地方政府專項債：現狀、挑戰及對策

摘要：近年來，地方政府專項債發行規模持續擴大、發行節奏明顯加快，成為擴大有效投資、穩住宏觀經濟大盤的重要抓手。本文從專項債的功能定位及制度建設兩個維度綜合評價其績效表現和風險水平。針對其發行管理過程中存在的突出問題，建議適當控制新增專項債規模，并進一步完善專項債相關法律法規，構建發行、分配、項目評估、風險預警、信息披露等方面的長效機制。

關鍵詞：專項債 債務管理 債務風險

近年來，黨中央高度重視防范化解重大風險，“開前門，堵后門”的債務治理理念得到有力落實。財政部網站公開數據顯示，截至2023年6月，我國地方政府債券余額為37.80萬億元，其中地方政府專項債（以下簡稱“專項債”）余額達22.94萬億元，占比為60.69%。總的來看，專項債的發行使用，在補短板、防風險、擴投資、穩增長等方面取得了明顯成效，實現了預期目標。但隨著發行節奏的不斷加快，專項債在使用過程中也出現了資金與項目不匹配、項目進度不及預期、資金使用效用不高等問題。本文基于專項債功能定位和制度建設兩個維度，綜合評估其風險水平和績效表現，剖析主要問題，旨在為完善專項債發行管理機制、提升政府治理能力提供有益借鑒。

專項債現狀分析與功能定位

（一）專項債現狀

根據財政部網站公開數據，從2015年到2023年上半年，專項債發行規模整體呈快速增長趨勢，余額從9744億元迅速增至22.83萬億元。其中，2023年上半年新增專項債23009億元，再融資專項債5359億元。自2020年起，專項債新增發行規模明顯超出一般債券。根據萬得（Wind）數據，2023年上半年，專項債余額已達一般債券的1.56倍。

1.品種結構和投向領域

根據Wind數據，2023年上半年，我國累計發行868只專項債。其中，再融資債104只，占專項債發行數量的11.98%；發行規模為5359.6014億元，占比18.89%。新增債發行764只，發行規模約為2.3萬億元。新增專項債發行品種中，市政和產業園區基礎設施專項債、棚戶區改造專項債和交通基礎設施專項債的發行數量最為集中。在此期間發行的專項債主要投向14個具有公益性質的領域。交通運輸領域根據要求細分為城市停車場、軌道交通、其他交通基礎設施、鐵路、政府收費公路等領域，其中投入政府收費公路領域的數量最多。

2.期限

從發行期限來看，我國專項債期限逐漸拉長，與基礎設施項目的長周期特點更加吻合。根據Wind和財政部網站公開數據，在 2023 年上半年發行的868只專項債中，發行期限共分為20類，平均發行期限為17.1年，同比增加 0.99 年。放開對專項債發行期限的限制后，地方政府趨向于發行更多中長期債券。新增專項債發行期限主要集中在10年、15年、20年，發行數量為392只，占比為51.31%。三個期限的專項債發行規模共計1.18萬億元，占比為51.48%。發行期限在20年以上的專項債共232只，占比為30.37%；發行規模為1.02萬億元，占比為44.35%。品種多為市政和產業園區基礎設施專項債、交通基礎設施專項債和農林水利專項債。品種多為市政和產業園區基礎設施專項債、交通基礎設施專項債和農林水利專項債。發行中長期專項債，有利于以時間換空間，緩釋地方政府債務風險，保障經濟平穩健康發展。

將近3年（2023年的數據截至10月7日）專項債期限結構進行對比，新增專項債和新增再融資專項債中的中長期限債券數量均有所提升。從新增專項債看，根據Wind數據，2021年至2023年10月，30年期限專項債規模呈上升趨勢，增長30.58%。再融資專項債30年期限專項債規模比2021年增長39.07%。

（二）專項債功能定位

專項債作為一類重要的政府融資工具，既可以促進債券市場多元化發展，提高債券市場分工精度和投資準度，又可以降低融資成本，增強政府投資能力。從債券利率來看，專項債利率一般低于銀行貸款和城投債利率，可以減輕政府利息負擔。從債券期限來看，政府投資項目具有回收周期長、資金需求大等特點，中長期專項債可以避免銀行貸款周期短、資金少等帶來的反復融資問題，提高資金期限與項目周期匹配度，間接降低融資成本，促進經濟發展（趙全厚等，2020）。

專項債也是一種服務政策目標、促進積極財政政策落地實施的重要工具。專項債賦予地方政府自主發債權，能有效遏制違規舉債行為，防控地方政府債務風險（張琦等，2020），特別是有助于化解地方政府隱性債務，推動隱性債務顯化（樊軼俠，2019）。地方政府是轄區基礎設施建設的主要責任主體，通過專項債投資促進基礎設施建設，有利于發揮乘數效應，創造良好營商環境。此外，允許專項債用作重大項目資本金，有利于優化資源配置，從供給側改善經濟結構、增加財政收入，從而拉動地區經濟發展。

專項債的問題闡述與原因剖析

（一）專項債相關法律法規體系有待進一步完善

《地方政府債券發行管理辦法》《地方政府專項債券用途調整操作指引》（財預〔2021〕110號）先后出臺，不斷完善專項債管理制度體系，為專項債提供了堅實的制度保障。但我國地方政府專項債規范化、法治化進程仍然缺乏完整的操作指南和指導性文件，專項債發行標準和實施細則缺乏統一標準，從發行到償還全生命周期的專項債管理制度體系仍有待完善，法規的位階還有待進一步提高。

（二）專項債全生命周期管理有待進一步加強

從發行過程來看，專項債發行主體是省級政府（含經省級政府批準自辦債券發行的計劃單列市政府）。縣、市級政府雖集中承擔基礎設施建設事權卻無舉債權，省級政府需要代有舉債需求又無舉債權的縣、市級政府舉債（張婉蘇，2017）。舉債權與使用權相分離的管理機制有利于中央全面統籌并精準控制地方政府債務，確保政府償付能力與舉債規模相協調，是防控地方債務風險的有效措施。在代舉機制下，地方政府能獲得較低融資成本，省級政府雖然不對債券提供信用擔保或進行兜底，但仍然存在部分隱性擔保和隱性金融分權問題（周世愚，2021）。例如，信用評級較形式化，專項債評級一般為AAA級，導致地方政府缺乏市場意識和債務償付意識，對社會資本吸引力不足。同時，代舉制度可能淡化專項債項目與債券市場之間的聯系，導致發行利率難以真實反映專項債的流動性和風險溢價，從而降低專項債作為創新型融資工具的融資功能。另外，專項債的投資效率減弱，在事權責相分離的情況下可能加劇地方經濟運行風險。

從專項債分配使用來看，地方政府專項債限額分配制度在總體設計上突出風險防控和宏觀調控功能。因此，債務存量高、財政收入低地區所分配的專項債額度較低，而財政收入高、經濟較發達的地區分配額度更高（張明，2023）。與我國東部地區相比，西部地區的償債能力較弱，能夠獲得的專項債額度較低。根據Wind數據，2023年上半年，東部地區的新增專項債發行量占全國的56%，西部地區只占22.13%。但從發展需求來看，西部地區的需求更為急迫。以風險防控為核心的專項債額度分配制度或將加劇東西部發展的失衡，難以發揮專項債在基礎設施融資、促進經濟高質量發展等方面的作用。另外，新增專項債采用以需求因素為核心的因素分配法，部分地方政府可能忽視項目可行性而盲目提高資金需求，導致部分項目短期內無法落地實施、資金用途頻繁調整等問題，違背了專項債資金“即發即用”的要求。

從償還角度來看，專項債投資以項目為基礎。一方面，可能因項目收益預測誤差，或受宏觀環境影響，導致償付期內現金流不足。特別是專項債初期的償付資金主要來源于土地出讓收入（婁洪，2023）。但目前我國土地使用權出讓收入持續銳減，可用于償付專項債的資金規模大幅減少，增加了違約風險。另一方面，專項債償付期限設置不合理也會造成償付壓力集中，甚至會遠超財政可償付能力（王紅光，2023）。同時，項目審核過程中可能存在信息不對稱、項目過度包裝及中介機構“偽中立”等問題，導致項目預期收益虛高，難以實現財務自求平衡，從而抑制專項債的增長效能。

（三）信息披露機制與績效評價體系有待進一步健全

為建設公開透明的債券市場、促進更高水平的對外開放，財政部不斷加強專項債信息披露體系和績效評價體系建設。目前來看，部分專項債的披露內容仍存在關鍵信息缺失、披露口徑不統一、披露標準地區差異較大、各類風險信息披露程度不高等現象。另外，由于對專項債“借、用、還”全生命周期跟蹤管理的成本較高，信息披露較多集中在發行申報階段，專項債發行人未在專項債存續期間持續發布專項債相關信息，導致資金使用效率不高。績效評價仍以債務率為主，尚未建立全面考慮地區經濟發展水平、償債能力等多維度指標的國家層面動態績效評價指標體系（周世愚，2021）。上述原因均可能造成專項債市場流通性減弱、債券風險認知不清晰、問責機制缺少信息依據、潛在財政風險加劇等問題。

對策建議

建議立足專項債涉及政府與市場互動的特殊性，注重平衡效率與安全、責任與權力、融資與收益，切實加強專項債全生命周期管理，促進專項債與其他政府融資工具的協同使用，更好推動我國經濟高質量發展。

一是進一步完善專項債相關法律法規。建議從國家層面梳理現有專項債管理辦法，出臺更高位階的專項債相關法律法規，對專項債全生命周期進行規范和監督。通過推動專項債管理的法治化、市場化和長效化，明晰專項債借、用、管、還各環節的權責，有利于更好發揮其投融資和逆經濟周期調節功能，實現政府與市場的高效協同、良性互動。

二是完善專項債發行機制。在確保效率與安全的前提下，建議將省級政府代舉機制調整為省級政府管控專項債規模，由縣、市級政府根據地區經濟發展需求自主舉債并報省級政府核準。通過發債權力的下移，既能發揮省級政府對債券規模的宏觀管理職能，又能更好地激發地方政府參與基礎設施建設的積極性。另外，進一步提高專項債發行的市場化程度，破除專項債的隱性擔保，推動專項債市場化定價，嚴格監控地方政府對專項債市場定價的不合理干預；進一步擴大專項債用作項目資本金范疇，完善項目配套融資制度，提高金融機構支持專項債項目融資的積極性。

三是優化專項債限額分配制度。建議在適當控制新增專項債規模的同時，調整現有分配額度與地區財力高度正相關的分配方式。統籌考慮地區經濟發展需要、財政可持續性、項目儲備、未來發展潛力等多種因素，重點依據項目質量來綜合確定專項債額度，促進區域經濟協同發展。另外，嚴格細化項目審核流程，強化專業監管，遏制項目造假、資金挪用及過度包裝等行為。

四是構建項目評估指引和風險預警機制。確立科學的評估指標和對應標準，促進項目高質量評估，為后續信息披露奠定基礎。構建多維度專項債績效評價體系，追蹤專項債全生命周期中的預算執行情況、資金使用情況、項目進度績效評價等，并對存在的問題進行限期整改。盡快調整并落實“舉債必問效、無效必問責”的政府債務管理機制。建立專項債風險預警平臺，運用信息化手段實現多部門聯合實施的風險動態監管預警，警惕宏觀環境變化對項目收益的影響，防范違約風險；將項目償付風險預警機制與政府官員政績考核相結合，防范官員道德風險。

五是完善專項債信息披露機制。建立專項債信息披露平臺，及時披露專項債信息并同步更新發行主體財力、信用等相關信息，滿足信息真實性、及時性、動態性、全周期性等要求，主動接受公眾監督，幫助市場和投資者及時了解專項債投資動態，以此進一步提高政府公信力和市場約束力。

參考文獻

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