從設(shè)立到并軌：農(nóng)村低保的政策效應(yīng)研究

劉璐嬋

一、引言

我國(guó)的最低生活保障政策是世界上規(guī)模最大的以現(xiàn)金為基礎(chǔ)的社會(huì)政策，①M(fèi)ianguan Li, Robert Walker, ＂Targeting Social Assistance: Dibao and Institutional Alienation in Rural China,＂ Social Policy & Administration, 2018, 52(3); Qin Gao, et al., ＂Anti-poverty Eff ectiveness of the Minimum Living Standard Assistance Policy in Urban China,＂ Review of Income and Wealth, 2009, s1.其中農(nóng)村低保政策因廣泛惠及貧困農(nóng)戶而快速推進(jìn)了中國(guó)減貧進(jìn)程，并在打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的過(guò)程中發(fā)揮了至關(guān)重要的作用。近年來(lái)，在全面推進(jìn)共同富裕、促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展與加快基本公共服務(wù)均等化等戰(zhàn)略背景下，民政部門(mén)開(kāi)始探索城鄉(xiāng)低保的統(tǒng)籌發(fā)展，進(jìn)一步彰顯農(nóng)村低保在增進(jìn)民生福祉背后的公平底色。隨著我國(guó)社會(huì)救助事業(yè)進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展階段，進(jìn)一步探索和評(píng)估農(nóng)村低保政策在提升收入水平和縮小貧富差距方面的政策效應(yīng)，不僅有助于編牢編密兜底保障安全網(wǎng)，進(jìn)一步保障和改善民生，而且有助于均衡救助資源以實(shí)現(xiàn)底線公平，最終扎實(shí)推進(jìn)共同富裕。

就農(nóng)村低保的政策效應(yīng)而言，當(dāng)前研究普遍遵循Drèze 和Sen 提出的“保護(hù)-發(fā)展”二元框架①參見(jiàn)Jean Drèze, Amartya Sen, Hunger and Public Action, Oxford University Press, 1989.開(kāi)展分析，以探索該政策是否存在增收與公平效應(yīng)，②韓華為、高琴：《中國(guó)農(nóng)村低保政策效果評(píng)估——研究述評(píng)與展望》，《勞動(dòng)經(jīng)濟(jì)研究》2020 年第1 期；陳蔡春子、林萬(wàn)龍：《發(fā)展能力、社會(huì)壓力與城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)并軌》，《蘭州大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2022 年第5 期；Jennifer Golan, et al., ＂Unconditional Cash Transfers in China: Who Benef its from the Rural Minimum Living Standard Guarantee (Dibao) Program?＂ World Development, 2017, 93; Meng Cai, Jing Xu, ＂Evaluating the Redistributive Eff ect of Social Security Programs in China over the Past 30 Years,＂ China & World Economy, 2022, 30(1).然而現(xiàn)有研究普遍忽視了農(nóng)村低保制度演進(jìn)帶來(lái)的政策取向與目標(biāo)變遷，導(dǎo)致對(duì)政策效果的時(shí)期屬性考量不足，進(jìn)而將不同階段的政策效應(yīng)混為一談。此外，現(xiàn)有研究普遍采用的回歸模型因難以剔除其他政策干預(yù)而未能獲得政策凈效應(yīng)，導(dǎo)致現(xiàn)行政策評(píng)估策略的精度存在局限性。因此，農(nóng)村低保的政策效應(yīng)有待重新考量。

從1994 年演進(jìn)至今，我國(guó)農(nóng)村低保政策經(jīng)歷了從無(wú)到有、從有到優(yōu)的變遷階段，前者以在農(nóng)村地區(qū)設(shè)立最低生活保障政策為標(biāo)志，后者以城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)并軌為標(biāo)志。在1994 年至2011 年的政策初設(shè)階段，基于“以公民權(quán)為基礎(chǔ)的普惠主義”的政策取向，農(nóng)村低保以填補(bǔ)政策空白為目標(biāo)，逐步在農(nóng)村地區(qū)實(shí)現(xiàn)了應(yīng)保盡保。貧困農(nóng)戶的福祉水平因獲得了兜底保障而不斷提高，農(nóng)村整體民生狀況得到了極大改善。自2015 年農(nóng)村低保進(jìn)入并軌階段以來(lái)，其政策取向已轉(zhuǎn)為“基于底線公平的共同富裕”，并以推進(jìn)城鄉(xiāng)低保一體化作為新的階段性目標(biāo)。通過(guò)將農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)拉升至城市水平，農(nóng)村困難群體因能夠享受兜底保障“同城同標(biāo)”而進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)了底線公平。在不同的政策情境背景下，農(nóng)村低保的政策效應(yīng)必然具有顯著的時(shí)期屬性。

考慮到農(nóng)村低保政策效應(yīng)在時(shí)間上的復(fù)雜性，適宜的做法是采用更為合理的政策評(píng)估方法，結(jié)合該政策從無(wú)到有、從有到優(yōu)的演進(jìn)過(guò)程來(lái)分別考察其在提升收入水平和縮小貧富差距方面的政策效果。基于此，本文將借助多期雙重差分估計(jì)框架形成識(shí)別策略，結(jié)合農(nóng)村低保的政策背景與演進(jìn)過(guò)程，以農(nóng)村低保政策設(shè)立、城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)并軌作為不同時(shí)期的政策觀察窗口，分別討論在實(shí)施“設(shè)立”與“并軌”政策時(shí)農(nóng)村低保是否會(huì)產(chǎn)生增收與公平效應(yīng)。

二、政策背景與理論分析

（一）農(nóng)村低保“設(shè)立”與“并軌”的政策背景

農(nóng)村最低生活保障制度是國(guó)家為農(nóng)村地區(qū)貧困人口提供基本生活保障的社會(huì)救助制度，是農(nóng)村社會(huì)保障制度的主要內(nèi)容之一，也被認(rèn)為是緩解貧困的系統(tǒng)性民生工程。③關(guān)信平：《中國(guó)共產(chǎn)黨百年反貧困與社會(huì)救助的理論與實(shí)踐》，《人民論壇·學(xué)術(shù)前沿》2021 年第19 期；李實(shí)等：《從絕對(duì)貧困到相對(duì)貧困：中國(guó)農(nóng)村貧困的動(dòng)態(tài)演化》，《華南師范大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2020 年第6 期；楊立雄：《相對(duì)貧困治理機(jī)制研究——基于新公共管理理論的視角》，《社會(huì)政策研究》2021 年第2 期。從農(nóng)村最低生活保障政策的推進(jìn)過(guò)程來(lái)看，各省（自治區(qū)、直轄市）政策實(shí)施的時(shí)點(diǎn)并不相同，從最早的1994 年到最遲的2011 年，政策“設(shè)立”的時(shí)間跨度長(zhǎng)達(dá)18 年。

1994 年5 月，上海市率先建立了農(nóng)村最低生活保障制度，并參照城鎮(zhèn)居民最低生活保障線確定了該市農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)。隨后廣東省根據(jù)《廣東省城鄉(xiāng)居（村）民最低生活保障制度實(shí)施辦法》于1999 年7 月起面向農(nóng)村貧困居民實(shí)施低保政策。進(jìn)入21 世紀(jì)后，天津市（2001 年）、浙江省（2001 年）、北京市（2002 年）先后出臺(tái)《天津市最低生活保障辦法》《浙江省最低生活保障辦法》《關(guān)于建立和實(shí)施農(nóng)村居民最低生活保障制度的意見(jiàn)》，在農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)、保障范圍、資金籌集與申請(qǐng)審批等相關(guān)規(guī)定上作了更進(jìn)一步的探索。2003 年10 月，中共十六屆三中全會(huì)審議通過(guò)《中共中央關(guān)于完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問(wèn)題的決定》，提出“有條件的地方探索建立農(nóng)村最低生活保障制度”，隨后福建、江蘇、遼寧三省在前期探索的基礎(chǔ)上于2004 年也建立了農(nóng)村低保制度。根據(jù)《2004 年民政事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，截至2004 年底，全國(guó)共有8 個(gè)省份、1206 個(gè)縣（市）建立了農(nóng)村低保制度，共有488 萬(wàn)困難村民、235.9 萬(wàn)戶貧困家庭獲得了制度保障。

2006 年，中共十六屆六中全會(huì)和中央農(nóng)村工作會(huì)議均提出了“在全國(guó)建立農(nóng)村最低生活保障制度”的要求，至此，農(nóng)村低保政策的實(shí)施進(jìn)入了快車道，截至2006 年底，河北、內(nèi)蒙古、河南、海南、黑龍江、山西、甘肅7 個(gè)省份紛紛建立農(nóng)村低保制度。隨著各地建立農(nóng)村低保制度的條件日益成熟，①蔡昉、都陽(yáng)：《建立農(nóng)村“低保”制度的條件已經(jīng)成熟》，《中國(guó)黨政干部論壇》2004 年第9 期。2007年7月國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于在全國(guó)建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》（國(guó)發(fā)〔2007〕19 號(hào)），同年新疆、寧夏、青海、陜西、云南、貴州、重慶、湖北、山東、吉林等省份實(shí)施農(nóng)村低保政策，其余省份則在后續(xù)4 年間陸續(xù)完成制度建設(shè)。至2011 年末，農(nóng)村最低生活保障政策全面“設(shè)立”，覆蓋全國(guó)農(nóng)村低保對(duì)象2672.8 萬(wàn)戶、5305.7 萬(wàn)人，全年各級(jí)財(cái)政支出農(nóng)村低保資金667.7 億元，平均標(biāo)準(zhǔn)為143.2 元/人·月，月人均補(bǔ)助水平106.1 元。②民政部：《2011 年社會(huì)服務(wù)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，https://www.mca.gov.cn/n156/n189/c93365/content.html，2012 年6月21 日。

在農(nóng)村最低生活保障制度得到快速發(fā)展的同時(shí)，社會(huì)救助制度上的城鄉(xiāng)壁壘也在不斷消融。隨著2006 年“十一五”規(guī)劃首次提出公共服務(wù)均等化原則，我國(guó)的基本公共服務(wù)建設(shè)日益注重統(tǒng)籌再分配制度在城鄉(xiāng)上的均衡發(fā)展，因此民政與財(cái)政等部門(mén)不斷加大救助資源向農(nóng)村地區(qū)的傾斜力度，最顯著的標(biāo)志就是農(nóng)村與城市低保標(biāo)準(zhǔn)的“并軌”。圖1 顯示，自2011 年我國(guó)全面實(shí)施農(nóng)村低保政策以來(lái)，各地結(jié)合物價(jià)水平等要素不斷提高城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)，但是農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)的提高速度快于城市，致使農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)與城市低保標(biāo)準(zhǔn)的差距日益縮小。圖中折線反映了低保標(biāo)準(zhǔn)的鄉(xiāng)城比，③低保標(biāo)準(zhǔn)的鄉(xiāng)城比是指農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)與同期城市低保標(biāo)準(zhǔn)之比，該比值越接近100%表明農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)越接近城市低保標(biāo)準(zhǔn)。可以看到2011 年鄉(xiāng)城比僅為49.79%，即當(dāng)年農(nóng)村平均低保標(biāo)準(zhǔn)近似于同期城市標(biāo)準(zhǔn)的一半，隨后鄉(xiāng)城比逐年上漲，2021 年該值已接近75%，意味著當(dāng)年農(nóng)村平均低保標(biāo)準(zhǔn)已達(dá)到同期城市標(biāo)準(zhǔn)的四分之三，可見(jiàn)城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)的差距在不斷彌合。

圖1 2011 年至2021 年城鄉(xiāng)低保平均標(biāo)準(zhǔn)水平及差異

黨的十八大以來(lái)，在城鄉(xiāng)一體化發(fā)展和推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的目標(biāo)下，基本公共服務(wù)建設(shè)日益注重城鄉(xiāng)均等化議題。根據(jù)《國(guó)家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃》提出的“逐步建立城鄉(xiāng)一體化的基本公共服務(wù)制度，促進(jìn)公共服務(wù)資源在城鄉(xiāng)之間均衡配置”和《“十三五”推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化規(guī)劃》提出的“推進(jìn)城鄉(xiāng)低保統(tǒng)籌發(fā)展”要求，部分地區(qū)開(kāi)始探索將農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)提升至城市水平，即城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)一體化。2015 年4 月，上海市將城鄉(xiāng)最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一調(diào)整為790 元/人·月，同年7 月，北京市也將農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整至710 元/人·月，與城市低保標(biāo)準(zhǔn)持平。2017 年4 月，天津市也實(shí)現(xiàn)了低保標(biāo)準(zhǔn)的城鄉(xiāng)統(tǒng)一，達(dá)到860 元/人·月。至此，三座直轄市城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)并軌，實(shí)現(xiàn)了直轄市層面的低保標(biāo)準(zhǔn)城鄉(xiāng)一體化。除直轄市外，部分省份也在努力實(shí)現(xiàn)市級(jí)層面的城鄉(xiāng)最低生活保障“同城同標(biāo)”。2020 年，江蘇與浙江兩省均實(shí)現(xiàn)了省內(nèi)全體設(shè)區(qū)市低保標(biāo)準(zhǔn)的城鄉(xiāng)統(tǒng)一，做到了市級(jí)層面低保標(biāo)準(zhǔn)的城鄉(xiāng)“并軌”。可見(jiàn)，農(nóng)村低保通過(guò)“并軌”不斷縮小與城市低保標(biāo)準(zhǔn)的差距，最終實(shí)現(xiàn)了市域低保的城鄉(xiāng)同標(biāo)，不僅促進(jìn)了城鄉(xiāng)融合發(fā)展并有力推動(dòng)了基本公共服務(wù)均等化進(jìn)程，而且在讓困難群眾共享經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展成果的同時(shí)彰顯了底線公平。

（二）農(nóng)村低保發(fā)揮政策效應(yīng)的理論分析

1.文獻(xiàn)回顧

目前國(guó)內(nèi)外關(guān)于最低生活保障政策效應(yīng)的研究主要圍繞3-D 福祉框架開(kāi)展，即主觀福祉如生活滿意度與個(gè)體福利態(tài)度、①韓華為、高琴：《中國(guó)城市低保救助的主觀福利效應(yīng)——基于中國(guó)家庭追蹤調(diào)查數(shù)據(jù)的研究》，《社會(huì)保障評(píng)論》2018 年第3 期。物質(zhì)福祉如家庭收入變動(dòng)與消費(fèi)促進(jìn)、②文雯：《城市最低生活保障兼有消費(fèi)改善與勞動(dòng)供給激勵(lì)效應(yīng)嗎？》，《上海經(jīng)濟(jì)研究》2021 年第2 期；張棟：《城鄉(xiāng)最低生活保障制度對(duì)貧困脆弱性的改善效應(yīng)研究——基于PSM-DID 方法的實(shí)證分析》，《財(cái)貿(mào)研究》2020 年第9 期；Qin Gao, et al., ＂Anti-poverty Eff ectiveness of the Minimum Living Standard Assistance Policy in Urban China,＂ Review of Income and Wealth, 2009, s1; Liqiu Zhao, et al., ＂Can the Minimum Living Standard Guarantee Scheme Enable the Poor to Escape the Poverty Trap in Rural China?＂ International Journal of Social Welfare, 2017,26(4); Alfred M. Wu, Mishra Ramesh, ＂Poverty Reduction in Urban China: The Impact of Cash Transfers,＂ Social Policy and Society, 2014, 13(2); Meiyan Wang, ＂Emerging Urban Poverty and Eff ects of the Dibao Program on Alleviating Poverty in China,＂ China & World Economy, 2007, 15(2); Yi Wang, et al., ＂Prioritising Health and Food: Social Assistance and Family Consumption in Rural China,＂ China: An International Journal, 2019, 17(1).關(guān)系福祉如人際互動(dòng)與社會(huì)參與等。③程中培：《農(nóng)村低保制度“福利污名”效應(yīng)研究——基于“中國(guó)家庭追蹤調(diào)查”數(shù)據(jù)的分析》，《社會(huì)建設(shè)》2019 年第6 期；李正東：《結(jié)構(gòu)性困境與關(guān)系性約束：城市低保家庭的社會(huì)處境及其脫貧行動(dòng)選擇》，《人文雜志》2018 年第10 期。整體來(lái)看，盡管目前已有部分研究開(kāi)始探索農(nóng)村低保的主觀福祉和關(guān)系福祉效應(yīng)，④孔澤宇、嚴(yán)新明：《農(nóng)村最低生活保障制度的政府信任效應(yīng)：理論分析與實(shí)證檢驗(yàn)》，《湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2023 年第2 期；韓華為、陳彬莉：《中國(guó)農(nóng)村低保制度的政治社會(huì)效應(yīng)——基于CFPS 面板數(shù)據(jù)的實(shí)證研究》，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題》2019 年第4 期；Huawei Han, Qin Gao, ＂Does Welfare Participation Improve Life Satisfaction? Evidence from Panel Data in Rural China,＂ Journal of Happiness Studies, 2020, 21 (5); Qiu Cheng, Kinglun Ngok, ＂Does the Dibao Program Improve Citizens' Life Satisfaction in China? Perceptions of Pathways of Poverty Attribution and Income Inequality,＂ Applied Research Quality Life, 2023, 18.但農(nóng)村低保政策效應(yīng)的研究仍集中于物質(zhì)福祉維度，尤其是農(nóng)村低保提供的現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付對(duì)貧困農(nóng)戶家庭收支的影響。⑤陳典等：《農(nóng)村低保對(duì)貧困家庭消費(fèi)的影響》，《中國(guó)人口科學(xué)》2022 年第5 期；汪然：《中國(guó)農(nóng)村低保制度的實(shí)施效果評(píng)估——基于老年人口的實(shí)證分析》，《社會(huì)保障評(píng)論》2022 年第4 期；Qin Gao, et al., ＂Welfare,Targeting, and Anti-poverty Eff ectiveness: The Case of Urban China,＂ The Quarterly Review of Economics and Finance,2015, 56.就農(nóng)村低保政策在轉(zhuǎn)移支付過(guò)程中形成的物質(zhì)福祉而言，遵循Drèze 和Sen 提出的“保護(hù)-發(fā)展”二元框架，①參見(jiàn)Jean Drèze, Amartya Sen, Hunger and Public Action, Oxford University Press, 1989.現(xiàn)有研究基本沿著增收與公平的脈絡(luò)開(kāi)展分析。

在增收維度上，關(guān)于農(nóng)村低保是否有效改善了貧困農(nóng)戶家庭經(jīng)濟(jì)狀況的研究有著不同的結(jié)論。有研究發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村低保對(duì)受助家庭的工資性收入、經(jīng)營(yíng)性收入和非轉(zhuǎn)移性總收入都存在顯著的負(fù)向激勵(lì)，而且農(nóng)村低保對(duì)困境兒童提供的現(xiàn)金支持非常有限，甚至擠出了貧困家庭的私人轉(zhuǎn)移支付，因此未降低農(nóng)村貧困家庭的脆弱性。②江克忠等：《中國(guó)農(nóng)村低保的收入激勵(lì)效應(yīng)研究》，《學(xué)術(shù)研究》2019 年第5 期；Di Qi, Vera M. Y. Tang, ＂Social Assistance Programs and Child Poverty Alleviation — A Comparison between Hong Kong and Mainland China,＂Asian Social Work and Policy Review, 2015, 9(1); 徐超、李林木：《城鄉(xiāng)低保是否有助于未來(lái)減貧——基于貧困脆弱性的實(shí)證分析》，《財(cái)貿(mào)經(jīng)濟(jì)》2017 年第5 期。此外，受限于偏低的農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)，貧困家庭的基本生存需求未能得到完全滿足。再者，考慮到農(nóng)村低保始終未能解決瞄準(zhǔn)偏誤、福利污名、福利依賴等問(wèn)題，因此該政策的整體減貧效果不理想。③孫伯馳、段志民：《農(nóng)村低保制度的減貧效果——基于貧困脆弱性視角的實(shí)證分析》，《財(cái)政研究》2020 年第2 期；Nanak Kakwani, et al., ＂Evaluating the Eff ectiveness of the Rural Minimum Living Standard Guarantee (Dibao) Program in China,＂ China Economic Review, 2019, 53; Mianguan Li, Robert Walker, ＂Targeting Social Assistance: Dibao and Institutional Alienation in Rural China,＂ Social Policy & Administration, 2018, 52(3); Huawei Han, Qin Gao, ＂Community-based Welfare Targeting and Political Elite Capture: Evidence from Rural China,＂ World Development, 2019, 115.反之，有研究則認(rèn)為，農(nóng)村低保的建立有助于減貧，④Jennifer Golan, et al., ＂Unconditional Cash Transfers in China: An Analysis of the Rural Minimum Living Standard Security Program,＂ World Bank Policy Research Working Paper Series, 2015, 201(1); 姚明明、王磊：《基于雙重差分法的農(nóng)村最低生活保障制度減貧效果研究》，《遼寧大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2018 年第3 期。尤其是有助于緩解收入貧困和降低貧困深度，⑤韓華為、高琴：《中國(guó)農(nóng)村低保政策效果評(píng)估——研究述評(píng)與展望》，《勞動(dòng)經(jīng)濟(jì)研究》2020 年第1 期。這是由于農(nóng)村低保實(shí)施后低收入人群的人均補(bǔ)貼收入快速增加，增加了貧困家庭的可支配收入和消費(fèi)，⑥陳典等：《農(nóng)村低保對(duì)貧困家庭消費(fèi)的影響》，《中國(guó)人口科學(xué)》2022 年第5 期；Zhonghao Zhang, et al., ＂Spatiotemporal Patterns in China's Minimal Living Allowances: The Urban-rural Gap and Regional Diff erences Revealed Through a National Poverty Alleviation Program,＂ Growth and Change, 2023, 54(1); Qin Gao, et al., ＂Welfare, Targeting, and Anti-poverty Eff ectiveness: The Case of Urban China,＂ The Quarterly Review of Economics and Finance, 2015, 56.這一減貧效應(yīng)在貧困老年與兒童群體中體現(xiàn)得更為明顯。⑦汪然：《中國(guó)農(nóng)村低保制度的實(shí)施效果評(píng)估——基于老年人口的實(shí)證分析》，《社會(huì)保障評(píng)論》2022 年第4 期；高琴、王一：《中國(guó)兒童多維貧困的水平、趨勢(shì)與模式研究——基于2013—2018 年CHIP 數(shù)據(jù)的證據(jù)》，《社會(huì)保障評(píng)論》2022 年第3 期。

在公平維度上，早期研究致力于分析最低生活保障制度的區(qū)域不平等以及城市或農(nóng)村內(nèi)部的不平等問(wèn)題。⑧白晨、顧昕：《省級(jí)政府與農(nóng)村社會(huì)救助的橫向公平——基于2008—2014 年農(nóng)村最低生活保障財(cái)政支出的基尼系數(shù)分析和泰爾指數(shù)分解檢驗(yàn)》，《財(cái)政研究》2016 年第1 期；蒲曉紅、徐咪：《農(nóng)村最低生活保障制度對(duì)農(nóng)村收入分配差距的調(diào)節(jié)效果》，《新疆師范大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2021 年第3 期；Hisatoshi Hoken,Hiroshi Sato, ＂Eff ects of Public Transfers on Income Inequality and Poverty in Rural China,＂ China & World Economy,2022, 30(5); Jianping Yao, ＂Unif ication of the Urban Minimum Living Standard in China: Using a Consumption Expenditure Percentile Method,＂ Journal of Social Service Research, 2014, 40(4).隨著城鄉(xiāng)低保統(tǒng)籌發(fā)展的進(jìn)程不斷加快，越來(lái)越多的研究聚焦于城鄉(xiāng)低保均等化議題并觀察與衡量農(nóng)村低保與城市低保的差距。⑨王燊成、秦嘉：《最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的城鄉(xiāng)空間差異與一體化》，《學(xué)習(xí)與實(shí)踐》2022 年第11 期；Fuhua Zhai, Qin Gao, ＂Strengthening Coordination between Rural and Urban Dibao: Evidence and Implications,＂ China: An International Journal, 2019, 17(1); Yuebin Xu, Lu Yu, ＂The Unif ication of Rural and Urban Dibao in China: A Case Study,＂ China: An International Journal, 2019, 17(1).有研究發(fā)現(xiàn)，城鄉(xiāng)低收入家庭獲得的公共援助金額存在巨大差異，農(nóng)村貧困家庭獲得的轉(zhuǎn)移支付金額顯著低于城市，不統(tǒng)一的城鄉(xiāng)低保線加劇了這一現(xiàn)象。⑩Zhonghao Zhang, et al., ＂Spatiotemporal Patterns in China's Minimal Living Allowances: The Urban-rural Gap and Regional Diff erences Revealed Through a National Poverty Alleviation Program,＂ Growth and Change, 2023, 54(1); Saijun Zhang, et al., ＂Public Assistance in Urban and Rural China: A Tale of Two Stories,＂ International Journal of Social Welfare, 2017, 26 (4); Jennifer Golan, et al., ＂Unconditional Cash Transfers in China: Who Benef its from the Rural Minimum Living Standard Guarantee (Dibao) Program?＂ World Development, 2017, 93.但也有研究認(rèn)為，我國(guó)的社會(huì)保障制度在過(guò)去30 年里一直發(fā)揮著重要的再分配作用，農(nóng)村低保政策的廣泛實(shí)施更是降低了城鄉(xiāng)居民收入的基尼系數(shù)且提高了再分配效率，而且低保標(biāo)準(zhǔn)正在漸進(jìn)式地實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化，雙標(biāo)并軌有助于縮小城鄉(xiāng)居民收入差距、促進(jìn)城鄉(xiāng)公平與融合發(fā)展。①陳建東等：《最低生活保障制度是否縮小了居民收入差距》，《財(cái)政研究》2010 年第4 期；陳蔡春子、林萬(wàn)龍：《發(fā)展能力、社會(huì)壓力與城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)并軌》，《蘭州大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2022 年第5 期；Meng Cai,Jing Xu, ＂Evaluating the Redistributive Eff ect of Social Security Programs in China over the Past 30 Years,＂ China &World Economy, 2022, 30(1); Meng Cai, Ximing Yue, ＂The Redistributive Role of Government Social Security Transfers on Inequality in China,＂ China Economic Review, 2020, 62.

上述研究顯示，對(duì)農(nóng)村低保政策效應(yīng)問(wèn)題的研究已積累了大量成果，研究充分探討了農(nóng)村低保在提升收入水平和縮小貧富差距兩個(gè)方面的效應(yīng)，但是關(guān)于增收效應(yīng)與公平效應(yīng)的研究結(jié)論存在大量分歧，這可能是由于現(xiàn)有研究忽視了政策演進(jìn)過(guò)程中政策目標(biāo)、取向與任務(wù)的變遷，導(dǎo)致對(duì)政策效果的時(shí)期屬性考量不足，進(jìn)而將不同階段的政策效應(yīng)混為一談。秉持長(zhǎng)期性視角的歷史制度主義認(rèn)為，在政策演化的長(zhǎng)期過(guò)程中，一旦政策環(huán)境和條件發(fā)生變化，政策就可能會(huì)出現(xiàn)變遷并促使政策執(zhí)行者追求新的政策目標(biāo)。②何俊志：《結(jié)構(gòu)、歷史與行為——?dú)v史制度主義的分析范式》，《國(guó)外社會(huì)科學(xué)》2002 年第5 期；賈玉嬌：《從貧困到基本民生的歷史性飛躍——術(shù)語(yǔ)的革命與新實(shí)踐道路的開(kāi)啟》，《社會(huì)政策研究》2021 年第2 期。因此，在政策變遷的背景下談?wù)撜咝Ч枰浞挚剂慨?dāng)時(shí)的政策階段、政策環(huán)境與政策取向，以防止各政策時(shí)期的政策效果相互混雜。在社會(huì)救助領(lǐng)域，研究普遍發(fā)現(xiàn)我國(guó)救助政策分別在1992年、2007年、2014年前后出現(xiàn)了變遷。③林閩鋼：《我國(guó)社會(huì)救助體系發(fā)展四十年：回顧與前瞻》，《北京行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2018 年第5 期；張浩淼：《中國(guó)社會(huì)救助70 年（1949—2019）：政策范式變遷與新趨勢(shì)》，《社會(huì)保障評(píng)論》2019 年第3 期；趙晰：《中國(guó)社會(huì)救助的政策范式變遷與高質(zhì)量發(fā)展內(nèi)涵》，《社會(huì)建設(shè)》2023 年第2 期。在救助政策變遷過(guò)程中，隨著政策不斷調(diào)整功能定位與制度取向，最低生活保障先是出現(xiàn)了政策重點(diǎn)由城到鄉(xiāng)的“歷史性逆轉(zhuǎn)”，隨后又接入了城鄉(xiāng)一體化與共同富裕的話語(yǔ)體系。④李鵬等：《我國(guó)農(nóng)村低保政策演進(jìn)邏輯與發(fā)展取向：基于間斷-均衡與政策范式視角》，《中共福建省委黨校（福建行政學(xué)院）學(xué)報(bào)》2022 年第2 期；Hisatoshi Hoken, Hiroshi Sato, ＂Eff ects of Public Transfers on Income Inequality and Poverty in Rural China,＂ China & World Economy, 2022, 30(5); Haomiao Zhang, ＂Discourse Change and Policy Development in Social Assistance in China,＂ International Journal of Social Welfare, 2012, 21(4).在這樣的背景下，農(nóng)村低保的政策演進(jìn)也經(jīng)歷了從無(wú)到有、從有到優(yōu)的變遷階段。不斷變化的農(nóng)村低保政策情境形塑了不同的政策目標(biāo)、取向與階段任務(wù)，大大增加了農(nóng)村低保政策效應(yīng)的復(fù)雜性，因而需要按政策演進(jìn)的過(guò)程分別討論其政策效應(yīng)。基于此，本文將結(jié)合農(nóng)村低保的政策背景與演進(jìn)過(guò)程，以“設(shè)立”和“并軌”作為政策變遷的觀察窗口，討論在實(shí)施“設(shè)立”與“并軌”政策時(shí)農(nóng)村低保的增收與公平效應(yīng)，文章的分析框架參見(jiàn)圖2。

圖2 農(nóng)村低保政策效應(yīng)的分析框架

2.研究假設(shè)

長(zhǎng)期以來(lái)，中國(guó)的福利制度被認(rèn)為是基于生產(chǎn)主義的剩余型福利體制。⑤Ian Holliday, ＂Productivist Welfare Capitalism: Social Policy in East Asia,＂ Political Studies, 2000, 48(4).然而隨著社會(huì)政策的演進(jìn)與社會(huì)保障體系的不斷完善，我國(guó)再分配制度語(yǔ)境中濃重的“重經(jīng)濟(jì)、輕民生”色彩已逐漸消弭。①林卡：《回顧與展望：中國(guó)社會(huì)保障體系演化的階段性特征與社會(huì)政策發(fā)展》，《人民論壇·學(xué)術(shù)前沿》2021年第20 期；關(guān)信平：《中國(guó)特色社會(huì)政策理論構(gòu)建及其主要議題》，《社會(huì)政策研究》2021 年第3 期。這種制度變遷與政策實(shí)踐的階段性也體現(xiàn)在社會(huì)救助領(lǐng)域。隨著最低生活保障的建設(shè)重點(diǎn)從城市轉(zhuǎn)向農(nóng)村，②Hisatoshi Hoken, Hiroshi Sato, ＂Eff ects of Public Transfers on Income Inequality and Poverty in Rural China,＂ China &World Economy, 2022, 30(5).1994 年至2011 年農(nóng)村最低生活保障進(jìn)入政策“設(shè)立”階段，各省（自治區(qū)、直轄市）陸續(xù)結(jié)合本地情況制定了政策實(shí)施細(xì)則。在“以公民權(quán)為基礎(chǔ)的普惠主義”政策取向引導(dǎo)下，該時(shí)期農(nóng)村低保的政策目標(biāo)是填補(bǔ)農(nóng)村貧困治理的政策空白，降低該地區(qū)的貧困發(fā)生率，有效改善農(nóng)村的整體民生狀況。③林卡：《回顧與展望：中國(guó)社會(huì)保障體系演化的階段性特征與社會(huì)政策發(fā)展》，《人民論壇·學(xué)術(shù)前沿》2021年第20 期；李鵬等：《我國(guó)農(nóng)村低保政策演進(jìn)邏輯與發(fā)展取向：基于間斷-均衡與政策范式視角》，《中共福建省委黨校（福建行政學(xué)院）學(xué)報(bào)》2022 年第2 期。圍繞上述目標(biāo)，該時(shí)期的階段性任務(wù)主要是完成各省（自治區(qū)、直轄市）農(nóng)村低保從無(wú)到有的建設(shè)。

就這一時(shí)期的農(nóng)村低保政策的增收效應(yīng)而言，隨著農(nóng)村低保政策在各地陸續(xù)推行，越來(lái)越多的貧困農(nóng)村家庭能夠通過(guò)申請(qǐng)低保來(lái)滿足基本的生活需要。盡管有研究認(rèn)為農(nóng)村低保政策在執(zhí)行過(guò)程中因瞄準(zhǔn)偏誤、精英俘獲等原因而產(chǎn)生錯(cuò)保、漏保問(wèn)題，導(dǎo)致部分政策對(duì)象被排斥在外，④Mianguan Li, Robert Walker, ＂Targeting Social Assistance: Dibao and Institutional Alienation in Rural China,＂ Social Policy & Administration, 2018, 52(3); Huawei Han, Qin Gao, ＂Community-based Welfare Targeting and Political Elite Capture: Evidence from Rural China,＂ World Development, 2019, 115.但該政策在省級(jí)層面的整體推進(jìn)仍然提高了對(duì)貧困農(nóng)戶的絕對(duì)覆蓋率，因而將社會(huì)保護(hù)擴(kuò)大到中國(guó)農(nóng)村地區(qū)并廣泛地惠及貧困農(nóng)戶。對(duì)于獲得了救助的貧困農(nóng)戶而言，不僅按月發(fā)放、數(shù)額基本固定的低保金補(bǔ)充了家庭收入，而且諸如費(fèi)用減免和價(jià)格優(yōu)惠等配套措施也節(jié)省了貧困家庭的剛性開(kāi)支，甚至疊加在低保上的專項(xiàng)救助還為其提供了費(fèi)用代繳、額外報(bào)銷等隱性“紅利”，⑤郭忠興：《從相鄰到反轉(zhuǎn)：低保“懸崖效應(yīng)”及其形成機(jī)制探究》，《社會(huì)保障評(píng)論》2023 年第1 期；劉璐嬋、林閩鋼：《“養(yǎng)懶漢”是否存在?——城市低保制度中“福利依賴”問(wèn)題研究》，《東岳論叢》2015 年第10 期。因此其家庭收入狀況較未實(shí)施農(nóng)村低保政策時(shí)期得到了改善，即農(nóng)村低保“設(shè)立”政策具有一定的增收效應(yīng)。

就該時(shí)期的公平效應(yīng)而言，盡管此政策階段的價(jià)值取向是施行以公民權(quán)為基礎(chǔ)的普惠主義，并且工作重點(diǎn)聚焦于通過(guò)應(yīng)保盡保來(lái)解決農(nóng)村地區(qū)社會(huì)救助發(fā)展不充分問(wèn)題，但是“設(shè)立”政策的城鄉(xiāng)收入再分配功能未能得到充分發(fā)揮。一方面，中國(guó)貧困人口大量聚集在農(nóng)村地區(qū)，⑥Shujie Yao, et al., ＂Growing Inequality and Poverty in China,＂ China Economic Review, 2004, 15(2).導(dǎo)致該時(shí)期農(nóng)村地區(qū)貧困治理負(fù)擔(dān)相對(duì)較重，因此農(nóng)村低保不僅無(wú)法簡(jiǎn)單參照城市水平來(lái)設(shè)定轉(zhuǎn)移支付標(biāo)準(zhǔn)，而且短期內(nèi)難以大幅提升保障水平。另一方面，考慮到救助資源的有限性，中央政府傾向于將救助資源優(yōu)先用于“設(shè)立”而非“并軌”，地方政府也更愿意采用“因財(cái)施保、放低標(biāo)準(zhǔn)”的救助策略，⑦韓華為、高琴：《中國(guó)農(nóng)村低保制度的保護(hù)效果研究——來(lái)自中國(guó)家庭追蹤調(diào)查（CFPS）的經(jīng)驗(yàn)證據(jù)》，《公共管理學(xué)報(bào)》2017 年第2 期；Zhonghao Zhang, et al., ＂Spatiotemporal Patterns in China's Minimal Living Allowances: The Urban-rural Gap and Regional Diff erences Revealed Through a National Poverty Alleviation Program,＂ Growth and Change, 2023, 54(1).因此農(nóng)村低保政策的轉(zhuǎn)移支付金額始終偏低，故“設(shè)立”政策未有效彌合城鄉(xiāng)保障水平鴻溝、縮小城鄉(xiāng)居民收入差距。基于此，本文提出以下假設(shè)：

假設(shè)H1a：農(nóng)村低保政策的“設(shè)立”具有增收效應(yīng)。

假設(shè)H1b：農(nóng)村低保政策“設(shè)立”的公平效應(yīng)不顯著。

隨著農(nóng)村低保在各地全面設(shè)立與實(shí)施，中國(guó)農(nóng)村人口也逐步共享經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展帶來(lái)的成果。但受社會(huì)救助制度城鄉(xiāng)分割、雙線發(fā)展的制約，城鄉(xiāng)低保發(fā)展仍存在較大差距。①冮樹(shù)革：《社會(huì)變遷中城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)的演變和思考》，《中國(guó)國(guó)情國(guó)力》2016 年第4 期；張琳：《推進(jìn)低保制度城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的實(shí)踐與思考》，《中國(guó)民政》2021 年第19 期。為消除不合理差距、維護(hù)底線公平，民政部門(mén)開(kāi)始探索城鄉(xiāng)低保統(tǒng)籌發(fā)展，②李迎生、徐向文：《構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的社會(huì)救助體系——以太倉(cāng)市為例》，《河海大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2017 年第3 期。隨后該議題在共同富裕、城鄉(xiāng)融合發(fā)展、基本公共服務(wù)均等化等戰(zhàn)略背景下被賦予了更豐富的時(shí)代意義。近年來(lái)，隨著我國(guó)社會(huì)救助事業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展，我國(guó)農(nóng)村地區(qū)的最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)不斷上調(diào)，城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)的差距在不斷彌合。2015 年，最低生活保障制度進(jìn)入“城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)并軌”階段。在“基于底線公平的共同富裕”政策取向引導(dǎo)下，該時(shí)期的政策目標(biāo)是推進(jìn)城鄉(xiāng)低保一體化，實(shí)現(xiàn)公共救助服務(wù)的均等化。圍繞上述目標(biāo)，該時(shí)期的階段性任務(wù)之一是推進(jìn)市級(jí)層面的城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)并軌，即在市域范圍內(nèi)將農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)提升至城市水平，實(shí)現(xiàn)“同城同標(biāo)”。

在城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)并軌的政策階段，農(nóng)村低保的保障水平實(shí)現(xiàn)了從有到優(yōu)的轉(zhuǎn)變，但值得注意的是，該時(shí)期政策的增收效應(yīng)逐漸讓位于公平效應(yīng)。就增收效應(yīng)而言，目前在市域范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)低保城鄉(xiāng)標(biāo)準(zhǔn)一體化的地區(qū)分別是京滬津直轄市和江浙兩省，近年來(lái)隨著這些地區(qū)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展、城鄉(xiāng)一體化加速推進(jìn)和救助制度不斷創(chuàng)新，其低保制度的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌進(jìn)展均走在全國(guó)前列，表現(xiàn)之一就是農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)不斷對(duì)標(biāo)城市低保標(biāo)準(zhǔn)。因此在低保實(shí)現(xiàn)市域城鄉(xiāng)同標(biāo)之前，這些地區(qū)的市域城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)差距已經(jīng)不大。表1 中，上海市在“并軌”政策實(shí)施前其農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)水平就已達(dá)到城市低保標(biāo)準(zhǔn)水平的88%，這一數(shù)值在北京市和天津市甚至已高達(dá)96%和99%，充分說(shuō)明了政策實(shí)施前市域城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)的差距已大幅彌合。基于此，低保標(biāo)準(zhǔn)并軌政策實(shí)施后，即使農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)有所提高，這些地區(qū)的農(nóng)村居民人均可支配收入也未因“并軌”而發(fā)生較大波動(dòng)，可能會(huì)導(dǎo)致低保城鄉(xiāng)同標(biāo)政策的增收效應(yīng)并不顯著。

表1 部分地區(qū)市域低保標(biāo)準(zhǔn)城鄉(xiāng)“并軌”政策實(shí)施前后的低保標(biāo)準(zhǔn)（單位：元/人·月）

相比之下，最低生活保障“同城同標(biāo)”具有更顯著的公平屬性。一方面，從社會(huì)心態(tài)的角度來(lái)看，農(nóng)村低保與城市低保統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)會(huì)提高農(nóng)村低保的“含金量”，既回應(yīng)了農(nóng)村居民對(duì)收入再分配公平性的訴求，又會(huì)在一定程度上消除其相對(duì)剝奪感和心理落差，③田北海、安寶龍：《不患貧而患無(wú)助：城鄉(xiāng)困難居民社會(huì)公平感的影響研究》，《華中農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2019 年第1 期；文雯：《中國(guó)居民收入分配的公平認(rèn)知與訴求》，《財(cái)經(jīng)研究》2015 年第11 期。進(jìn)而使農(nóng)村人口切實(shí)感受到共同富裕的意涵。另一方面，低保標(biāo)準(zhǔn)城鄉(xiāng)并軌離不開(kāi)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的資金支持。有研究發(fā)現(xiàn)，面向困難群眾的轉(zhuǎn)移支付被認(rèn)為具有區(qū)域間的均等化效應(yīng)，①白晨、顧昕：《省級(jí)政府與農(nóng)村社會(huì)救助的橫向公平——基于2008—2014 年農(nóng)村最低生活保障財(cái)政支出的基尼系數(shù)分析和泰爾指數(shù)分解檢驗(yàn)》，《財(cái)政研究》2016 年第1 期。那么農(nóng)村地區(qū)通過(guò)對(duì)標(biāo)城市提高低保標(biāo)準(zhǔn)而獲得更多的財(cái)政資金支持，同樣反映了各級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付在城鄉(xiāng)間的再配置，因此“并軌”同樣可能具有低保財(cái)政支出城鄉(xiāng)均等化的效果，進(jìn)而強(qiáng)化了面向農(nóng)村地區(qū)困難群眾的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金的公平性。因此，本文提出以下假設(shè)：

假設(shè)H2a：農(nóng)村低保“并軌”政策的實(shí)施具有公平效應(yīng)。

假設(shè)H2b：農(nóng)村低保“并軌”政策的增收效應(yīng)不顯著。

三、研究設(shè)計(jì)

（一）數(shù)據(jù)來(lái)源

本研究使用的數(shù)據(jù)來(lái)自于《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》和《中國(guó)民政統(tǒng)計(jì)年鑒》，該數(shù)據(jù)覆蓋了全國(guó)31 個(gè)省（自治區(qū)、直轄市），并涵蓋了人口與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)保障、公共服務(wù)等方面的數(shù)據(jù)。隨著城鎮(zhèn)居民最低生活保障制度在1999 年以后在全國(guó)全面推開(kāi)，各地逐步開(kāi)始探索在農(nóng)村地區(qū)實(shí)施低保制度，并在2006 年前后進(jìn)入農(nóng)村低保的制度建設(shè)高峰期。此后，最低生活保障制度逐步完善，城鄉(xiāng)低保統(tǒng)籌的進(jìn)程也不斷加快，部分地區(qū)開(kāi)始在2015 年前后對(duì)標(biāo)城市低保來(lái)提高農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)，逐步探索低保標(biāo)準(zhǔn)城鄉(xiāng)一體化。為了呈現(xiàn)農(nóng)村低保從設(shè)立到并軌的全過(guò)程，本研究以2000 年至2021 年作為樣本觀察期，共得到樣本682 個(gè)。

（二）變量測(cè)量

1.解釋變量。本文的核心議題是考察農(nóng)村低保從設(shè)立到并軌過(guò)程中產(chǎn)生的政策效應(yīng)，“設(shè)立”是指各地逐步實(shí)施農(nóng)村最低生活保障政策，“并軌”是指在市域范圍內(nèi)將農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)提高至與城市低保標(biāo)準(zhǔn)持平，即實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)低保“同城同標(biāo)”。因此，本文的核心解釋變量一是農(nóng)村最低生活保障政策的設(shè)立，二是市域城鄉(xiāng)最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的并軌。

就“設(shè)立”核心解釋變量而言，為了分析農(nóng)村最低生活保障政策實(shí)施帶來(lái)的政策效果，本文整理了31 個(gè)省份（自治區(qū)、直轄市，后文將簡(jiǎn)稱為省）關(guān)于建立農(nóng)村最低生活保障制度的政策文本，并根據(jù)文件中提及的政策時(shí)點(diǎn)確定了政策的正式設(shè)立時(shí)間，具體的設(shè)立年份與省份參見(jiàn)表2。

表2 各省（自治區(qū)、直轄市）設(shè)立農(nóng)村最低生活保障的政策時(shí)點(diǎn)

基于上述省份與時(shí)點(diǎn)，本文構(gòu)造了設(shè)立省份虛擬變量與設(shè)立年份虛擬變量的交互項(xiàng)。其中，設(shè)立省份虛擬變量取值為1 表示設(shè)立了農(nóng)村最低生活保障政策的省份，取值為0 表示未設(shè)立的省份，設(shè)立年份虛擬變量取值為1 表示農(nóng)村低保設(shè)立后，取值為0 表示農(nóng)村低保設(shè)立前。兩者交互后，交互項(xiàng)的系數(shù)能夠反映農(nóng)村低保“設(shè)立”的政策效果。

“并軌”核心解釋變量則刻畫(huà)了城鄉(xiāng)最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)一體化所產(chǎn)生的政策效應(yīng)。本文結(jié)合表3 中城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)并軌的省份與年份構(gòu)造了并軌省份虛擬變量與并軌年份虛擬變量的交互項(xiàng)，用以衡量“并軌”政策的效果。并軌省份虛擬變量取值為1 表示城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)實(shí)現(xiàn)了并軌的省份，反之取值為0，并軌年份虛擬變量取值為1 表示城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)并軌后，取值為0 表示標(biāo)準(zhǔn)并軌前。

表3 各省（自治區(qū)、直轄市）城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)并軌進(jìn)度

2.被解釋變量。為了考查農(nóng)村低保政策在提升收入水平和縮小貧富差距兩個(gè)方面的政策效應(yīng)，本文將以農(nóng)村居民收入增長(zhǎng)情況來(lái)代理被解釋變量“增收效應(yīng)”，并借助城鄉(xiāng)居民收入差距來(lái)呈現(xiàn)“公平效應(yīng)”。其中，農(nóng)村居民收入增長(zhǎng)情況用“農(nóng)村居民人均可支配收入”來(lái)衡量，并對(duì)該變量值取對(duì)數(shù)。城鄉(xiāng)居民收入差距則通過(guò)構(gòu)造泰爾指數(shù)（Theil index）來(lái)衡量，該指數(shù)常被用于衡量省級(jí)層面城鄉(xiāng)收入上的不平等程度。①姚永玲、王雅蓁：《中國(guó)區(qū)域發(fā)展差距的多尺度分解》，《統(tǒng)計(jì)與決策》2023 年第3 期；王少平、歐陽(yáng)志剛：《我國(guó)城鄉(xiāng)收入差距的度量及其對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的效應(yīng)》，《經(jīng)濟(jì)研究》2007 年第10 期。泰爾指數(shù)的計(jì)算公式如下：

其中，t表示年份，Theilt表示第t年的泰爾指數(shù)，j取值為1時(shí)表示城鎮(zhèn)，取值為2 時(shí)表示農(nóng)村。yjt表示第t年城鎮(zhèn)或農(nóng)村的居民人均可支配收入，yt表示第t年城鄉(xiāng)居民人均可支配收入的總和，pjt表示第t年城鎮(zhèn)或農(nóng)村的人口數(shù)，pt表示第t年城鄉(xiāng)人口總和。泰爾指數(shù)一般為始于0 的正值，數(shù)值越大表明城鄉(xiāng)居民人均可支配收入的差距越大。

3.控制變量與調(diào)節(jié)變量。本文將經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、人口狀況、地方財(cái)政支出等會(huì)對(duì)被解釋變量帶來(lái)影響的系列因素作為控制變量。其中，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平由各省的地區(qū)生產(chǎn)總值和人均地區(qū)生產(chǎn)總值來(lái)衡量，人口狀況由鄉(xiāng)村人口數(shù)量進(jìn)行測(cè)量，地方財(cái)政支出狀況則由地方財(cái)政一般預(yù)算支出變量來(lái)衡量，并對(duì)各變量的取值取對(duì)數(shù)。在調(diào)節(jié)變量方面，本文以“農(nóng)村居民消費(fèi)價(jià)格指數(shù)”代理農(nóng)村物價(jià)上漲水平變量、以“第一產(chǎn)業(yè)增加值占地區(qū)生產(chǎn)總值的比重”代理產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變量，并對(duì)各變量的取值取對(duì)數(shù)。具體變量定義與基本統(tǒng)計(jì)量如表4 所示。

表4 變量定義與描述性統(tǒng)計(jì)

變量名稱 定義與賦值 均值 標(biāo)準(zhǔn)差 最小值 最大值實(shí)施“設(shè)立”政策 農(nóng)村最低生活保障政策實(shí)施虛擬變量 0.73 0.44 0.00 1.00實(shí)施“并軌”政策 最低生活保障城鄉(xiāng)同標(biāo)政策實(shí)施虛擬變量 0.03 0.18 0.00 1.00地區(qū)生產(chǎn)總值 地區(qū)生產(chǎn)總值（億元），取對(duì)數(shù) 9.04 1.27 4.77 11.73人均地區(qū)生產(chǎn)總值 人均地區(qū)生產(chǎn)總值（元/人），取對(duì)數(shù) 10.17 0.86 7.92 12.12鄉(xiāng)村人口數(shù)量 鄉(xiāng)村人口（萬(wàn)人），取對(duì)數(shù) 7.24 0.96 5.33 8.78地方財(cái)政支出 地方財(cái)政一般預(yù)算支出（億元），取對(duì)數(shù) 7.47 1.19 4.09 9.81農(nóng)村物價(jià)上漲水平 農(nóng)村居民消費(fèi)價(jià)格指數(shù)，取對(duì)數(shù) 0.00 0.00 -0.01 0.03產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu) 第一產(chǎn)業(yè)增加值占地區(qū)生產(chǎn)總值的比重（%） -0.79 0.18 -1.21 -0.18

（三）識(shí)別策略及模型設(shè)定

目前農(nóng)村低保的政策效應(yīng)研究多采用回歸模型，①汪然：《中國(guó)農(nóng)村低保制度的實(shí)施效果評(píng)估——基于老年人口的實(shí)證分析》，《社會(huì)保障評(píng)論》2022 年第4 期；Saijun Zhang, et al., ＂Public Assistance in Urban and Rural China: A Tale of Two Stories,＂ International Journal of Social Welfare, 2017, 26(4); Liqiu Zhao, et al., ＂Can the Minimum Living Standard Guarantee Scheme Enable the Poor to Escape the Poverty Trap in Rural China?＂ International Journal of Social Welfare, 2017, 26(4).但因難以剔除其他政策的影響而導(dǎo)致政策估計(jì)精度降低，因此越來(lái)越多的研究采用了雙重差分法以獲得政策的凈效應(yīng)，②孫伯馳、段志民：《農(nóng)村低保制度的減貧效果——基于貧困脆弱性視角的實(shí)證分析》，《財(cái)政研究》2020 年第2 期；張棟：《城鄉(xiāng)最低生活保障制度對(duì)貧困脆弱性的改善效應(yīng)研究——基于PSM-DID 方法的實(shí)證分析》，《財(cái)貿(mào)研究》2020 年第9 期；姚明明、王磊：《基于雙重差分法的農(nóng)村最低生活保障制度減貧效果研究》，《遼寧大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2018 年第3 期；李晗、陸遷：《無(wú)條件現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付與家庭發(fā)展韌性——來(lái)自中國(guó)低保政策的經(jīng)驗(yàn)證據(jù)》，《中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》2022 年第10 期。故本文借助雙重差分方法進(jìn)行政策效果估計(jì)。由于本文將分別對(duì)政策設(shè)立和并軌階段的效應(yīng)進(jìn)行估計(jì)，考慮到“設(shè)立”與“并軌”在各省的實(shí)施時(shí)間有所不同，而多期DID（Time-varying Difference In Difference，TV-DID）模型更能夠刻畫(huà)出非單一時(shí)點(diǎn)的政策效果，本文將構(gòu)建多期DID 模型來(lái)分別估計(jì)農(nóng)村低保政策從無(wú)到有、從有到優(yōu)的過(guò)程中產(chǎn)生的增收與公平等效應(yīng)。模型設(shè)定如下：

在式（1）中，交互項(xiàng)Expanding_coverageit=Treati*Aftert，是多期DID 模型中衡量政策作用的關(guān)鍵變量，其系數(shù)β1能夠體現(xiàn)農(nóng)村低保政策在省級(jí)層面上逐步實(shí)施帶來(lái)的政策效果，其中Treati虛擬變量用于刻畫(huà)政策分組，1 表示實(shí)施農(nóng)村低保政策的省份，0 表示未實(shí)施省份，Aftert是政策實(shí)施時(shí)間虛擬變量，1 表示農(nóng)村低保政策實(shí)施后，0 表示實(shí)施前。在式（2）中，交互項(xiàng)Raising_standardit=Treati*Aftert的系數(shù)β1表示最低生活保障城鄉(xiāng)同標(biāo)政策的政策效果，其中Treati用于刻畫(huà)政策分組，1 表示實(shí)施低保城鄉(xiāng)同標(biāo)政策的省份，0 表示未實(shí)施省份，Aftert是政策實(shí)施時(shí)間虛擬變量，1 表示城鄉(xiāng)同標(biāo)政策實(shí)施后，0 表示實(shí)施前。在式（1）和式（2）中，下標(biāo)i表示各省（自治區(qū)、直轄市）（i=1，2……31），t表示年份（t=2000，2006……2021）。Welfareit表示省份i在t年份的政策效應(yīng)。Xi為控制變量，包括經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、人口狀況與地方財(cái)政支出等因素。μi用于控制省份固定效應(yīng)，φt用于控制年份固定效應(yīng)，εit為面板數(shù)據(jù)模型的隨機(jī)誤差項(xiàng)。各模型均使用在省級(jí)層面聚類的標(biāo)準(zhǔn)誤緩解異方差問(wèn)題。

四、實(shí)證結(jié)果分析與穩(wěn)健性檢驗(yàn)

（一）從“設(shè)立”到“并軌”：農(nóng)村低保的增收效應(yīng)與公平效應(yīng)

1.農(nóng)村低保“設(shè)立”的政策效應(yīng)

表5 的模型1 至模型3 檢驗(yàn)了農(nóng)村低保政策“設(shè)立”的增收效應(yīng)。在模型1 中，“設(shè)立”政策的系數(shù)1.31 在未控制省份和年份固定效應(yīng)與各控制變量時(shí)在1%的水平上正向顯著。模型2 控制了省份和年份的雙向固定效應(yīng)，模型3 在此基礎(chǔ)上納入控制變量，解釋變量系數(shù)逐步下降至0.03且在10%的水平上正向顯著。這表明農(nóng)村低保政策的設(shè)立有效提升了農(nóng)村居民的人均可支配收入，在農(nóng)村地區(qū)推行最低生活保障的確能夠帶來(lái)居民收入的增長(zhǎng)，因此農(nóng)村低保在各省的“設(shè)立”進(jìn)程無(wú)疑能夠產(chǎn)生增收效應(yīng)，假設(shè)H1a 得以驗(yàn)證。以往研究發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村低保會(huì)對(duì)受助者家庭的消費(fèi)支出結(jié)構(gòu)產(chǎn)生影響，除人力資本和物質(zhì)資本的積累外，受助家庭還會(huì)將部分轉(zhuǎn)移支付投資于生產(chǎn)活動(dòng)，以便提高其生產(chǎn)能力，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)期財(cái)政穩(wěn)定并逐步跳出貧困陷阱。①Paul J. Gertler, et al., ＂Investing Cash Transfers to Raise Long-term Living Standards,＂ American Economic Journal:Applied Economics, 2012, 4(1); Armando Barrientos, ＂Social Transfers and Growth: What do We Know? What do We Need to Find out?＂ World Development, 2012, 40(1).在我國(guó)，農(nóng)村低保的實(shí)施同樣具有促進(jìn)可持續(xù)生計(jì)的功能，例如通過(guò)指導(dǎo)貧困農(nóng)戶開(kāi)展種養(yǎng)殖生產(chǎn)來(lái)提高貧困農(nóng)戶的生產(chǎn)能力，進(jìn)而增加其農(nóng)業(yè)勞動(dòng)收入，最終在實(shí)現(xiàn)生計(jì)模式轉(zhuǎn)型的基礎(chǔ)上改善家庭經(jīng)濟(jì)狀況。②王三秀等：《可持續(xù)生計(jì)理念下農(nóng)村低保制度功能優(yōu)化——基于武漢市農(nóng)村低保政策及個(gè)案研究》，《湖北社會(huì)科學(xué)》2013 年第9 期。本文認(rèn)為，農(nóng)村低保設(shè)立的增收效應(yīng)也許正是通過(guò)促進(jìn)貧困農(nóng)戶的可持續(xù)生計(jì)來(lái)實(shí)現(xiàn)的。

此外，模型4 至模型6 檢驗(yàn)了農(nóng)村低保政策“設(shè)立”的公平效應(yīng)。模型4 的解釋變量系數(shù)-0.07在1%的水平上負(fù)向顯著，但在模型5 與模型6 先后控制省份與年份的雙向固定效應(yīng)并納入控制變量后，解釋變量的系數(shù)逐漸下降且不再顯著，可見(jiàn)“設(shè)立”政策對(duì)泰爾指數(shù)的影響有限。這意味著各省逐步推行的農(nóng)村低保政策盡管能夠通過(guò)再分配手段緩解居民收入困境，但未能有效縮小城鄉(xiāng)居民收入差距，因此“設(shè)立”政策未能形成公平效應(yīng)，假設(shè)H1b 得以驗(yàn)證。

表6 的模型7 至模型9 檢驗(yàn)了農(nóng)村低保“并軌”的增收效應(yīng)，模型10 至模型12 則檢驗(yàn)了公平效應(yīng)。在增收效應(yīng)中，隨著模型7 到模型9 逐步控制了省份與年份雙向固定效應(yīng)并納入控制變量，解釋變量的系數(shù)不再顯著，表明城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)“并軌”未能帶來(lái)農(nóng)村居民人均可支配收入的增長(zhǎng)，假設(shè)H2b 得以驗(yàn)證。

表6 最低生活保障市域城鄉(xiāng)同標(biāo)所產(chǎn)生的政策效應(yīng)

變量 增收效應(yīng) 公平效應(yīng)模型7 模型8 模型9 模型10 模型11 模型12省份固定效應(yīng) 不控制 控制 控制 不控制 控制 控制年份固定效應(yīng) 不控制 控制 控制 不控制 控制 控制N 682 682 682 682 682 682 R2 0.12 0.99 0.99 0.11 0.85 0.89

就公平效應(yīng)而言，在控制雙向固定效應(yīng)和控制變量后，模型10 至模型12 中解釋變量的系數(shù)為負(fù)且均在1%的水平上顯著，表明最低生活保障城鄉(xiāng)同標(biāo)政策的實(shí)施降低了泰爾指數(shù)，意味著城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)“并軌”有助于縮小城鄉(xiāng)收入差距，進(jìn)而形成公平效應(yīng)，假設(shè)H2a 得以驗(yàn)證。本文認(rèn)為，就實(shí)質(zhì)而言，“提標(biāo)”現(xiàn)象的背后是長(zhǎng)期持續(xù)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金支持。隨著農(nóng)村低保不斷提高保障水平，各級(jí)財(cái)政對(duì)農(nóng)村地區(qū)困難群眾的轉(zhuǎn)移支付不斷增加，一旦市域范圍內(nèi)城鄉(xiāng)低保實(shí)現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)并軌，就標(biāo)志著救助資源向城市地區(qū)傾斜的配置格局已發(fā)生改變，而且低保在轉(zhuǎn)移支付方面已消除了城鄉(xiāng)一體化的制度與技術(shù)壁壘。①王爭(zhēng)亞、呂學(xué)靜：《我國(guó)最低生活保障制度城鄉(xiāng)一體化研究——以基本公共服務(wù)均等化為研究視角》，《中國(guó)勞動(dòng)》2014 年第8 期。長(zhǎng)期來(lái)看，并軌政策會(huì)令城鄉(xiāng)間救助資源配置進(jìn)一步均等化，進(jìn)而縮小城鄉(xiāng)居民的收入差距。可見(jiàn)，低保標(biāo)準(zhǔn)城鄉(xiāng)并軌的公平效應(yīng)可能是通過(guò)救助資源均等化渠道來(lái)實(shí)現(xiàn)的。為驗(yàn)證上述結(jié)論的穩(wěn)健性，本文將通過(guò)平行趨勢(shì)和安慰劑等方法來(lái)進(jìn)行檢驗(yàn)。

（二）基準(zhǔn)回歸穩(wěn)健性檢驗(yàn)

1.平行趨勢(shì)檢驗(yàn)

使用雙重差分法的基本前提是滿足平行趨勢(shì)假設(shè)，即未受到政策沖擊時(shí)，施政省份與未施政省份的被解釋變量具有相同的發(fā)展趨勢(shì)。在本文中，需要分別檢驗(yàn)“設(shè)立”與“并軌”政策的施政省份與未施政省份在增收與公平效應(yīng)上是否存在顯著差異，差異不顯著即為通過(guò)檢驗(yàn)。本文采用事件研究法，以政策實(shí)施前一年度作為基準(zhǔn)年份，在生成年份虛擬變量與施政省份虛擬變量交互項(xiàng)后作為解釋變量進(jìn)行回歸，并根據(jù)所得的估計(jì)系數(shù)及其95%的置信區(qū)間繪圖。圖3 至圖6分別展示了農(nóng)村低保的“設(shè)立”與“并軌”在不同政策效應(yīng)維度上的平行趨勢(shì)檢驗(yàn)結(jié)果。

圖3 “設(shè)立”政策增收效應(yīng)的平行趨勢(shì)檢驗(yàn)結(jié)果

圖4 “設(shè)立”政策公平效應(yīng)的平行趨勢(shì)檢驗(yàn)結(jié)果

圖5 “并軌”政策增收效應(yīng)的平行趨勢(shì)檢驗(yàn)結(jié)果

圖6 “并軌”政策公平效應(yīng)的平行趨勢(shì)檢驗(yàn)結(jié)果

圖3 顯示，政策實(shí)施前各期交互項(xiàng)估計(jì)系數(shù)的95%置信區(qū)間均包含了0 值，意味著在農(nóng)村低保政策“設(shè)立”前，設(shè)立省份與未設(shè)立省份的農(nóng)村居民人均可支配收入沒(méi)有系統(tǒng)性差異，增收效應(yīng)具有相同的發(fā)展趨勢(shì)，滿足了平行趨勢(shì)假設(shè)。在圖4 中，政策前期交互項(xiàng)系數(shù)的95%置信區(qū)間內(nèi)同樣都包含0 值，表明“設(shè)立”政策實(shí)施前，設(shè)立省份與未設(shè)立省份的泰爾指數(shù)沒(méi)有系統(tǒng)性差異，公平效應(yīng)同樣滿足平行趨勢(shì)假設(shè)。類似地，圖5 至圖6 也顯示“并軌”政策實(shí)施前，并軌省份與未并軌省份的增收效應(yīng)與公平效應(yīng)滿足平行趨勢(shì)假設(shè)。因此本文使用DID模型是適宜的。

2.安慰劑檢驗(yàn)

除滿足平行趨勢(shì)假設(shè)外，評(píng)估政策實(shí)施的效果還應(yīng)當(dāng)排除其他政策或隨機(jī)因素的影響。本文采用同時(shí)虛構(gòu)施政省份與施政年份的做法，首先對(duì)農(nóng)村低保“設(shè)立”政策的增收效應(yīng)進(jìn)行了安慰劑檢驗(yàn)，即在全部樣本中隨機(jī)抽取31 個(gè)樣本作為設(shè)立了農(nóng)村低保政策的省份，其次為每個(gè)設(shè)立省份隨機(jī)抽取樣本期作為其設(shè)立年份，通過(guò)設(shè)立年份與設(shè)立省份的雙重隨機(jī)化生成偽政策設(shè)立變量，進(jìn)而重新估計(jì)式（1）。在重復(fù)進(jìn)行500 次上述過(guò)程后，得到500 個(gè)偽政策變量的估計(jì)系數(shù)，并繪制圖7。按照安慰劑檢驗(yàn)的設(shè)想，這些偽政策變量的系數(shù)極有可能因不存在政策效果而多數(shù)不顯著，若顯著則說(shuō)明前述估計(jì)結(jié)果有可能是出于偶然，也可能是受到了其他政策或隨機(jī)因素的影響而存在偏誤。圖7 顯示，虛擬政策變量的估計(jì)系數(shù)集中在零點(diǎn)周圍且大部分p 值都大于0.1，相比之下真實(shí)施政省份的估計(jì)系數(shù)（圖中豎虛線）偏離零點(diǎn)且p 值小于0.1，即通過(guò)了安慰劑檢驗(yàn)。這表明經(jīng)過(guò)雙重隨機(jī)化處理后，偽政策并不存在政策效果，這也從另一個(gè)角度上證明了真實(shí)設(shè)立省份并未受到其他政策或隨機(jī)因素的影響，證實(shí)了農(nóng)村低保“設(shè)立”政策增收效應(yīng)的穩(wěn)健性。隨后，本文按上述過(guò)程對(duì)“設(shè)立”政策的公平效應(yīng)與“并軌”政策的增收與公平效應(yīng)分別生成了偽政策變量并進(jìn)行了安慰劑檢驗(yàn)，圖8 至圖10 顯示均通過(guò)了檢驗(yàn)，進(jìn)一步證明了前述分析結(jié)果的穩(wěn)健性。

圖7 “設(shè)立”政策增收效應(yīng)的安慰劑檢驗(yàn)

圖8 “設(shè)立”政策公平效應(yīng)的安慰劑檢驗(yàn)

圖9 “并軌”政策增收效應(yīng)的安慰劑檢驗(yàn)

圖10 “并軌”政策公平效應(yīng)的安慰劑檢驗(yàn)

3.替換被解釋變量

由于政策效應(yīng)往往具有滯后效應(yīng)，農(nóng)村低保這類宏觀政策從實(shí)施到發(fā)揮功能需要一定的時(shí)間，因此政策實(shí)施后的諸年份同樣是良好的政策效果觀察窗口。基于此，本文對(duì)被解釋變量增收效應(yīng)和公平效應(yīng)分別生成了提前一期（t+1）、二期（t+2）、三期（t+3）和四期（t+4）的變量，代表政策實(shí)施后第二年、第三年、第四年、第五年的農(nóng)村居民人均可支配收入的對(duì)數(shù)和泰爾指數(shù)，隨后替換原被解釋變量并分別納入回歸，以期在更長(zhǎng)的窗口期內(nèi)觀察政策效果。表7的模型13 至模型16 顯示“設(shè)立”政策的估計(jì)系數(shù)在5%到10%的水平上正向顯著，模型17至模型20 顯示“并軌”政策的系數(shù)在1%的水平上負(fù)向顯著，不僅表明前文的回歸結(jié)果是穩(wěn)健的，而且表明“設(shè)立”政策與“并軌”政策實(shí)施后的2 至5 年內(nèi)增收效應(yīng)和公平效應(yīng)依舊存在，即農(nóng)村低保政策的政策效用具有一定的時(shí)滯性。具體而言，從政策效果的周期來(lái)看，“設(shè)立”與“并軌”政策的估計(jì)系數(shù)在實(shí)施后第二年至第五年仍然顯著，意味著農(nóng)村低保政策從實(shí)施起會(huì)持續(xù)不斷地發(fā)揮增收作用，城鄉(xiāng)低保同標(biāo)后會(huì)持續(xù)縮小城鄉(xiāng)收入差距，這些政策影響將持續(xù)5 年以上，因此農(nóng)村低保的確在兜底線、促公平上發(fā)揮了重要作用。但從政策效果的強(qiáng)度來(lái)看，由于模型13 至16 和模型17 至20 中的政策估計(jì)系數(shù)絕對(duì)值逐步下降，表明隨著時(shí)間的推移，農(nóng)村低保政策的增收效應(yīng)和公平效應(yīng)在逐步弱化。

表7 “設(shè)立”與“并軌”政策效應(yīng)的時(shí)滯性

五、農(nóng)村低保“并軌”政策公平效應(yīng)的異質(zhì)性分析

從農(nóng)村低保制度的發(fā)展歷程來(lái)看，目前“設(shè)立”政策已終結(jié)，但是大部分省份仍未實(shí)施“并軌”政策，即盡管農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)逐年提升，但除京滬津直轄市和江浙兩省外，多數(shù)地區(qū)尚未將農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)提至與城市低保標(biāo)準(zhǔn)的水平。基于此，本文將重點(diǎn)分析“并軌”政策公平效應(yīng)上的異質(zhì)性。

表9 的模型21 顯示，將“并軌”政策與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平變量生成交互項(xiàng)后納入回歸，其交互項(xiàng)估計(jì)系數(shù)0.05 在1%的水平上正向顯著，即在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高的地區(qū)實(shí)施城鄉(xiāng)低保同標(biāo)政策后城鄉(xiāng)居民收入差距的彌合并不明顯，而在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平偏低的地區(qū)實(shí)施“并軌”政策時(shí)更能體現(xiàn)公平效應(yīng)。這可能是由于經(jīng)濟(jì)較落后地區(qū)的城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)存在一定差距，一旦在未來(lái)實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)低保同標(biāo)，就能夠顯著彌合城鄉(xiāng)差距。例如，根據(jù)《廣東省民政廳關(guān)于印發(fā)2023 年全省城鄉(xiāng)低保最低標(biāo)準(zhǔn)的通知》，廣東省內(nèi)經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的9 市已實(shí)現(xiàn)市域范圍內(nèi)的城鄉(xiāng)低保同標(biāo)，其余尚未實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)同標(biāo)的12 市其城市低保標(biāo)準(zhǔn)為857 元/人·月，農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)為600 元/人·月（參見(jiàn)表8），①?gòu)V東省民政廳：《關(guān)于印發(fā)2023 年全省城鄉(xiāng)低保最低標(biāo)準(zhǔn)的通知》，http://smzt.gd.gov.cn/zwgk/tzgg/content/post_4178660.html，2023 年5 月10 日。農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)僅為城市低保標(biāo)準(zhǔn)的70%。若在12 市實(shí)施“并軌”政策，則能夠帶來(lái)30%的漲幅且彌合257 元的城鄉(xiāng)收入差距。這意味著若未來(lái)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低的諸多地區(qū)實(shí)施“并軌”政策，將能看到更顯著的政策效果。

表8 廣東省2023 年城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)

表9 農(nóng)村低保“并軌”政策效應(yīng)的異質(zhì)性

就產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)要素而言，模型22 顯示“并軌”政策與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的交互項(xiàng)其系數(shù)-0.6 在5%的水平上顯著，即在第一產(chǎn)業(yè)占據(jù)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)主體的省份實(shí)施“并軌”政策更能呈現(xiàn)縮小城鄉(xiāng)差距的公平效應(yīng)。本文認(rèn)為，這可能是由于農(nóng)業(yè)大省的農(nóng)村貧困居民其生計(jì)方式局限于農(nóng)業(yè)，增收渠道偏少，因而低保并軌后對(duì)其收入結(jié)構(gòu)的影響比較大。相比之下，在第二三產(chǎn)業(yè)發(fā)達(dá)的地區(qū)，貧困農(nóng)戶的增收渠道多，其生計(jì)模式對(duì)低保制度的依賴程度偏低，①?gòu)埵吭频龋骸懂a(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變遷、財(cái)政支出與減貧——貧困縣與非貧困縣的比較分析》，《江淮論壇》2021 年第6 期。故并軌帶來(lái)的收入波動(dòng)小，導(dǎo)致縮小收入差距的功能不明顯。

再者，為考察農(nóng)村地區(qū)物價(jià)上漲水平對(duì)“并軌”政策公平效應(yīng)的影響，模型23 將“并軌”政策與農(nóng)村物價(jià)上漲水平變量生成交互項(xiàng)后納入回歸，其交互項(xiàng)估計(jì)系數(shù)0.63 在5%的水平上正向顯著，表明在農(nóng)村物價(jià)水平上漲較快的地區(qū)，低保城鄉(xiāng)同標(biāo)帶來(lái)的收入差距縮小效果并不好。近年來(lái)，各地不斷加大民生保障力度，多數(shù)地區(qū)農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)已實(shí)現(xiàn)多年連漲。②民政部編：《中國(guó)民政統(tǒng)計(jì)年鑒（2022）》，中國(guó)社會(huì)出版社，2022 年，第137 頁(yè)。隨著城鄉(xiāng)低保同標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)對(duì)標(biāo)城市大大增加了農(nóng)村低保戶的購(gòu)買(mǎi)力，但在農(nóng)村物價(jià)上漲快的地方，增長(zhǎng)的購(gòu)買(mǎi)力往往與農(nóng)村物價(jià)的上漲相抵消，因而無(wú)助于縮小城鄉(xiāng)收入差距。

六、研究結(jié)論與政策啟示

我國(guó)的農(nóng)村低保政策在提供兜底保障與實(shí)現(xiàn)底線公平方面發(fā)揮了至關(guān)重要的作用。從農(nóng)村地區(qū)設(shè)立最低生活保障政策到城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)并軌，農(nóng)村低保政策經(jīng)歷了從無(wú)到有、從有到優(yōu)的變遷階段。在不同的政策時(shí)期，政策取向由“以公民權(quán)為基礎(chǔ)的普惠主義”轉(zhuǎn)向“基于底線公平的共同富裕”，政策目標(biāo)與建設(shè)任務(wù)也從全面設(shè)立轉(zhuǎn)向了標(biāo)準(zhǔn)并軌，因此農(nóng)村低保政策的增收與公平等效應(yīng)也被賦予了一定的時(shí)期屬性。本研究基于2000 年至2021 年31 個(gè)省（自治區(qū)、直轄市）的面板數(shù)據(jù)構(gòu)建多個(gè)多期DID 模型，分別估計(jì)了農(nóng)村低保政策從設(shè)立到并軌過(guò)程中產(chǎn)生的增收與公平效應(yīng)，并分析了城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)“并軌”的公平效應(yīng)在不同政策條件下的異質(zhì)性。

研究發(fā)現(xiàn)，在1994 年至2011 年農(nóng)村最低生活保障政策的“設(shè)立”階段，隨著各省完成了農(nóng)村低保從無(wú)到有的建設(shè)，兜底保障廣泛地惠及貧困農(nóng)戶，農(nóng)村低保使貧困家庭的收入狀況較政策未實(shí)施時(shí)期得到了改善，但其與城市困難群體的保障水平鴻溝尚未得到彌合，故農(nóng)村低保政策的“設(shè)立”具有增收效應(yīng)，公平效應(yīng)不顯著。2015 年至今，農(nóng)村低保政策進(jìn)入“城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)并軌”階段，標(biāo)志著轉(zhuǎn)移支付在城鄉(xiāng)一體化制度與技術(shù)方面的壁壘逐步消除，而且救助資源向城市地區(qū)傾斜的配置格局已發(fā)生改變，因此城鄉(xiāng)低保的“同城同標(biāo)”更加彰顯了農(nóng)村低保政策的公平屬性，其增收效應(yīng)逐漸讓位于公平效應(yīng)。此外，農(nóng)村低保政策的政策效用具有長(zhǎng)達(dá)2 至5 年的時(shí)滯性，政策影響將持續(xù)發(fā)揮但逐年減弱。再者，城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)“并軌”的公平效應(yīng)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與物價(jià)上漲水平方面存在異質(zhì)性，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平偏低、第一產(chǎn)業(yè)占據(jù)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)主體、農(nóng)村物價(jià)水平上漲較慢的地區(qū)實(shí)施“并軌”政策時(shí)更能體現(xiàn)公平效應(yīng)。

黨的二十大報(bào)告指出，未來(lái)我國(guó)應(yīng)當(dāng)健全“覆蓋全民、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、公平統(tǒng)一、安全規(guī)范、可持續(xù)的多層次社會(huì)保障體系”，這對(duì)社會(huì)救助事業(yè)提出了更高的要求。目前我國(guó)農(nóng)村地區(qū)的貧困治理事業(yè)已取得階段性勝利，但在推進(jìn)共同富裕、促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展與加快基本公共服務(wù)均等化等戰(zhàn)略背景下，農(nóng)村減貧事業(yè)被賦予了新的歷史使命。隨著農(nóng)村地區(qū)社會(huì)救助進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展時(shí)期，未來(lái)應(yīng)更加重視農(nóng)村低保政策增收效應(yīng)與公平效應(yīng)的培育與發(fā)揮。

一方面，應(yīng)當(dāng)通過(guò)多途徑強(qiáng)化農(nóng)村低保的增收效應(yīng)。首先，結(jié)合農(nóng)村多維貧困指標(biāo)體系構(gòu)建瞄準(zhǔn)機(jī)制，降低瞄準(zhǔn)偏誤對(duì)增收效果的遮擋作用，以便在應(yīng)保盡保的基礎(chǔ)上發(fā)揮兜底保障功能。其次，進(jìn)一步加大農(nóng)村地區(qū)民生保障力度，合理提高對(duì)貧困農(nóng)戶的保障水平，并在分層分類救助的基礎(chǔ)上將救助資源向重點(diǎn)對(duì)象傾斜。再次，擴(kuò)大農(nóng)村地區(qū)困難群體增收渠道，輔助貧困農(nóng)戶改善生計(jì)模式，提高貧困農(nóng)戶的自我保障能力與家庭發(fā)展韌性。

另一方面，應(yīng)當(dāng)更加注重發(fā)揮農(nóng)村低保的公平效應(yīng)。首先，加快推進(jìn)城鄉(xiāng)低保統(tǒng)籌發(fā)展，鼓勵(lì)有條件的地區(qū)實(shí)現(xiàn)農(nóng)村低保向城市地區(qū)對(duì)標(biāo)，積極回應(yīng)農(nóng)村居民對(duì)收入再分配公平性的訴求。其次，優(yōu)先在經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)、農(nóng)業(yè)大省與生活成本偏低的地區(qū)探索實(shí)施城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)一體化，以充分發(fā)揮農(nóng)村低保在縮小城鄉(xiāng)收入差距方面的潛力。再次，加大地方財(cái)政對(duì)農(nóng)村低保轉(zhuǎn)移支付的力度，逐步形成城鄉(xiāng)均衡的救助資源配置格局，同時(shí)探索適應(yīng)于“同城同標(biāo)”的財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，進(jìn)而在解決社會(huì)救助發(fā)展不平衡不充分問(wèn)題的基礎(chǔ)上強(qiáng)化農(nóng)村低保的公平效應(yīng)。