以產業有效協同助推都市圈高質量發展

龍婷玉 于 強 王瑞民

內容提要：

都市圈是由一個或多個綜合實力較強的核心城市以及外圍衛星城市共同組成的內部聯系緊密、高效分工協作的城市化區域，都市圈的形成與發展深受都市圈內產業協同發展的主導與影響。本文對如何以產業有效協同助推都市圈高質量發展提出政策建議。一是構建以核心城市為主導、周圍城市協同發展的都市圈協同治理機制，為產業協同發展提供組織基礎；二是建設協同的都市圈基礎設施體系，為都市圈產業協同發展提供物質支撐；三是構建區域協同創新機制，為都市圈產業協同發展提供扎實支撐。

產業的集聚與擴散深刻影響著城市化的方向與演化路徑。城市化邁入中后期后，包括人口在內的產業要素加速向都市圈集聚，為都市圈產業協同發展創造了有利條件，也帶來了新的挑戰。結合國際主要都市圈的演化實踐，本文建議從協同治理、協同基礎設施、協同創新三大核心機制入手，推動都市圈范圍內的產業協同發展，從而有效促進都市圈高質量發展。

產業持續發展是都市圈演進的主要驅動力

地理學家戈德曼（Gottmann，1957）將美國東北海岸的波士頓到華盛頓長600英里、擁有3000萬人口的城市連綿區域（continuity of an area of “metropolitan”），稱為大都市帶（Megalopolis），戈德曼認為都市圈是構成大都市帶的基本地域單元（張京祥、鄒軍、吳啟焰、陳小卉，2001）。

具體來看，都市圈是由一個或多個綜合實力較強的核心城市以及外圍衛星城市共同組成的內部聯系緊密、高效分工協作的城市化區域，都市圈的形成與發展深受都市圈內產業協同發展的主導與影響。當產業在核心城市的集聚達到一定水平后，土地、勞動力等生產要素的價格也隨之提高，產業集群會向周邊地區擴散，帶動周邊地區產業的發展。而高端制造業、金融業、房地產業等高回報率的產業則繼續留在核心地區，成為核心城市和整個都市圈的主導產業。向外圍擴散的產業也會因為生產要素而集聚，從而形成專業化產業功能區。專業化產業功能區也將進一步發展成為都市圈的次核心，逐漸形成多中心的都市圈格局，多中心都市圈的形成也是產業結構成熟的標志之一。都市圈內的專業化產業功能區與核心城市的主導產業共同形成了都市圈發展的產業鏈條，促進了都市圈內各城市之間的聯系，反過來又促進產業進一步發展。從這個意義上分析，產業的不斷轉型升級推動了都市圈的形成（馬春輝，2004；薛俊菲、顧朝林、孫加鳳，2006）。

2023年5月1日，鐵路建設者在淮宿蚌鐵路項目上施工。淮宿蚌城際鐵路是皖北城市群連接合肥都市圈及長三角地區的便捷通道。

都市圈內的產業分工是一種新型的分工形式，產品和服務不再局限于某一個區域，而是根據不同生產環節的要求分布到各個區域，通過區域間的產業分工與協作完成最終產品或服務的供給（李靖， 2015）。都市圈內的產業協同與分工既體現了產業鏈的跨區域分工所發揮的各區域比較優勢，同時加強了各區域之間的協作，都市圈內的產業協同耦合為都市圈的整體優勢（國家發改委國地所課題組、肖金成，2009）。首先，都市圈內各城市通過產業在都市圈內的分工，找到各自明確的定位和功能，通過產業協作實現都市圈內資源的合理配置，提高資源使用效率，提高了都市圈的整體競爭力。其次，產業的分工與布局是生產要素流動的結果，各區域在承接都市圈產業鏈某一環節的生產和服務的同時，也成為生產要素的流入地，進而促進區域經濟發展水平的提高。

國際主要都市圈的發展實踐中，普遍注重發揮核心區域的輻射帶動作用，打造多個副中心城市和特色衛星城，并以此為載體，構建都市圈內有序分工、錯位發展的產業發展格局和現代產業體系。紐約都市圈核心區的主要產業是金融、房地產、信息、文化娛樂、科技服務等高附加值、高技術含量、知識密集型的現代服務業，內圈高度聚集了先進制造、商貿零售、健康醫療等產業，外圈則主要承載農業及部分服務本地居民的零售、醫療服務業等。倫敦都市圈的核心大倫敦都市區是英國的金融資本和貿易中心，主要承擔高級商業服務功能，國際化、信息化程度較高。大倫敦都市區與周邊的伯明翰、利物浦、曼徹斯特等城市形成組團發展格局（金東，2021）。從產業空間重組來看，東京都市圈逐步形成梯度發展、階層趨于固化的產業空間結構，服務業和高附加值輕工業中心集聚，技術密集型重工業外圍布局（陳紅艷、駱華松、宋金平，2020）。

我國都市圈產業協同的主要特征與問題

新中國成立之初，我國城鎮化率僅有10%，2011年城鎮化率達到50%，開始進入城市化社會，后穩步提升至 2022年的65.2%。我國城市化邁入了中后期階段，產業結構也從制造業主導轉向服務業主導，為都市圈形態的形成與初步發展奠定了基礎。但同時要看到，當前都市圈發展中突出的核心城市產業極化現象一定程度上制約了都市圈高質量發展。

一是不同城市產業同質化突出，尚未形成都市圈范圍內的產業協同發展格局。產業協同發展與都市圈高質量發展相輔相成、互為條件，要素和資源跨越行政邊界的束縛自由流動，推動了產業的分工與協作，促進了都市圈的形成與發展；都市圈產業高質量協同發展又進一步促進了要素的跨區域流動和配置。我國的部分都市圈產業集聚度不夠，各城市產業自成體系，高度同質化，沒有形成跨區域的產業分工與協作體系。中心城市的產業結構高級化和合理化趨勢明顯，但外圍城市產業結構較為落后，不少外圍城市的縣域主導產業仍然是農業。總體來看，我國現階段的都市圈主要是城市群的形態，綜合表現為人口、資金、信息等方面的綜合聯系，不同城市的總體分工水平較低（王瑞民，2021）。

二是人口等生產要素過度向核心城市中心城區集聚，產生嚴重的城市病。從高度城市化國家的發展歷程來看，一個規律是當城市化率達到 60%左右，因受到城市病以及交易成本等因素的影響，開始出現人口以及與之相伴隨的就業分散化現象。具體表現為人口和就業不再單向地聚集在核心城市和核心城區，而是開始向外圍地區擴散，核心城市和核心城區的人口增長率低于外圍地區，并最終形成多中心的城市化區域。當前我國都市圈內人口流動的主要方向仍然是從鄉村流向城市，從外圍城市流向核心城市。從我國主要都市圈的情況來看，都市圈內核心城市的區縣人口呈現明顯的增長趨勢，非核心城市區縣人口呈現明顯的減少趨勢，且各個城市的主城區以人口增加為主要趨勢，郊縣以人口減少為主要趨勢。我國在城市化率過半之后，仍然保持著人口持續向核心城市和核心城區的集聚，其結果是城市地區出現房價上漲、交通擁堵、環境惡化、土地供需矛盾突出等城市病。

三是都市圈內部區域分割嚴重，尚未形成都市圈范圍的協同治理機制。成熟的都市圈能夠實現區域內各地區協調發展的重要原因之一是實現都市圈內的協同治理，各地區共同參與經濟發展的過程，共同分享經濟發展的結果，各區域收入水平的差距相對較小。我國的都市圈存在兩類典型的區域分割。一類是區域間的行政分割，各區域以行政范圍為界，各自為戰。行政區劃制度對資源配置與要素流動產生了極強的固化作用，城市邊界成為地方政府行使公共權力的邊界（申明銳、王紫晴、崔功豪， 2023）。地方政府受到利益最大化追求的驅動，在實際發展中往往容易產生地方本位主義和保護主義，即通過行政區劃壁壘阻礙要素在各區域間的自由流動（張京祥、沈建法、黃鈞堯等，2002）。而且，在現階段的都市圈內部不同城市或區域財政稅收等政策方面的協調機制有待完善，對資金、土地、能源和排放等要素的配置權力不明確，制約了都市圈內資源的高效利用（王圣軍，2007；劉云中，2023）。另一類是同一區域內的城鄉分割。數據分析顯示，珠三角城市群、上海都市圈和杭州都市圈內各區縣的城鄉收入之比相對較小，集中分布在1.5—2.5這一區間。而京津冀城市群、西安都市圈、南京都市圈的城鄉差距懸殊，分布也更為分散，城鄉收入之比主要分布在1.5—3.5這一區間。

推動都市圈產業協同發展的內外部有利條件

當前復雜多變的國際形勢對我國的都市圈產業發展提出了更高要求。新一輪技術革命方興未艾，也為我國都市圈的發展提供了有利條件（見圖1）。

圖1 都市圈功能區與產業分布示例

一是經濟全球化遭遇挑戰，危中有機。當今世界百年未有之大變局加速演進，國際局勢復雜多變，挑戰與機遇并存。其一，大國博弈日趨激烈。其二，逆全球化浪潮此起彼伏，國際貿易、國際投資、國際金融等多個領域的保護主義加劇，也伴隨著新一輪的國際經濟貿易規則的重構。

二是都市圈范圍內的協同發展是城市化高質量發展的重要共識。我國經濟處在結構轉型的關鍵時期，城鎮化是拉動我國經濟增長的巨大引擎和擴大內需的最大潛力所在，破除大城市病、以城市高質量發展助推社會的高質量轉型升級是當前及下一階段我國發展的重要共識之一。從倫敦、巴黎等國際著名的大都市圈的發展經驗來看，在大城市發展達到一定規模、城市病凸顯的前提下，圍繞中心城市布局產業新城、構建協同發展的都市圈成為這些地區推進城鎮化高質量發展的必然選擇。

三是新一輪技術革命為都市圈內產業協同發展提供澎湃動力。數字技術通過助推信息、數據、知識等要素的跨區域流動，打破了產業發展中要素流動的地域空間障礙，并有效縮小了各行業之間的壁壘，減少了時間和空間對產業集群發展的制約，進一步延伸了各產業鏈條，拓展了產業鏈的寬度。新一輪以數字經濟為代表的技術革命使得擁有高新技術的都市圈在發展中更具競爭力，加劇了都市圈的分化。一些傳統的依靠自然資源優勢形成的工業化城市群開始衰落，而依靠技術進步、集聚高新產業的都市圈正成為經濟增長的中心。在新一輪技術革命推動下，我國中小城市的城市化率將不斷提高，中等規模城市城市化率增速更快，大型城市的城市化率將進入平臺期，超大型城市人口幾近飽和，城市化進程趨緩（國務院發展研究中心市場經濟研究所課題組，2021）。

以產業有效協同助推都市圈高質量發展的政策建議

從國際都市圈產業協同發展的經驗來看，都市圈產業協同發展既是城市化發展到一定階段以后經濟規律作用的結果，同時也受到規劃引導的深遠影響。國際大都市規劃的共同之處在于制定長期發展規劃，為產業協同發展提供組織基礎，大規模推進都市圈基礎設施建設，提高要素配置效率，以都市圈為單位進行產業布局，明確區域功能定位。

結合自身條件，借鑒發達國家經驗，我國可從構建都市圈協同治理機制、協同基礎設施體系以及協同創新機制等方面著力，促進都市圈產業協同發展。我國都市圈的發展應以打造都市圈內產業協同發展格局為重點，著眼于如何實現都市圈范圍內的城市分工與協作，提高產業鏈韌性、安全和國際競爭力，進而實現都市圈的高質量發展。具體建議如下。

一是構建以核心城市為主導、周圍城市協同發展的都市圈協同治理機制，為產業協同發展提供組織基礎。明確劃定都市圈的范圍，并在此基礎上建立完善都市圈內部各行政區域的跨行政界限統籌協調機制，構建都市圈內協同的治理體系。通過在區域規劃、行政管理、財政稅收體系、住房供應、公共服務等多維度探索構建都市圈內協同的治理體系，打破行政區域對要素流動的限制，推進一體化的勞動力市場、資本市場、土地市場等要素統一大市場的構建，促進資源和要素在都市圈內自由高效流動。

二是建設協同的都市圈基礎設施體系，為都市圈產業協同發展提供物質支撐。一體化的基礎設施建設有效降低了要素跨區域流動的成本，提高了要素配置效率，有效促進了都市圈產業協同發展。其中，交通設施的建設尤為關鍵，交通設施通過影響產業發展的運輸成本和居民的居住選擇進而影響城市人口和經濟布局（傅志寰、吳志強，2023）。大力推進都市圈交通運輸體系建設，打破地理位置對區域交流協作的制約，縮短要素配置的時空距離。同時，促進都市圈內各城市的收益共享和風險共擔機制的形成。鼓勵都市圈內各城市在公共服務的各項領域開展跨區域合作，整體上提高資源配置效率。

三是構建區域協同創新機制，為都市圈產業協同發展提供制度保障。根據新經濟地理學的觀點，創新在城市發展中發揮著重要作用，創新因存在知識壁壘和交易成本等模仿障礙而產生壟斷租金收益，當創新收益隨著知識擴散降低到一定水平，創新又會在新的區域開始，每一次新的創新都會產生新一輪的壟斷租金，正是這種周而復始的創新促進了城市長期的增長。創新涉及企業、大學、實驗室等不同組織的參與者的互動與合作，受到城市制度體系的深刻影響（邁克爾·斯托珀爾，2020）。協同的治理體系以及基礎設施體系有效地保證了人口等要素在都市圈內的互動，進而有效地保障了都市圈內創新的發展。同時，創新體系自身的建設也必不可少。建議通過聯合建立重點實驗室、技術創新中心等合作平臺的方式，實現資源共享、成果共用。圍繞戰略性新興產業和傳統產業的技術難點瓶頸等問題，開展研究合作，推動技術成果加速轉化，提升都市圈整體的創新能力，促進都市圈產業轉型升級。