傳統與新型農村集體經濟的制度比較及其治理取向

黎莉莉 胡曉群 高 靜

一、引言

黨的二十大報告提出，“鞏固和完善農村基本經營制度，發展新型農村集體經濟”①資料來源：習近平：高舉中國特色社會主義偉大旗幟為全面建設社會主義現代化國家而團結奮斗——在中國共產黨第二十次全國代表大會上的報告，中華人民共和國中央人民政府網站，https://www.gov.cn/xinwen/2022-10/25/content_5721685.htm。。新時期以來，“新型農村集體經濟”連續寫入黨的文獻甚至黨代會政治報告，成為黨和國家農村政策的重要內容。然而，“新型農村集體經濟”新在哪里？新型農村集體經濟組織與傳統農村集體經濟組織之間，存在怎樣的制度關聯和制度差異？針對這些問題，學界從特定側面進行了相關解析，如深入解構了新型農村集體經濟發展的內涵特征（高鳴等，2021），新型農村集體經濟內涵界定和有效實現形式的探索中應納入鄉土社會重建的目標（李文鋼、馬良燦，2020）；對于新型農村集體經濟的功能，可以充分發揮其組織屬性，一方面提升鄉村內外要素聚合效率，另一方面著力提升鄉村發展能力（王利云，2021）。

為此，新時期要充分利用中國農村土地集體所有制的優勢，重建新型集體經濟，再造村社集體（賀雪峰，2019）。由于傳統集體經濟在發展過程中，面臨非均衡性突出、資源有效供給不足、產權結構封閉和治理結構失范等結構性矛盾，因而深化農村產權制度改革以擴大集體產權開放性，以及促進內部治理結構優化勢必成為新時期新型農村集體經濟的重要取向（張新文、杜永康，2023）。新型農村集體經濟的產權改革，需要綜合考慮國家、市場、農民三重維度，以追求三重秩序均衡（馬池春、馬華，2018）。并且，通過有效的產權改革，達成新型農村集體經濟有效實現形式多元化（孔祥智、高強，2017）。

然而，到底什么是新型農村集體經濟，其與傳統農村集體經濟有何顯著差異，學界鮮有研究。其中，有學者從法經濟學角度，比較過合作經濟與集體經濟，并從組織理念、組織形態、經營運作機制、利益分配機制等維度初步探析了新型集體經濟與傳統農村集體經濟的差異，并把新型農村集體經濟產生的內在動因歸因于土地流轉市場的興起（趙意煥，2021）。

應該承認，這些研究具有積極意義，但是由于學界跟進不足。如，新型農村集體經濟進入黨的文獻多年，但學界對于新型農村集體經濟“新在哪里”認識不清，理論建構性還十分有限。有鑒于此，筆者認為需要立足集體經濟制度內涵，通過演化視角和比較視角，深入分析集體經濟的內涵及其外延，探析傳統農村集體經濟和新型農村集體經濟的制度特征和制度差異，進而理解新型農村集體經濟的內涵特征，并基于這種內涵特征探究其實現機制。同時，結合集體經濟制度變遷和演化歷程，不僅深刻理解傳統農村集體經濟的效率損失機理，更深刻理解集體經濟組織的環境適應性特征，并在不同經濟社會環境中予以制度建構，為新時期優化完善新型農村集體經濟制度模式提供理論借鑒。

二、中國農村集體產權制度演化回溯

新中國成立后，為消滅社會不平等和支持國家工業化奠定制度基礎，黨和國家從舊中國農民失地的歷史詬病出發，開啟構筑中國農村集體經濟發展的征程。

（一）傳統農村集體產權制度確立與演化：互助組、初級社、高級社到人民公社及其不足

經由農業合作化運動，新中國完成了農業社會主義改造，1956 年“全國一億二千萬農戶中，加入農業合作社的，已經有一億一千萬農戶，占農戶總數的百分之九十一點七”①劉少奇選集·下卷，在中國共產黨第八次全國代表大會上的報告，北京：人民出版社，1985，第207頁。，這標志著中國農村集體經濟及其產權制度基本確立，實現從互助組到初級社、再到高級社的制度性跨越。然而，高級社過分追求合作化速度，促使生產關系調整與生產力發展的不適應，對農民利益造成一定損害。

1958年8月29日，中共中央政治局在北戴河會議上，作出關于在農村建立人民公社問題的決議。到當年11 月初，全國2.6 萬個人民公社全面取代原有的74 萬個農業生產合作社，參加人民公社的農戶達1.2 億戶，占總數的99%以上②中國共產黨的九十年：社會主義革命和建設時期（第二卷，上冊），北京：中共黨史出版社、黨建讀物出版社，2016，第496-497頁。。人民公社成立后消滅農戶個體經濟，取消勞動報酬的貨幣支付形式，實行共同勞動、共同吃飯的共有格局，違背了等價交換和按勞取酬的原則，不能形成有效的激勵與約束機制，對農業生產力發展形成抑制。當然，人民公社對勞動者的組織及對農業產業剩余的征調，客觀上為國家工業化貢獻極大。

（二）傳統農村集體產權制度的改進：“統分結合、雙層經營”的效率改進及其不足

針對人民公社的詬病，中央因勢利導推行“統分結合、雙層經營”的家庭聯產承包責任制。到1983年底，全國農村基本上實行了以家庭承包經營為基礎、“統分結合”的雙層經營體制。然而，全國除了極少部分集體還保留歸集體經營的“機動土地”外，其他耕地資源都分配了農戶家庭，而集體林地、園地和山坪塘等資產，還是保留在農村集體內部。

當時的改革初衷，是農戶向集體繳納承包費以及通過向農戶提供統一的生產性服務獲取利潤，以達成農村集體經濟的壯大。但是，現實情況下農戶繳納的承包費很少，不足以支持農村集體經濟發展壯大。與此同時，大部分耕地又發包出去，集體基本沒有保留“機動土地”，實際上成為后來農村集體經濟“空殼村”的制度根源，“分得徹底、統得不夠”的爭論此起彼伏。

不過，隨著家庭聯產承包責任制引致農村效率的大幅提升，農村集體經濟的發展暫時被擱置了。1986年頒布實施的《中華人民共和國土地管理法》規定，“國家為了公共利益的需要，可以依法對集體的土地實行征用”，并明確“城市土地國有”和“農村、城郊土地集體所有”的土地分類所有制度①中華人民共和國國務院公報：中華人民共和國土地管理法，1986（17）。。這種分類所有制度的實施造成了土地分類定價，形成了集體土地被低價征收，以滿足城鎮經濟和工業化高速發展的用地需求。

1993年，中共中央發布“一號文件”規定：原定耕地承包期滿后再延長30年不變。第二輪土地承包不僅強調了承包期限的延長，而且推行“增人不增地，減人不減地”以防范耕地頻繁調整②資料來源：中共中央、國務院關于當前農業和農村經濟發展的若干政策措施，中國供銷合作網，https://www.chinacoop.gov.cn/HTML/2008/08/27/14442.html。，同時嚴格控制農村集體的“機動耕地”。1997年8月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯合發布《關于進一步穩定和完善農村土地承包關系的通知》，要求各地“原則上不應留‘機動地’”③中共中央辦公廳、國務院辦公廳關于進一步穩定和完善土地承包關系的通知，中國共產黨新聞網，http://cpc.people.com.cn/n/2013/0530/c364581-21670340.html。。

（三）強化組織服務功能：農村市場深化呼喚合作屬性的回歸

世紀之交，中國加速融入全球開放市場，其直接影響是中國小農戶直接面對全球開放性農產品市場，小農戶市場風險陡增。與此同時，20 世紀90 年代后期隨著農業產業化興起，“公司制農業”風行各地。然而，由于農業龍頭企業主導的“公司制”農業和“訂單農業”模式的內在矛盾，尤其是“藍田神話”破滅④2002 年1 月22 日，更名為“生態農業”的藍田股份突然發布重大事項公告，稱公司因涉嫌提供虛假財務信息，公司董事長、會計師、董秘及7 名中層管理人員被拘傳；5 月31 日，該公司暫停上市；2003 年5 月23 日，生態農業終止上市，它不僅套牢了20 億元銀行資金，而且讓25億元流通市值在股市上湮滅，更把與其簽署訂單生產協議的農戶們推入風險境地，由此引發了農民與龍頭企業間契約風險的思考。，社會各界開始深刻反思“公司制農業”的治理邊界。

在這個背景下，農村集體經濟及其他具有合作屬性的組織重新進入人們視野。“合作社+農戶”、“龍頭企業+合作社+農戶”、土地股份合作社等多種具備合作帶動功能的新型組織蓬勃發展，以為農戶提供產加銷一條龍的農業社會化服務。2008年10月，黨的十七屆三中全會提出，“發展集體經濟、增強集體組織服務功能”①中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定，中華人民共和國中央人民政府網站，https://www.gov.cn/jrzg/2008-10/19/content_1125094.htm。，為這種探索注入了制度性注腳。黨的十八屆三中全會則將新型農村集體經濟發展與農民的財產權關聯起來：“賦予農民對集體資產股份占有、收益、有償退出及抵押、擔保、繼承權”②資料來源：中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定，國務院新聞辦網站，http://www.scio.gov.cn/。。在制度創新號角聲中，“村集體以集體資產出資入股興辦的村集體資產管理公司作為主體入市交易”，對鄉村宅基地盤活利用產生了顯著的制度效應（謝東東等，2021）。

（四）新型農村集體產權制度：農村集體所有制實現形式多元化及其法律主體地位塑造

面對各地蓬勃開展的新型農村集體經濟發展探索，積極總結實踐探索經驗，創新和豐富其實現形式，成為新時期農村集體經濟發展重要任務。2016 年中央一號文件首次提出，“到2020 年基本完成土地等農村集體資源性資產確權登記頒證、經營性資產折股量化到本集體經濟組織成員，健全非經營性資產集體統一運營管理機制”③中共中央國務院關于落實發展新理念加快農業現代化實現全面小康目標的若干意見，新華網，http://www.xinhuanet.com//politics/2016-01/27/c_1117916568.htm。，并于當年選擇13個省份開展新型農村集體經濟試點；同年12月，《中共中央國務院關于穩步推進農村集體產權制度改革的意見》指出“探索農村集體所有制有效實現形式，創新農村集體經濟運行機制，保護農民集體資產權益”，提出構建“歸屬明晰、權能完整、流轉順暢、保護嚴格”的中國特色社會主義農村集體產權制度，保護和發展農民作為農村集體經濟組織成員合法權益④資料來源：中共中央國務院關于穩步推進農村集體產權制度改革的意見，中華人民共和國中央人民政府網站，https://www.gov.cn/zhengce/2016-12/29/content_5154592.htm。。

黨的十九大報告提出，“深化農村集體產權制度改革，保障農民財產權益，壯大集體經濟”⑤習近平：決勝全面建成小康社會奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告，中華人民共和國中央人民政府網站，https://wwws.gov.cn/zhuanti/2017-10/27/content_5234876.htm。，以及黨的二十大報告進一步將發展新型農村集體經濟看作推動鄉村組織振興、塑造農村新型治理體系的重要內容。2022年12月，十三屆全國人大常委會第38次會議對《中華人民共和國農村集體經濟組織法（草案）》進行審議并公開征求意見，新型農村集體經濟組織法律規范呼之欲出⑥農村集體經濟組織法（草案），中國人大網，http://www.npc.gov.cn/flcaw/。。

三、分析框架：多維約束下農村集體經濟制度變遷及其比較邏輯

回望中國農村集體經濟的改革歷史，農戶、集體及其相互關系，在不同時代因產權安排而變化，農村集體經濟發展滯后實際上成為中國農村改革發展未完成的主題。新時代，破解這個未完成的重大主題，發展新型農村集體經濟，需要在辯證回溯集體經濟產生機制基礎上，深刻理解“新型農村集體經濟”與“傳統農村集體經濟”的制度內涵與制度差異。

新型農村集體經濟制度的產生并非另起爐灶，而是源于對傳統農村集體制度的揚棄，具有顯著的制度變遷特征。推動經濟組織制度建構及其變遷的邏輯，可能源于政府的強制推動，也可能源于環境改善、產權再界定、面向組織成員勞動計量的改善，引致新的獲利機會，進而引發組織當事人自發改進原有的組織形式，甚至寧愿選擇新的組織形態（林毅夫，1994①林毅夫，“一種制度變遷理論：強制性變遷和誘致性變遷”，原文載《卡托雜志》，Cato Journal,Vol.9,No.l,1989年春/夏季號。這里援引《財產權利與制度變遷：產權學派與新制度學派譯文集》，1994年11月，上海：三聯書店,第371-409頁。）。中國新型農村集體經濟的制度變遷，呈現了這種多維約束的制度變遷特征：“林毅夫悖論”驗證了家庭經營制度必然取代人民公社制度（茍茜，2019），但是生產的生物性、地域的分散性以及規模的不均勻性，又讓農民必然走向合作（黃祖輝，2000），進而催生新型農村集體經濟。同時，城鎮化又推動了城鄉人口和勞動力結構變化，并引致傳統農村集體成員發生了深刻變化，促使農村集體組織呈現了成員異質性，并對集體效率產生了積極影響（Varughese and Ostrom，2001；Poteete and Ostrom，2004）。

因此，農業經濟組織制度的選擇及其演進，既取決于集經濟再生產與生物再生產于一體的產業特性，又取決于組織內部產權結構及其安排，還取決于組織本身與環境變化要求組織進行必要改變以實現環境相容（羅必良、王玉蓉，1999）。羅必良、王玉蓉援引“制度結構—行為努力—經濟績效”的分析模型，指出影響農業經濟組織績效的主要因素包括組織內部產權結構、組織對成員考核能力和報酬計量能力，以及經濟組織依存的制度環境、資源環境和市場環境。

有鑒于此，本文借鑒“制度結構—行為努力—經濟績效”的分析模型，并對其進行必要修正，納入集體經濟的組織屬性比較維度，形成“組織屬性—制度結構—行為努力—經濟績效”的新比較邏輯，深入分析傳統集體經濟和新型農村集體經濟的制度差異：

（一）傳統與新型農村集體經濟的組織屬性

傳統與新型農村集體經濟都依賴于組織而開展生產經營活動。傳統與新型農村集體經濟組織都屬于農業經濟組織，并服從組織屬性的一般規定性。即，集體經濟組織具有特定的成員構成，成員之間的相互關系、權利特征、成員資格的獲得路徑，以及組織的法律地位和功能定位等，并由此決定的集體經濟組織與政府的相互關系，均隱含在組織屬性內部。這些內涵特征導致傳統和新型農村集體經濟產生了較大的組織制度差異。

（二）傳統與新型農村集體經濟的制度結構

一般地，制度結構決定著經濟組織的選擇集合和選擇能力，即決定著任何組織形式被允許和反對，約束較多的組織面臨較小的選擇空間（羅必良、王玉蓉，1999）。本文認為，集體經濟制度結構差異主要表現為產權安排及其開放特征，因此傳統與新型農村集體經濟的制度結構之比較，不僅需要比較兩者的產權屬性及其產權安排，還要比較傳統與新型農村集體經濟面對發生巨大變化的宏觀經濟社會環境選擇的產權實現形式等。

（三）傳統與新型農村集體經濟的行為特征

集體經濟組織的行為特征主要分為內部行為特征和外部行為特征。從內部行為特征看，傳統集體經濟組織實行了政經合一的治理機制，依靠政府權威性達成集體經濟治理。但是，改革開放以來，我國農村市場化深入發展，新型農村集體經濟需要建構新型治理機制，包括新型集體經濟組織對集體成員的契約機制、激勵機制和分配機制，以及面對市場環境的風險機制等。從外部行為特征看，需要深入比較傳統與新型農村集體經濟面對外部環境的連接形式、產業形態、利益分配機制等。

（四）傳統與新型農村集體經濟的績效差異

集體經濟是社會主義公有制的重要組成部分。其中，傳統集體經濟對于消除社會不平等和助力國家建構完整、獨立的國民經濟體系發揮了重要作用。但是，傳統集體經濟由于缺乏有效的激勵機制，越來越呈現不適應經濟社會發展要求的方面。因此，傳統與新型農村集體經濟的制度比較納入經濟績效差異的比較，是集體經濟制度演化的應有之義。當然，由于新型農村集體經濟完成了新型組織塑造，形成了嶄新制度結構，以及建立了具有激勵約束效應的經濟行為，因此其在新時期不僅成為推動產業創新、資源集約利用的重要載體，更成為推動鄉村治理和共同富裕的重要基石。需要特別指出的是，本文在進行績效差異比較的時候，沒有將新型農村集體經濟的經濟績效進行單列，而是將新型農村集體經濟的經濟績效改進，作為集體經濟組織主體地位塑造、制度創新安排和激勵性經濟行為的自然進程，因而將有關新型農村集體經濟的績效改進放在各個部分進行處理，如新型農村集體經濟組織“四重角色”功能定位放在功能定位中，將新型集體經濟實現形式、“集體經濟+”分別置于實現形式和外部對接機制中等。

在此比較框架基礎上，本文末尾進行必要的邏輯總結，提出新時期新型農村集體經濟治理的核心取向及政策重點。

四、傳統與新型農村集體經濟的內涵、功能及其成員

集體經濟組織形式并不專屬于某一特定的社會制度，它是人類最古老的經濟形態（賈雷德·戴蒙德，2016）。目前我國《憲法》第八條規定：“農村中的生產、供銷、信用、消費等各種形式的合作經濟，是社會主義勞動群眾集體所有制經濟。”①中華人民共和國憲法，《人民日報》，2018.3.22，第一版。從內涵屬性看，新型農村集體經濟與傳統農村集體經濟存在顯著的差異。

（一）傳統與新型農村集體經濟的內涵與功能比較

1.傳統農村集體經濟的內涵及其功能：為消滅不平等和支持國家工業化提供制度基礎

傳統農村集體經濟組織脫胎于農業合作化運動，此后經歷人民公社化運動，農民在互助組、初級社階段自有的生產資料被無償化為集體所有。因此，傳統農村集體經濟以農村村社為組織載體，以生產資料集體所有制為基礎，實行統一的生產經營，在分配形式上由集體統一分配。傳統集體經濟體制下，由于生產資料為集體所有，單一的集體成員不可獨立行使生產資料占有、使用、收益和處分權，也不能在退出時分割集體所有的資產。

從功能上看，傳統農村集體經濟經由生產資料集體所有，產品統一上繳、統一分配，單一集體成員個體不再享有集體產權的剩余索取權（Residual Claim），因而經由集體產權設計實現勞動者收入公平，實現集體成員間同質化，消除了土地兼并和土地集中的制度基礎，消除社會不平等的制度根源。

從村域范圍看，集體經濟組織的集體產權設計，有利于實現村級社會成本內在化，便于統一推進村集體基礎設施建設，以及統籌開發村域資源要素，達成農村社會公共服務的有效供給。實際上，傳統體制時代集體產權設計形成的集體成員的動員機制，為改革開放前中國鄉村社會遺存了大量的農業基礎設施，為推行家庭聯產承包責任制提供了基礎性保障。

從國家層面看，在當時歷史環境中，集體所有權有利于國家通過“統購統銷”制度設計，提取農民及集體的產業剩余并為中國工業化實現資本積累。1953年，周恩來指出：“‘一五’計劃的基本任務，首先是集中力量發展重工業，建立國家工業化和國防現代化發展基礎。①周恩來選集（下卷），北京：人民出版社，1984年，第109頁。”新中國建國后快速鋪開的工業化引致城鎮人口快速增長，為新生政權提供工業化要素支撐的責任，歷史性地落在中國農業和農民身上。在傳統體制向市場化體制轉軌期間，集體經濟組織內部的集體產權設計，還有利于以更低廉的要素價格為中國工業化和城市化提供要素支撐。

為了獲得工農產品的價格“剪刀差”，國家歷史性地選擇了統購統銷和集體經濟制度，并配套實行人民公社制度，實行政社合一的農村政治經濟制度。這種政社合一的組織設計，可以看作政府無限責任在農村基層的延伸，不僅承擔基層政府公共服務職能，還承擔經濟發展職責，為農村提供公共產品。當然，隨著時間的推移，如上文所述，這種制度造成低廉價格從農產品轉向農村土地等要素資源，進一步造成了較大的集體損失。

2.新型農村集體經濟的內涵及其功能：四重角色功能服務于新發展格局及鄉村治理創新

新型農村集體經濟以合理界定產權為前提，通過勞動者出資入股的形式，將勞動者的生產資料集中起來實行統一生產經營的經濟形態。新型農村集體經濟的組織形態往往以股份合作社為組織載體。一般地，新型農村集體經濟組織與農村基層政權、農村自治組織（村委會）已經形成了較嚴格的組織界限。其中，村黨組織作為黨的基層組織，宣傳貫徹黨的路線和方針政策，討論本村重大事項，發展基層黨建；村民委員會作為基層自治組織，負責本村的公共事務及公益事業，調解民間糾紛，協助維護本村社會治安。

新時期，農村社區集體經濟組織作為典型的公有制實現形式，在集體資產管理與經營方面具有不可替代性。特別地，在城鄉二元結構背景下，由于農村公共服務缺位，農村集體經濟彌補了城鄉公共品供給不足（張忠根、李華敏，2007）。從筆者對渝、黔等地開展的“資源變資產、資金變股金、農民變股東”農村“三變”改革考察情況看，新型農村集體經濟的充分發展，至少在支持新時期農村創新發展，推動農村實現新發展格局，發揮了幾個層面的制度效應：優化鄉村資源組合方式，實現鄉村資源包括生態資源創新利用，促進鄉村產業升級；建構涵蓋農戶、集體和市場化主體的包容共享的利益分配機制，促進農戶收入多元化，形成顯著的財富效應；促進集體能力提升，增強集體感召力，顯著改善鄉村治理機制；推動集體產權開放性變革，引導現代要素回流鄉村等。

從內涵看，新型農村集體經濟組織已經演化為單純經濟組織，逐步扮演四重角色：一是農村資產管理人，確保集體資產保值增值，這是新型農村集體經濟組織義不容辭的責任；二是集體資產收益人，依法依規取得集體資產的收益。新型農村集體經濟組織在與不同的合作主體的市場化合作中，有獲得收益的權利；三是集體收益分配人，確保公平、公正、透明地分配好集體收益，達成對集體成員的有效激勵；四是創新服務供給者，為社區居民提供公共品服務及為外來投資者提供創新服務等。

（二）傳統與新型農村集體經濟組織的成員資格及其獲得

誰是集體經濟成員？傳統和新型農村集體經濟成員及其資格獲得有些許不同。

1.集體經濟成員資格的獲得：天然取得和成員眾意

一般而言，集體所有制經濟組織具有典型的社區性特征，因此集體經濟成員的獲得不可避免地與集體相互關聯的社區相聯系。即，本集體出生人口天然獲得集體成員資格。然而，除天然取得外，集體成員資格還可以協商取得：集體成員在章程規范外，若未明確遵循集體決議的以村社傳統和成員眾意為基礎（陳小君等，2012）。換言之，集體眾意被置于集體成員認定的核心地位，甚至公共權力讓位于集體眾意。即，成員資格的確認屬于村民自治的范圍，不屬于民事訴訟的范圍（江曉華，2017），人民法院甚至不對成員資格認定案件進行立案（劉高勇、高圣平，2020）。然而，由于新成員加入可能攤薄原有成員的利益，因此集體眾意甚至五花八門，外嫁女成為其中的弱勢群體。研究同時表明，成員資格認定嚴格程度，與經濟發展程度呈正相關，經濟越發達，成員認定越嚴格；反之則反（郭繼，2012）。

2.傳統農村集體經濟成員：天然取得、特定對象的成員眾意及成員同質性

長期以來，社區戶籍和出生成為農村集體經濟成員的唯一標準，成員身份與生俱來。在同一個集體組織內部，集體成員是與生俱來的。即，某個集體組織成員，只要父輩是集體成員，這個人不需要其他附加條件，天生就取得了這個集體組織的成員身份，集體成員有獲得耕地等生產資料的權利。特定對象因婚姻嫁娶（入贅）、過繼形成的人口遷入，則尊重農村習俗，但經由協商眾意獲得集體成員資格。

基于這種集體成員資格認定，因此傳統農村集體成員間具有典型的同質性特征。即，傳統集體成長于相同的農村社區，因地緣、親緣等因素引致成員間相互差異極小，具有類似的心理特征，大多數情況下集體內部沒有不同的聲音，因而較容易達成集體共識。但是，如果缺乏有效監督約束，這種成員同質性也可能形成少數人對集體組織的內部控制，增加傳統集體經濟的潛在治理風險。

3.新型農村集體經濟成員資格：正式成員、合作成員及其權利異質性

新型農村集體經濟的成員資格，除了如傳統農村集體經濟組織因社區地緣特征天然取得正式成員資格外，還考慮到集體經濟組織的財產積累歷史過程性特點，對于原為集體經濟成員、但在特定時點已經農轉非的人員保留“合作成員”資格。但是，許多地區如珠三角地區對“正式成員”和“合作成員”明確了不同的權利，如正式成員擁有集體經濟組織的治理權和財產權，正式成員可以當選集體經濟組織理事會成員，以及在集體成員大會上行使投票表決權，并獲得集體經濟組織財產分紅。但是，合作成員并不擁有表決權，只按股份享有財產權，形成了“集體成員”間典型的異質性特征。即，區分了正式成員和合作成員享有不一樣的治權和財產權，組織權利出現了分化。

新時期，為了適應市場強化趨勢，吸引各類資本、新型要素參與新型農村集體經濟，構建權利結構多元化的新型集體經濟組織，也往往授予利益相關者“合作成員”資格。根據筆者調研，近年來在集體經濟量化確權支持下，一些地區將集體成員和集體成員分紅權進行區分，如重慶沙坪壩區區分農村戶籍年份，按照“農村戶籍存續年份”確定集體成員股東。即，將集體成員和集體成員分紅權區分開，集體成員擁有分紅權和集體經濟組織的治權，因為農轉非轉變為城鎮戶口的原村民只享有按照農村戶籍存續年份享有相應分紅權。

特別地，從調研實際看，全國不少地區在新型農村集體經濟成員確認中，實行一戶一股，因此家庭成員中未參加集體經濟股份合作社的成員，不同時取得集體組織成員身份，但是集體成員資格可以在家庭內部繼承。

五、傳統與新型農村集體經濟組織屬性及其法人特征

農村集體經濟組織的法律地位是什么？新發展階段，要完善農村集體經濟的法律法規，明確其基本權利與法人地位，使其依法享有市場權利并履行市場義務。

（一）傳統集體經濟組織屬性及其法人特征：政經合一組織屬性

一般而言，傳統集體經濟的組織形態，到高級社階段已經取得了完整的集體經濟組織形態，即不再實行互助組階段的生產資料個人所有、生產階段相互協作，并取消了初級社階段生產資料按股所有和按股分紅的分配機制，全面實行生產資料、生產過程和產品分配集體化。

到了人民公社階段，農村集體經濟組織全面實行政社合一、村社合一。從法人特征看，人民公社不僅是農村集體經濟組織，還是農村基層政權機關，集政治、經濟和社會管理多重功能于一體。即，人民公社不僅組織農村經濟再生產，而且全面履行農村基層政治、文化、教育、醫療和社會管理職能，人民公社本質上成為鄉村社會人們生產生活共同體，契合馬克思主義經典理論的集體經濟要義。

不可否認，在政經合一背景下，人民公社因其同時為基層政權機構，事實上具有法人地位；按照“隊為基礎、三級所有”農村集體經濟組織模式，村社兩級集體組織事實上并不具有法人地位，但是有時會作為應訴主體對待①農村集體經濟組織法人的演變經歷了極為復雜的過程，有關該問題的系統討論可以參閱：李永軍，“集體經濟組織法人的歷史變遷與法律結構”，《比較法研究》，2017年，第4期，第35-52頁。。

（二）新型農村集體經濟組織屬性及其法人特征：單純市場主體屬性及特別法人

塑造新型農村集體經濟組織的法人地位，一直是改革開放以來農村集體經濟改革發展的中心議題之一。集體經濟組織不同于企業法人、非企業法人，應為社團法人、營利法人（肖鵬、葛黎騰，2017）。

一般地，從各地開展的農村集體經濟改革試驗中，開始推行集體組織與政府間的新型運行體制，新型農村集體經濟組織成立股份合作社已經發展演變為單純的市場經濟主體。但是，從組織屬性看，農村集體經濟股份合作社兼具“人合”與“資合”組織屬性特征。即，從集體經濟內部成員來看，新型農村集體經濟組織載體農村集體經濟股份合作社是典型的“人合”組織，但是集體經濟股份合作社會以合作社股份作為對價，吸引合作成員帶資、帶技術和特種資源入股，這時候就已經具有典型的“資合”組織特征了。

然而，進一步明確其法人地位問題，使其享有市場權利，履行市場義務，還要進一步賦能。目前，農業農村部牽頭對全國集體經濟股份合作社進行統一登記賦碼，再聯合稅務、銀行和公安等部門分別為其開具稅號、銀行賬號等，逐步實行制度賦能，使其成為具有法律行為能力的市場經營主體。

在立法層面上，2015年中央1號文件指出“抓緊研究起草農村集體經濟組織條例”。2020年《民法典》正式賦予集體經濟組織“特別法人”地位，但是到底“特”在哪里？從新近全國人大常委會發布的《中華人民共和國集體經濟組織法（草案）》看，其“特別法人”最大特征在于集體經濟組織不可以破產。但是，新型農村集體經濟組織可以依法設立或者參與設立公司和農民專業合作社等市場化運營主體。新設立的市場化運營主體依法開展經營活動，享有市場化主體應有的權利，并履行相應義務，以其財產承擔相應責任。不過，農村集體經濟組織以其出資為限，對其設立或者參與設立的市場主體債務承擔有限責任。

六、傳統與新型農村集體經濟的產權屬性及其實現形式

傳統與新型農村集體經濟在產權安排上，都是社會主義公有制的典型實現形式，但在其實現形式和運營效率上，存在顯著制度差異。特別地，人民公社到家庭經營的制度變遷，為農村剩余勞動力由鄉轉城開啟了通道，還埋下開放村莊的伏筆（張露、羅必良，2021）。

（一）傳統農村集體經濟產權特點及其實現形式：追求“一大二公”、實行“一平二調”和封閉循環

傳統的農村集體經濟堅持生產資料公有。傳統農村集體經濟的效率不彰，其主要原因在于其產權缺陷，存在入社者股權缺位、紅利分配機制缺乏、法人資格缺失的缺陷。

從集體產權形成過程看，集體產權形成是漸進的過程。互助組在堅持農村集體所有制關系不變前提下，解決了農戶生產資料分散與生產過程協作的問題；初級社保持生產資料所有制關系不變，推行農戶以生產資料入股，實行集體統一經營，入社社員依法取得勞動報酬并按股分紅；高級社取消了按股分紅分配方式，農戶將生產資料都交給集體，在生產資料、生產過程和產品分配等方面全面集體化。到了人民公社階段，一般將農戶的自留地，以及其他個人財產一律收歸人民公社所有，人們在公社大食堂生活，并實行“一大二公”①“一大二公”：第一，人民公社規模大；第二，人民公社公有化程度高。的生產組織方式和“一平二調”②“平”指由國家或人民公社無償抽調各級集體經濟組織的土地、資金、農具、產品以及社員的個人財物，實行貧富拉平，平均分配；“調”指無償地調用生產隊的勞動力。的分配方式。

因此，到了高級社和人民公社發展階段，傳統農村集體經濟組織的產權特點實際上否定私人產權，其產權特質是封閉的、靜止的，同時否定等價交換和市場規律，國家或人民公社可以無償抽調各級集體經濟組織的土地、資金、農具、產品以及社員的個人財物，實行貧富拉平，平均分配。

從實現形式看，傳統農村集體經濟從最初的互助組發展到初級社，再到高級社以及人民公社，其發展脈絡充分體現“一大二公”，強調“越大越公、越公越純”，其實現形式是排他的、單一的，一般只有純粹集體經濟單一形式。

（二）新型農村集體經濟產權特點及其實現形式：產權明晰化和產權開放性

改革開放以后，我國繼續堅持農村集體土地所有制，這是黨的農村政策的基石，也是新型農村集體經濟形成的重要條件。新時期以來，全國各地在新型農村集體經濟的改革探索中，新型農村集體經濟實行生產資料為成員個人所有，當然會以某種形式如按股集中后，由集體經濟組織實行集中經營。當成員退出集體后，其物權可以退出或者轉由其他方式處理其入股的資產，如有償轉讓等。

除了產權清晰外，新型集體經濟成員在集體產權的占比獲得份額分紅，消除了傳統集體產權的集體成員無收益索取權的詬病，因而為建立激勵機制奠定了制度基礎。而且，由于新型集體經濟的集體產權開放性特征，促使新型集體經濟組織可以以集體產權為樞紐，與市場化主體通過參股、控股或者集體經濟組織獨立持股組建新的市場化經營主體，形成新型農村集體經濟不同實現形式。新型集體經濟組織形成的以“農戶-農戶”的橫向結構和“農村集體組織+公司”的縱向結構，對于擴大產業規模、抵御市場風險成效顯著（薛繼亮，2012）。

考慮到各地方社會經濟條件顯著不同，新型農村集體產權制度可以遵循經濟發達程度梯次展開，并探索不同的產權組織形式（張占耕，2016）。在實踐案例上，成都組建了“村企農合一”的專業合作社并發展產業為集體經濟創收，彌補國家政策對農村集體經濟支持不足的缺陷（陳超儒等，2010）。

（三）集體產權開放性基礎上新型農村集體經濟的實現形式

在產權開放基礎上，新型農村集體經濟的實現形式豐富和立體起來。從全國來看，逐漸形成了以下幾種主流的實現形式：

1.統分結合，雙層經營

在村集體統籌下，村集體成員將耕地重新流轉給村集體股份合作社，村集體股份合作社對全村耕地統一整治，并按照現代農業適度規模經營要求，把整治后的耕地劃分為若干標準化作業模塊向種田能手集中，并按照事先商定的分配秩序實行有效激勵，形成新時期”統分結合、雙層經營”的集體經濟新形式。目前，重慶市開州區臨江鎮福德村的集體柑橘產業發展實行這種模式。福德村村民上下一心，在新時期集體經濟發展中展現了寶貴的改革精神。

2.集體決策，委托經營

面對農業生產中的拋荒壓力，一些地方將農戶耕地再次流轉集中起來，形成村集體成員對村集體的一級委托，然后由集體集合大多數村集體成員意見確定種植什么和種植多少？同時，村集體設定年度生產目標，并據此目標面向以村集體成員、農業科技人員、返鄉創業人員和大中專畢業生為中心的農業職業經理人發包，形成村集體對農業職業經理人的委托經營，實現了農村資源的集約創新利用，又促進了新型農村集體經濟發展，更在有效激勵下促進創新人才的回流，形成新時代農村能力市場。目前，四川崇州農業職業經理人即實行集體委托經營模式，農業職業經理人完成約定目標后，可以獲得超額報酬。

3.混合所有，市場運營

隨著農村集體產權開放性改革向縱深推進，農村集體資產價值評估機制也逐漸清晰，直接催生了一些地方農村集體經濟組織與社會資本和其他資本組建涵蓋集體、農戶、社會資本和其他資本于一體的混合所有制運營實體，新的市場化運營實體面向市場開展生產經營服務，在分配秩序上實現“農戶的歸農戶、集體的歸集體、資本的歸資本”。目前，重慶市萬州區太安鎮鳳凰社區的自來水公司即采取村集體控股、其他資本參股的集體經濟發展樣式。

4.股權合作，保底分紅

隨著新型農村集體經濟蔚然成風，村集體紛紛以村集體資源和資產充當股份份額，與市場化主體組建新的市場化運營主體，集體資產享受保底分紅和超額分紅的分配保障。當新市場化主體年度經營狀況一般，村集體即享受約定的保底分紅；若新市場化主體達到了約定的超額分紅營業額，村集體即有權要求獲得進一步的超額分紅。目前，秦嶺腹心地帶的一些村集體、重慶市城口縣嵐天鄉嵐溪村集體在發展森林康養產業時，即采納了這種村集體經濟實現機制。

5.集體資產，租賃經營

這種集體經濟實現機制在珠三角極為普遍，村集體按照約定的租賃價格將村集體資產租賃給需求方，需求方自主開展生產經營活動。如廣州地區大部分城中村將村集體的物業資產租賃給相關企業作為工廠廠房和辦公用房，深圳一些城中村集體將村集體資金集中起來興建寫字樓、菜市場等，并租賃給需求方。這種集體經濟實現機制比較簡單，但是需要防范超低價格、超長期限的租賃合約，以促進集體經濟可持續發展。

七、傳統與新型農村集體經濟的外部對接機制及其治理體系

農村集體經濟不能離開所處的發展環境，實現與外部市場對接需要建立規范的內部治理體系。

（一）傳統農村集體經濟與外部的連接機制及其治理體系：通過集體成員與集體間的無限匹配建構政經合一治理機制

由于傳統農村集體經濟其產權是封閉的，并否認等價交換和價值規律，因此實際上缺乏與外部的對接機制。傳統體制下，農村集體經濟組織生產什么、生產多少，均由指令性計劃決定。除了集體成員滿足勞動力再生產及預留集體組織“三提五統”的利益分配外，集體經濟組織生產產品均上繳國家，集體經濟的生產計劃和產品處置均不與外部市場對接。而且，傳統體制下，集體經濟并沒有對外投資權，在投資環節不與其他所有制經濟成分產生經濟關聯。

從治理機制看，傳統集體經濟組織往往通過集體成員與集體組織間的無限匹配性，建構起了政經合一的治理機制。然而，傳統農村集體經濟受內部人控制現象普遍，其經營決策少數干部說了算，普遍存在內部人控制的現象。集體經濟組織受到內部人控制的主要原因在于“委托代理”制度不完善：在傳統農村集體經濟運行體制下，由于政經合一的體制結構，集體行動的邏輯基于政權動員，而非基于集體行動的表達，因此很難形成科學合理的集體成員對管理層的有效委托。

在分配機制上，傳統的集體經濟的勞動成果實行無差別的統一分配。所謂無差別分配，是指進行分配時，不區分成員的勞動貢獻多少，而是按照男女老幼進行無差別的平均分配。因而，中國經濟學界懷疑這種無差別分配可能成為中國20世紀60年代、70年代人口爆炸性增長的制度基礎。

（二）新型農村集體經濟與外部連接機制及其治理體系：集體成員與集體組織間的有限匹配形成單純的經濟治理機制

新型農村集體經濟組織與傳統農村集體經濟組織存在明顯的制度差異，其與勞動者之間的匹配是有限的，而非是無限的。正是通過這種有限的匹配性，積極構建起集體成員和集體組織間的單向經濟關聯，并達成了促進新型農村集體經濟發展的多種創新性組織形態。

在兼顧集體、農戶和市場化主體利益機制帶動下，新型農村集體經濟組建涵蓋三者利益結構的混合所有制市場運營主體，形成了新型農村集體經濟與外部市場的新型連接機制。以筆者考察渝、黔等地“三變”改革的制度經驗看，這種連接機制具有幾個顯著特點：一是多層次性，即在堅持農戶家庭經營基礎上，農村集體經濟組織以集體資源為基礎，與新型農業經營主體等市場化主體形成了不同類型的新產業單元；二是開放性，新型農村集體組織的載體、農村集體股份合作社面向符合條件的社區內外的市場化主體開放產權合作，形成開放性經營體系；三是市場化，新型農村集體經濟與不同類型市場化主體的合作機制尊重市場機制，吸納社會資本、技術等向鄉村回流，既增強農村經濟活力，又推動鄉村氣候、環境等資源創新利用；四是共享性，通過建構資源共享、利益共享的經濟機制，農戶、集體、市場化主體宏觀利益均沾。

在治理機制上，新型農村集體經濟組建的集體經濟股份合作社，事實上形成有效的“委托代理”機制，而且很多集體經濟組織形成了“雙重委托代理”機制。其中，第一重“委托代理”機制是集體成員對集體組織管理層的委托；第二重“委托代理”機制，是集體經濟組織在外部市場化主體組成混合所有制經營主體時，由集體經濟股份合作社設定目標，約定外部市場化主體屆時履約目標，同時確保經營過程符合國家規定，比如杜絕耕地非農化，確保集體資源可持續利用等目標。

新型農村集體經濟的發展，并不否認家庭經營，而是謀求新時期實現集體統一經營和家庭經營的有機統一。一般地，農業生產決策往往以家庭為單元展開，但是在統防統治、流通環節等農業社會化服務等方面，則實行集中統一。

在分配機制上，新型農村集體經濟的收益分配，往往按照集體成員入社時繳納的股份份額進行分配，或者按照其他實際貢獻量進行分配。這種分配機制與傳統農村集體經濟無差別分配存在明顯不同，有利于建立面向集體成員的有效激勵機制。

（三）“集體經濟+”成為新型農村集體經濟外部市場連接機制重要形式

近年來，全國各地紛紛推行新型農村集體經濟組織“集體經濟+”，開啟與外部市場的對接機制。擇其要者，以下幾種市場連接機制較為成熟：

1.“集體經濟+產業發展”

產業興旺是鄉村振興的基礎，更是農村集體經濟發展的重要依托。一些村集體以地域特色產業為基礎，將村民土地向村集體流轉集中，形成村民對村集體的委托代理機制，村集體再經由委托代理形式，形成向農村能人市場的集中。如，四川崇州依托“農業經理人”制度，由村集體聘請農業職業經理人，對村集體產業進行統一生產經營，職業經理人按照約定獲得報酬激勵；重慶市開州區福德村將全村土地集中，打破農戶承包地界限進行統一土地整治，并劃分為33 個柑橘生產單元，由村集體聘請本村能人進行生產管護，形成了新時期“統分結合、雙層經營”的柑橘產業發展格局。

2.“集體經濟+創意服務”

鄉村是人類精神原鄉的重要載體。在集體經濟發展中，一些地方注重充分發揮農業底色、農業文化遺存等鄉村集體資源，積極發展“集體經濟+創意服務”。重慶沙坪壩區豐文街道三河村地處重慶大學城邊緣，村里有一座廢棄的舊窯，矗立窯邊，山下的重慶大學城觸手可及。一次偶然的機會，重慶大學建筑學院教授去村里田野調查，指導將舊窯復活，并塑造成為手作、文創產品重要場所，逐漸發展成為重慶主城周邊慢城生活樣態，漸漸形成“農戶+集體+市場創意主體”的集體經濟發展模式。同時，村集體還可以利用域內的生態資源和文化資源，積極與各種主題服務機構發展婚紗攝影等。

3.“集體經濟+康養融合”

鄉村生態秀美，水清云淡，一直是心靈休憩和身心康養的理想之地。在集體經濟發展過程中，村集體可以充分利用這些獨特氣候資源、生態資源以及產品資源等，積極發展“集體經濟+康養融合”的集體經濟樣式。當然，村集體積極發展“集體經濟+康養融合”，需要配套完善社區服務體系，同時吸納專業化康養機構實現成熟的康養服務體系的供給，才能真正形成靠山吃山、靠水吃水的集體經濟康養產業，實現一二三產業融合發展，推動鄉村生態價值向經濟價值的有效轉化。

4.“集體經濟+物業服務”

東南沿海地區尤其是珠三角地區，以及中西部地區一些大城市周邊地區，其農村集體經濟發展較早，積累較厚，形成了較為豐厚的物業資產，推動物業直接出租，藉此發展“集體經濟+物業服務”的集體經濟形態，并以此促進一二三產業融合發展。新時期，一些村集體抱團發展，將村集體發展資金捆綁使用，在異地積極發展村集體“飛地物業”，推動了“集體經濟+物業服務”創新發展。

5.“集體經濟+資產運營”

在經濟相對發達的地區，農村市場深化進程快，集體資產積累較為豐厚。新時代，這些地區村集體經濟創新發展，十分注重資產運營。比如深圳一些村集體，積極成立由村集體經濟控股的基金管理公司，同時聯合股權基金積極參與政府引導基金，通過創投積極介入集體資產運營①據《南方周末》報道，2017 年，南嶺股份合作公司成立了廣東省首家村集體經濟控股的基金管理公司——南嶺股權投資基金管理有限公司（下稱“南嶺基金”）；南嶺股份合作公司隨后又聯合江蘇的光纜企業亨通集團，以及政府引導基金，成立了深圳首只村集體產業投資基金。參見：吳超、盧楠，“從房東到股東，深圳村集體闖入創投”，《南方周末》，2023年5月11日。。當前，一些村集體也在集體產權開放性基礎上，積極創新社會資本對價入股的方式，形成社會資本和集體資產相容發展的混合所有制市場運行主體，集體同時提供物業等服務，推動新型農村集體經濟創新發展。

八、小結：兼談新時代新型農村集體經濟治理取向

顯然，傳統農村集體經濟與新型農村集體經濟呈現顯著的制度差異。新時期，摒棄傳統農村集體經濟發展的詬病，需要圍繞產權改革、組織創新、開放式經營和分配創新等重點環節加大改革力度，形成“產權結構清晰、組織架構科學、經營方式穩健和分配合理”②資料來源：中共中央國務院關于做好2023年全面推進鄉村振興重點工作的意見，中華人民共和國中央人民政府網站，https://www.gov.cn/zhengce/2023-02/13/content_5741370.htm。的新型農村集體經濟發展框架，促進新型農村集體經濟創新發展。

（一）科學界定新型農村集體經濟組織社會企業的組織屬性定位

新型農村集體經濟組織已經由傳統集體經濟組織的政社合一轉型為單純的經濟組織，集農村資產管理人和收益人、創新服務供給者和集體收益分配人等多重角色于一體，在促進農民收入多元化、推進鄉村組織振興和社區公共服務供給中扮演特別角色。因此，新型農村集體經濟組織首先是逐利性組織，并為新時代農村共同富裕提供制度保障。然而，即使在當前城鄉融合發展背景下，我國也并沒有無差別的城鄉一體的公共服務供給機制，其中具有農村社區俱樂部屬性的公共服務，往往要通過新型集體經濟組織有效的收入能力才能實現。從目前珠三角地區集體經濟發展經驗看，集體組織在人居環境建設、社區管理、疫情防控等方面發揮了重要作用，而且其供給成本由集體組織承擔。因此，在促進農村共同富裕和實現社區俱樂部產品有效供給的雙重約束下，新型農村集體經濟組織作為新型市場主體，應該與一般意義的企業具有本質區別，具有社會企業屬性。同時，若承認集體經濟組織為社會企業，即要允許村集體因承擔如安全保障、合作醫療等公共服務支出費用在稅前扣除，切實解決集體經濟組織的負擔，為新型農村集體經濟組織行穩致遠提供制度賦能。

（二）支持新型農村集體經濟產權開放性探索，加快集體經濟經營創新

隨著我國全面建成了小康社會，開啟邁向社會主義現代化國家建設新征程，全國農村經濟社會環境與傳統時代相比，農村人口結構、市場深化程度及其社會理念，都發生了深刻變化，固守傳統的集體經濟產權模式顯然不合時宜。新時期以來，旨在提高集體產權開放性和集體經濟發展活力的集體產權多種改革探索，對推動集體經濟經營創新，以及促進集體經濟發展起到了重要推動作用。例如，集體經濟在與外部市場對接中組建的混合所有制主體，形成新的鄉村發展業態，以及創新性利益聯結機制，極大增強了集體經濟發展活力。因而，推進新時期集體經濟發展，有必要立足中央精神和農村社會經濟環境變化，在建立清晰產權結構基礎上，通過創新性產權設計，探索資本、技術和現代人力資本等新型要素與集體經濟股權的對價機制，進一步豐富和完善集體所有制實現形式，加快集體經濟經營創新和穩健經營，持續提升集體產權效率。當前，要以促進農村集體產權開放性探索為契機，積極推進農村資源利用方式創新，支持新型集體經濟組織以集體擁有的林場、土地等資源性資產，以及閑置房屋、設備等經營性資產作為出資，引導和吸引農民自愿投入土地經營權，社區外經濟主體投入資金、技術等現代要素，形成集體經濟經營創新，帶領農民走向合作與聯合。

（三）實現新型農村集體經濟組織能力建設和環境優化雙輪驅動

新型集體經濟組織是歷史演化的產物，同時是時代的產物。換言之，新型農村集體經濟作為特定的市場經營主體，其存續和發展離不開特定的社會經濟環境。因此，與其他組織類似，能力建設和環境優化同樣是新型農村集體經濟面臨的重要命題，才能讓其在成為平等的市場主體之際，真正直面市場化風險挑戰。然而，實踐中許多村集體均反映缺乏高水平職業經理人，集體經濟組織呈現能力不足的風險。為了穩步增強集體組織的市場競爭力，可以在集體經濟組織內部預留股份，吸引鄉村能人和特別要素擁有者加盟集體經濟組織，為其特別貢獻預留激勵空間。但是，從目前看，鄉村能人匯聚機制面臨一些制度性障礙，同時現有培訓體系又不能契合市場要求，引致集體經濟組織管理團隊市場創新和經營創新的能力不足。為此，要以促進新型農村集體經濟能力提升為核心，推進創新性產權設計，加大特殊能力和貢獻的收益分配機制改革，吸引返鄉大學生、返鄉創業人員和復員軍人等重點群體，共同推進新型農村集體經濟發展。不僅如此，農業和農村公共投入方式，也需要因應新型農村集體經濟發展需求做出重大變革：不僅塑造和培養集體經濟市場化能力，而且逐步優化集體經濟發展環境。當前來看，在促進集體產權開放性改革進程中，支持集體經濟能力建設和優化發展環境，還應該加大公共政策支持力度，重點從基礎設施、要素賦能、稅收優惠、公共服務、培訓體系等方面加大改革、支持的力度，推動集體經濟創新發展。特別地，針對當前新型農村集體經濟發展的現實問題，以激活農村要素資源為依歸，積極推進農村金融創新。積極探索建立農村集體經濟改革引導基金，吸引社會資本投入農村集體經濟改革。

（四）建立新型農村集體經濟開放式經營“雙重委托代理”機制，完善農村混合所有制治理機制

新型農村集體經濟組織成為單純的經濟組織，成為市場競爭主體，并通過參股、控股等股份聯營形式，形成聯結外部市場的開放式經營機制。這就要求在新型農村集體經濟組織的主體塑造過程中，形成規范的“委托代理”經營機制。為此，首先要規范新型農村集體經濟組織內部的“委托代理”機制，即集體成員對集體經濟股份合作社的“委托代理”。集體成員對集體經濟組織管理層的委托，需要加快完善新型農村集體經濟組織集體經濟股份合作社的組織架構，持續推進新型農村集體經濟的組織創新和規范運行。建立集體經濟股份合作社重大事項報告制度，形成資產收益、財務公開、紅利分配等重大事項的報告制度，形成重大事項議決機制等，逐步規范集體經濟組織科學運行。

同樣重要地，建立集體經濟組織對市場化管理創新團隊的再“委托代理”機制。并且，要以新型農村集體經濟產權開放性探索和豐富集體經濟實現形式為契機，逐步建立涵蓋農戶、集體和市場化主體于一體的農村混合所有制治理機制，引導各方力量匯入新時代農村集體經濟發展洪流。在混合所有制具體形式上，可以積極探索通過參股、控股、聯營、共享等多種形式，推行混合所有制經營發展壯大，促進集體經濟發展壯大。要優化完善農村混合所有制的分配機制，形成兼顧農戶、集體和市場化主體的包容性分配機制，實現“農戶的歸農戶、集體的歸集體、市場的歸市場”新型分配格局。特別地，要引導集體成員樹立市場化契約機制。同時，要強化對市場化主體的監管機制，對其經營能力和潛在道德風險進行科學識別，杜絕耕地資源非農化，促進集體資源可持續利用，杜絕參與主體對集體資源的掠奪性開發利用。

（五）構建新型農村集體經濟經營風險的隔離機制

新型農村集體通過產權開放性改革積極探索實現形式，并建立了卓有成效的外部市場連接機制，與社會資本和其他資本一起逐鹿市場。但是，只要是市場競爭和市場經營，不可避免地形成市場風險。更進一步講，新型農村集體經濟在參與市場競爭中面臨潛在的破產風險。然而，《中華人民共和國民法典》賦予新型農村集體經濟“特別法人”地位，以及正在醞釀出臺《中華人民共和國農村集體經濟組織法（草案）》將不允許在村集體“特別法人”中引入破產機制。這就要求建立村集體參與市場競爭的破產隔離機制。以目前的改革經驗看，村集體成立單獨的集體經濟股份合作社后，應當以相關集體資源使用權和集體資產為股份份額，并與其他社會資本組建新的運營實體后，若新的市場運營實體最終要進行破產清算，村集體僅以集體經濟股份合作社有限的集體資產進入破產清算程序，進而承擔有限責任，而不以村集體經濟股份合作社的其他資產承擔無限責任。同時，集體資源的使用可以設置使用期限，若事先約定的使用期限屆滿，集體經濟組織有權收回集體資產使用權，以實現村集體與市場化經營潛在破產風險的隔離。