我國債券登記體系對數據要素確權登記的借鑒與啟示

摘要：債券市場登記制度作為我國債券市場交易結果執行的一系列基礎性安排，對數據要素確權登記具有重要借鑒意義。本文以債券登記體系為例，結合對我國債券登記體系的介紹分析，在加快推進數據要素產權立法、促進完善數據要素登記體系、建設統一的數據要素登記平臺等方面，提出構建全國一體化數據要素登記體系的對策建議。

關鍵詞：數據要素 債券登記 數據產權 確權登記

自2019年10月黨的十九屆四中全會首次將數據要素增列為新型生產要素以來，黨中央、國務院對數據要素配置改革的探索持續深入，一系列推進培育數據要素市場的政策文件相繼出臺。2022年12月19日，《中共中央 國務院關于構建數據基礎制度更好發揮數據要素作用的意見》（以下簡稱“數據20條”）正式發布，強調數據基礎制度建設事關國家發展和安全大局，從統籌推進數據產權、流通交易、收益分配、安全治理四個方面，加快構建數據基礎制度體系。數據20條歷史性地提出建立現代數據產權分離制度、統籌構建數據要素交易場所、推動數據要素安全合規跨境流通等重大改革舉措，確立了數據要素市場化改革政策的“四梁八柱”，對各部門各行業數據要素體系發展具有較強的頂層指導意義。在地方層面，各地區各部門積極參與數據要素市場建設，以數據紅利牽引帶動改革紅利已經形成廣泛共識。截至2022年9月，全國已有29個省份組建專門的大數據管理職能機構。各地積極研究制定相應的辦法和細則，已有26個省份出臺或正在醞釀出臺數據要素、數字經濟相關法規條例。隨著國家數據局的組建以及數據要素流通相關政策的相繼出臺，數據要素市場建設大潮已經到來。

然而，盡管我國培育數據要素市場的基礎條件初步具備，但在數據要素市場發展中，不平衡、不充分等問題仍較突出。對于市場建設而言，科斯定理及相關學說早已闡明，清晰的產權制度是市場機制發揮作用、實現資源配置帕累托最優的基礎和前提，這對以數據為關鍵生產要素的數字經濟發展也不例外。可以說，數據要素產權問題已成為數據要素市場培育的首只“攔路虎”，從根本上影響著數據要素化的實現。黨的二十大報告指出，要構建全國統一大市場，深化要素市場化改革，完善產權保護等市場經濟基礎制度。數據20條在國際上率先提出數據資源持有權、數據加工使用權和數據產品經營權“三權分置”的中國特色數據產權制度框架，并強調研究數據產權登記新方式，就是要在登記確權過程中逐步攻克數據要素確權的規范缺失、標準不一、技術支撐不完善等核心難點，逐步形成完善的數據產權界定與保護體系，具有重大理論和現實意義。

深刻理解數據要素確權登記的重要意義

（一）從歷史經驗來看，登記制度是要素市場體系的基礎性保障制度

確權登記是在復雜權屬關系中，保障數據合理確權、高效流通、開發利用以及價值實現的前提和基礎。一方面，登記制度是相關財產權益制度建立的基礎。要素有效分配的前提是產權清晰，而登記制度是對財產自然屬性和法律屬性的確認，是各類要素產權界定和流轉的基礎。如《中華人民共和國民法典》（以下簡稱《民法典》）規定，登記是不動產物權設立、變更、轉讓和消滅的基本前提。另一方面，登記制度是市場管理體制的核心組成部分。在土地、勞動力、技術等要素市場從無到有、從小到大、從大到優的發展歷程中，全國統一登記制度是我國摸清土地、人口、知識產權、商事主體等資源情況的關鍵。構建全國一體化數據要素登記體系是促進數據自主有序流通、培育超大規模數據要素市場的必由之路，也是規范數據市場管理、優化數字經濟營商環境的根本保障。

（二）從發展階段來看，數據要素登記是信息化發展進入新階段的必然要求

“大數據是信息化發展的新階段。”近年來，隨著互聯網、工業互聯網等新技術的飛速發展，我國全社會數據資源總量和規模呈現爆炸式增長態勢。據《國家數據資源調查報告（2021）》統計，2021年全國數據資源總存儲量達到598.4EB，同比增長27.4%，占全球數據總存量的14.1%。實現對全社會海量數據資源的有效歸集、管理和開發，是做強做優做大以數據為關鍵要素的數字經濟的核心抓手，而數據要素登記則是其中的“牛鼻子”工程。我國數據要素登記工作最早可追溯至2002年前后，當時正在啟動政務信息資源目錄體系建設。近年來，隨著大數據等技術和產業的發展，全社會數據資源分布格局正在從過去政府數據資源占80%轉變為以互聯網、金融、電信等企業數據資源為主的“倒二八”格局。但我國在企業數據登記工作方面尚處空白。當下，探索新路子，建立適應數據要素市場化發展、覆蓋政企數據資源的統一數據要素登記體系恰逢其時、恰逢其勢。

（三）從現實需求來看，數據要素登記是數據要素市場化配置改革的“先手棋”

數據要素登記是支撐數據要素確權、流通、分配、治理各環節工作有效開展的基礎，是推進落實后續一系列數據要素市場化配置改革舉措的“先手棋”，發揮五方面的重要作用。一是界定保護產權。即在確權環節，通過登記界定數據資源和產品的基本信息與權利歸屬。二是促進高效流通。即在流通環節，通過為數據資源和產品提供交易存證，促進市場供需撮合，加速數據價格發現。三是變革要素分配。即在分配環節，通過登記提供數據資產憑證，作為數據資產評估乃至入表的前提。四是維護市場秩序。即在治理環節，依托登記制度健全數據市場準入體系和管理規則，為解決數據權益糾紛提供保障。五是支撐行業管理。依托登記體系有序開展數據要素統計和會計核算等工作，摸清行業家底，將登記憑證作為數據要素型企業認定的依據，以支撐行業扶持政策。

我國債券登記體系的基本情況

歷史經驗表明，登記制度是要素市場體系中不可或缺的基礎性制度。我國先后在土地（不動產）、資本（債券、證券）、技術（知識產權）等要素市場建立了完善的登記制度，這對數據要素確權登記具有重要借鑒意義。其中，債券市場的登記托管體系和制度因治理無序分散的登記托管亂象而生，其建立背景與當前數據要素市場的發展現狀十分相似。并且，隨著我國金融市場的不斷完善，逐步形成的高度集中統一的債券登記托管體系對我國建立全國統一的數據確權登記制度、加快培育數據要素市場提供了較為可行的參考路徑。

所謂債券登記，是指債券登記結算機構為債券發行人建立和維護債券持有人名冊的行為，也就是證券要素和證券權利的記錄和確認。債券登記是確定或變更債券持有人及其權利的法律行為，是保障投資者合法權益的重要措施，也是相應債券發行和交易過戶的核心環節。而債券托管是指托管機構接受債券持有人委托，對債券持有人的債券權益進行維護和管理的行為。債券登記與托管伴隨金融市場的產生與發展需要而自然演化出來，是用于提高交易結果執行的確定性和便捷性的基礎性安排，是債券市場的重要基礎性制度，對保障債券市場安全有效運行至關重要。從我國債券登記和托管建立的歷史沿革和實踐探索來看，債券登記托管體系呈現如下三個特點。

（一）建立在維護我國債券市場健康發展的本質需求之上

20世紀80年代初至90年代中期，我國債券市場經歷了較長時間的分散混亂期。受限于分散無序的債券登記托管制度，債券質押、回購等交易常面臨無法正常進行的困境，嚴重擾亂經濟秩序。由于證券交易中心、證券公司等大量金融機構均可辦理托管業務，超冒發行、偽造變造實物國債、虛假托管等事件時常發生，加之監控缺位，虛假的國債保管單、保管券在市場中頻頻出現，空手套白狼的現象時有發生，嚴重制約了債券市場的健康發展。究其原因，主要在于分散的登記托管體制使得管理部門無法及時準確掌握各機構的債券持有、變動及資金流向情況。因此，實現債券集中登記托管和統一結算成為市場發展的迫切需求和必然選擇。

反觀數據要素市場建設，目前上海、廣東、深圳先后開展了數據資產登記、數據產品登記、數據生產要素統計核算等相關探索。一些企業機構也在探索構建數據要素確權登記平臺，以人民網為例，2019年9月人民數據管理有限公司推出我國首個數據確權平臺——人民數據資產服務平臺；2021年6月，人民數據和世紀互聯合作，推出了中國首個個人信息保護與確權服務平臺——人民數保。這些探索雖是有益的，但其對登記的功能定位以及設定的登記內容、登記規則、適用范圍等各不相同，很容易造成數據要素的確權登記混亂，進一步增加數據登記在確權之后的流通交易難度。

（二）建立在充分的法理基礎之上

我國債券中央登記托管體制的建立具有充分的法理基礎。其一，債券權利在現有法律中得到明確確認。《民法典》第四百四十條將債券定性為“權利”，也認可權利作為物權的客體。債券登記確認的是誰是債券權利人、誰可以行使債券上權利，這一點既得到了《民法典》的認可，也在現行法律法規中有明確的表述。如《中華人民共和國國債托管管理暫行辦法》（財國債字〔1997〕25號）第十九條規定，托管賬戶所載明的余額是客戶擁有國債數額的唯一法定依據。其二，建立了相對完善的政策法規體系。在《民法典》之下，我國相繼制定了公司法、票據法、知識產權相關法律、證券法等單行法律，這些法律對債券權利的法律地位進行了充分的調整。同時，我國政府管理部門還制定了相關基礎性制度，陸續發布《全國銀行間債券市場債券交易管理辦法》（中國人民銀行令〔2000〕第2號）、《銀行間債券市場債券登記托管結算管理辦法》（中國人民銀行令〔2009〕第1號）等重要文件，進一步明確了債券中央托管體制的法律地位，也為中央結算公司業務的開展提供了依據。

反觀數據要素市場建設，清晰合理的數據要素產權制度缺位，這使得大量潛在數據供給方不敢或不愿進場交易，只能依靠場外一對一方式進行交易，而且容易導致手握海量數據實際控制權的大型平臺公司野蠻生長，數據濫用和算法歧視等問題日益普遍。圍繞數據要素，我國雖已制定出臺《個人信息保護法》《數據安全法》《網絡安全法》等法律，但這三部法律均未對數據確權作出明確規定。在數據20條提出的“持有權—加工權—經營權”產權制度和確權授權制度框架下，通過登記界定數據權益歸屬是探索落實“三權分置”的較好路徑。

（三）建立在高度統一的集中登記原則之上

我國債券的登記托管經歷了從分散到集中的過程，《中華人民共和國證券法》對證券登記結算機構的定位、職能作出原則性規定，確定了證券集中統一登記原則，實行“中央登記、一級托管”的業務模式。一是確定了統一的登記托管機構。1996 年 12 月，經中國人民銀行和財政部協商，并報經國務院同意，在中證交的基礎上改組成立中央結算公司，作為承擔中央登記托管結算職能的國家重要金融基礎設施。二是建立了統一的債券簿記系統。1994年，中央結算公司在中國人民銀行、財政部等管理部門的指導下，以世界銀行技術援助項目為依托，成功建設政府債券簿記系統，為債券登記托管、交易結算實現數字化、自動化處理奠定基礎。當時，債券市場存在諸如超債務總額的假冒債權等破壞市場秩序的道德風險，可能嚴重侵害投資者權益。對相關隱患關鍵的防范化解手段就是集中統一登記，因為統一的登記系統帶來了債權數據的集中和市場的透明。我國債券市場的建設實踐充分說明了債券登記托管結算基礎設施已成為防范金融風險的關鍵防線和重要保障。

反觀數據要素市場建設，推進數據要素交易流通是實現要素價值化的基礎工作。然而，在數據資源層面，一直存在著“數據孤島”現象。這一現象既有物理層面的，也有邏輯層面的，但都真實反映了各地方、各部門、各主體信息化建設的實際情況。破解“數據孤島”難題，最根本的還是要在標準上實現數據要素間的統一。對于數據確權登記而言，構建登記程序，運用登記方式賦予數據所有者、數據持有者、數據處理者等相關權利，是建設全國統一數據要素大市場的重要抓手，理應堅持集中統一原則，標準先行，夯實數據要素流通的互認基礎。

對策建議

數據確權機制最終需要解決數據權利的歸屬問題。傳統觀點認為，數據權利的歸屬就是確定數據歸誰所有的問題，即確定數據所有權的歸屬。然而，所有權這一物權概念未必適用于數據這種新型權利客體。數據具有不同于“物”的特征，對比物之支配的排他性，數據之支配在客觀上不具有排他性，這是由數據的非物質化形態所決定的，這一特點與智力成果相似。數據與智力成果本身都不是物質實體。因此，在占有方面，對數據的掌握沒有客觀上的物理壟斷性，同樣的數據可以同時被多個權利主體所掌握；數據的使用價值和價值在其被支配的過程中沒有受到損害，某權利主體通過對數據的運用或交易獲得利益時，無法構成對其他主體通過相同方式獲取直接經濟利益的排除。同時，基于同一類型數據在不同應用場景下會產生不同的價值，解決數據權利歸屬問題亦可考慮跳出所有權的思維定式，不糾纏于“數據歸誰所有”，而聚焦于各項具體的數據權利的歸屬。基于數據“三權分置”的內涵，以登記的方式追溯數據的來源，確認數據持有者、數據加工者以及數據產品經營者的權利，可破解數據入場交易的根本難題。總的來說，構建符合中國特色數據產權制度的數據要素產權登記體系是一項復雜的系統工程。借鑒債券登記托管經驗，應從法律、制度、機構和平臺四個方面協同發力，加快構建全國一體化的數據要素登記體系。

（一）加快推進數據要素產權立法

近年來，我國數據安全相關法律法規建設進展迅速，先后出臺了《數據安全法》《個人信息保護法》等，但數據產權制度尚屬空白地帶。為確保數據登記的法定效力，推動各類市場主體積極參與數據要素登記和交易活動，制定數據要素產權相關法律法規是關鍵舉措。一是明確數據要素產權框架。在法律層面確立數據資源持有權、數據加工使用權和數據產品經營權“三權分置”數據產權制度框架，明確產權的屬性、歸屬以及權利和義務，保護數據在生產、流通、使用過程中各參與方享有合法權利。二是明確數據要素在流通環節登記的法律效力。借鑒土地、資本、技術等傳統要素經驗，明確數據要素登記的公示力、證據力和對抗力，明確依法登記的數據要素產權受法律保護，鼓勵數據資源應登盡登。三是完善數據要素授權制度。推進建立公共數據、企業數據、個人數據分級分類授權使用和市場化流通交易機制，促進數據要素充分開發利用。

（二）促進完善數據要素登記體系

一是要加快研究制定《全國數據要素登記管理辦法》。充分梳理整合各地數據要素登記實踐探索成果，明確登記的目的、功能、主體、內容、流程以及登記各參與方的權利義務，建立全國統一的數據要素登記管理制度，為各地數據要素登記工作提供指導。二要統籌建立并完善相關配套政策。依托數據要素登記體系，探索建立數據要素型企業認定準入機制，推動將數據要素型企業采購數據費用納入增值稅進項加計抵減范圍，享受研發費用所得稅加計扣除優惠。探索將數據要素登記應用于企業數據資產確認、融資抵押和數據生產要素統計核算。鼓勵國有企業率先進行數據資源和數據產品的登記交易，引領其他企業主動參與登記，發揮榜樣和示范作用。三是研究組建全國一體化的數據登記機構。聚焦數據登記機構的性質、職能、組建方式和運營方式等關鍵問題，支持具備條件的地區結合地方數據要素市場發展實際情況大膽改革探索，在實踐探索中逐步總結數據登記機構建設的有效方式，形成可復制、可推廣的經驗。適時設立全國性數據登記機構，打造“邏輯一體、物理分散”的全國一體化數據登記機構體系。

（三）建設統一的數據要素登記平臺

考慮到目前國家數據共享交換平臺、國家公共數據開放平臺、全國一體化政務服務平臺、全國信用信息共享交換平臺等重要跨部門應用均依托國家電子政務外網部署和運行，可為數據要素登記平臺的建設提供數據、網絡、安全等各方面的堅實基礎，建議依托國家電子政務外網現有基礎，充分運用區塊鏈等技術，依托有較好工作基礎和產業優勢的地方聯合建設國家數據要素登記平臺，為數據要素登記工作的開展提供技術支撐。同時，探索構建契合數據要素登記核心業務流程的技術標準體系，對登記平臺的技術開發、工程管理、安全保護等進行完整規定與約束，確保數據要素登記平臺規范運作，使未來全國一體化數據要素登記體系建設更具操作性和可行性。

參考文獻

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