產品主要包括數據集、數據分析報告、數據可視化產品、數據指數、數據接口服務（API）、加密數據等。數據服務指賣方提供數據處理服務，包括數據采集和預處理服務、數據建模、分析處理服務、數據可視化服務、數據安全服務等。數據工具指可實現數據服務的軟硬件

工具等。

交易結算方面，各地交易所展開了第三方結算的相關實踐?！渡虾Ｊ袛祿灰讏鏊芾韺嵤盒修k法》《深圳市數據交易管理暫行辦法》均規定，數據交易場所運營機構應當實行交易資金第三方結算制度，由交易資金的開戶銀行或非銀行支付機構負責交易資金的

結算。

（2）數據登記平臺

全國數據要素交易市場呈現分散登記狀態，主要方式是在登記審核后頒發登記憑證。2022年11月，全國數據資產會議在京召開，會議發布了由中國電子技術標準化研究院牽頭建設的“全國數據資產登記服務平臺”。2022年12月，國家信息中心在數據管理部門網站“政策解讀”欄目發文，建議依托國家電子政務外網現有基礎，充分運用區塊鏈等技術，依托有較好工作基礎和產業優勢的地方聯合建設國家數據要素登記平臺。構建全國統一數據登記機構的初步探索與實踐已出現。

金融市場對數據要素市場具有借鑒意義

相對目前仍在探索機制建設的數據要素市場，金融要素市場具有成熟的發展經驗，應正視其異同進行借鑒。

（一）數據要素市場與金融市場的相似性

1.市場運行特征高度相似

數據要素市場與金融市場類似，都存在場內和場外市場，此前以場外市場發展為主，目前正逐步形成場內市場，用于交易頻率和標準化程度較高的數據交易。

數據要素市場同樣存在登記、交易、結算等業務環節。數據資源需經過登記后才能實現在場內市場的交易流轉，完成交易雙方的數據資產交割、資金的清算與結算。

2.市場基礎設施都是高度電子化的系統

金融基礎設施對金融資產的登記標的本質即為數據，而數據基礎設施與金融基礎設施相似，也需對數據資源提供登記確權、交易、清算結算等服務，在硬件投入、系統建設方面的信息技術要求較為相似。

（二）數據要素市場與金融市場的差異性

1.產品和服務的標準化程度不同

數據資源具有多樣性、可復制性、可挖掘性的特點，價值的確認與金融資產不同，更為復雜。同時，數據資產無實物形態且具有非貨幣性，在交易上難以如金融資產一樣標準化。數據交易市場規模較小，尚難提供標準化的定價與流通。

2.金融和數據產權體系不同

以有價證券為代表的金融產品所有權清晰，證券登記結算機構履行登記確權職能，對證券所有權的轉移或相關權利的變動進行動態記錄和確認。數據要素的產權體系則相對復雜，《中共中央 國務院關于構建數據基礎制度 更好發揮數據要素作用的意見》（以下簡稱《數據二十條》）明確“建立數據資源持有權、數據加工使用權、數據產品經營權等分置的產權運行機制”。實踐過程中，如何在登記環節明確數據權屬，保護市場各參與方的權利，促進數據合法、有效流通是亟待解決的問題。

3.一、二級市場概念不同

數據要素市場尚無類似金融市場可在購買方之間交易的“二級市場”。根據《數據二十條》，數據市場分級可劃分為數據資源（數據授權）一級市場和數據產品服務二級市場。但數據要素市場的交易主要發生在數據資源和數據產品服務的供應方和需求方之間，且通常為一對多的形式。購買了數據資源或數據產品服務的一方通常不能夠進行再次轉賣。

構建數據要素市場基礎設施體系的建議

（一）構建一體化數據要素登記體系

數據要素市場當前所處階段與債券市場早期分散登記的階段具有高度相似性。借鑒債券市場的發展經驗，數據要素市場可探索建立數據要素中央登記體制。

可探索建設集中統一的數據要素登記機構，作為中央登記機構，履行數據要素中央確權、集中登記職責，并逐步發展為國家級中央登記機構，與數據交易所對接，建立多交易前臺、統一登記后臺的市場運行模式，便利數據流通，保障數據權屬的統一登記管理。對于現有各地零散登記的數據資源，可通過區塊鏈技術在中央登記機構進行存證，實現存量數據的中央登記。在實踐中進一步完善法規條例，建設全國一體化的數據登記機構體系。

（二）建立合規高效、場內外結合的數據一、二級市場制度

結合數據隱私保護、確權難等問題，建議進一步完善數據交易市場及市場主體的基礎制度和管理辦法，建立數據分級分類管理辦法及一、二級市場機制安排。數據基礎設施應基于實際情況，制定符合市場需求的數據交易結算規則及配套指引規范。

為保障數據交易雙方權益，可借鑒債券市場券款對付（DVP）結算制度，建立數據要素市場交易的DVP結算模式，由數據交易所建立一整套資金賬戶體系，按客戶實行分賬管理，提供資金擔保交收。對于一次性交付的數據資源或數據產品服務，由數據交易所檢查購買方資金賬戶足額后進行資金凍結，待數據提供方交付完成，并由購買方確認后，將相應資金劃入數據提供方資金賬戶，完成數據和資金的同步交收。對于非一次交付的數據服務，可采用分期付款的方式，將交易流程分為多個節點，實現分節點全流程DVP

結算。

與金融市場相似，數據交易流通也需要經過登記、掛牌、交易、結算等一系列流程。可借鑒金融市場生態體系，結合數據要素市場特點和需求，建立從數據資產登記確權、數據資產評估、交易結算到交易后管理和評價等全生態體系，培育相關市場主體。

（三）構建數據安全合規有序跨境流通機制

在建立數據要素的跨境流通機制方面，可借鑒金融市場對外開放的發展經驗，完善頂層設計，堅持穿透管理，保障數據跨境安全合規。

一是建立跨境數據分級分類管理機制。推動明確各行業重要數據、核心數據清單，設置低中高風險數據跨境的管理框架，明確禁止跨境、有條件跨境和允許跨境的數據類型。同時，建立完善的數據安全評估體系、數據傳輸安全評估機制和數據安全協議等配套措施，對各類數據的跨境流動進行必要的風險評估，建立重要信息系統和關鍵數據目錄。

二是構建多渠道、便利化的數據跨境流動監管機制。完善數據出境標準、跨境交易規則和標準體系，建立數據基礎設施互聯互通機制，健全數據跨境流動監管體系。建設數據跨境流動監控和預警平臺，保障重要信息系統和設施的安全。

（四）形成政府監管與市場自律統籌的數據要素治理結構

在數據要素市場治理結構方面，可借鑒金融市場監管的發展經驗，構建有為政府和有效市場相結合的數據要素治理格局。

一是政府部門統籌實施行業宏觀監管。由數據要素市場管理部門依法履行宏觀監管職責，積極推動市場發展和制度規劃，分行業的管理部門盡快出臺對應行業的數據分級分類管理規范，引導數據要素市場規范化、專業化發展。

二是充分發揮市場自律管理力量。在管理部門的統籌監管下，推動形成數據行業自律機制。市場基礎設施、自律組織可深度參與數據治理，參與建立健全數據交易安全標準規范和制度細則，加強數據要素交易流通領域合規審查、風險評估、質量評估等標準建設，發揮市場風險監測、數據報送等監管輔助職能，打造良好數據要素流通交易環境。

（五）構建高效安全的數據市場IT支持體系

數據基礎設施可參考金融基礎設施建設和運維IT體系的理念和經驗，建設支撐數據市場運行的IT系統。在系統建設初期，可探索部分復用金融基礎設施已有的IT資源（通過機房托管、技術支援等方式）；在中長期，可探索應用區塊鏈、大數據等前沿技術，更好實現數據要素市場在隱私保護、安全流通等方面的功能。

參考文獻

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