鄉村振興視域下 法治鄉村建設的困境及破解之策

鄒易材

在2020年12月召開的中央農村工作會議上，習近平總書記強調：“鞏固和拓展脫貧攻堅成果，全面推進鄉村振興，加快農業農村現代化，是需要全黨高度重視的一個關系大局的重大問題。”2018年中央一號文件《中共中央國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》明確提出“建設法治鄉村”“強化鄉村振興法治保障”的要求。法治既是鄉村振興戰略的內在要求，也是實施鄉村振興戰略的重要保障。實施鄉村振興戰略離不開法治的護航。要切實為鄉村振興保駕護航，必須抓好鄉村法治建設工作。

一、法治鄉村建設在鄉村振興中的作用

“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕”是鄉村振興戰略的總要求。鄉村產業振興、人才振興、文化振興、生態振興和組織振興是鄉村振興的組成部分。鄉村振興總要求之一的“治理有效”，關鍵在依法治理，依法治理是“治理有效”的保障。法治鄉村建設對鄉村產業振興、人才振興、文化振興、生態振興及組織振興具有保障作用。

（一）法治鄉村建設為產業振興優化法治環境

產業振興在鄉村振興中的重要性，正如有的學者所言，“鄉村振興歸根結底是鄉村發展問題， 產業興旺是鄉村振興的根本之處，是鄉村經濟和教育等各領域能夠可持續發展的基石”。厘清法治鄉村建設與產業振興的關系，首先要回答三個問題：一是何為產業？本文中的“產業”指的是鄉村產業。二是何為產業振興？產業振興以創新為突破口，注重鄉村一二三產業的融合與發展，突出地區和文化特點，體現鄉村風味，滿足綠色健康需求，適應現代需求。三是產業如何振興？產業振興需要滿足三個基本條件：首先，整合農業和農村資源；其次，匯聚發展鄉村產業人才；再次，開拓對外銷售市場。當前鄉村產業振興瓶頸有二：其一，農村勞動力流失，鄉村產業振興失去動力；其二，龍頭企業帶動力度不夠。如何破解瓶頸問題？一是鴻雁歸來——建立健全鄉村本土人才回流機制；二是筑巢引鳳——加強引進外資、人才及龍頭企業。鴻雁愿歸來、筑巢能引鳳，其前提是先優化產業振興法治環境。因為發展鄉村產業涉及鎮村干部誠信、土地流轉、勞動合同關系、企業主合法權益保護等法治問題。加強法治鄉村建設，是優化鄉村產業振興法治環境的路徑之一。

（二）法治鄉村建設助推人才振興

中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于加快推進鄉村人才振興的意見》（以下簡稱《意見》）中明確指出“鄉村振興，關鍵在人”，同時強調，鄉村振興需要農業生產經營人才、農村二、三產業發展人才、鄉村公共服務人才、鄉村治理人才和農業農村科技人才等五類人才。人才振興，本質就是加快培養以上五類人才。《意見》中明確規定了涉農高等院校、農村職業院校、黨校（行政學院）、農業廣播電視學校和企業作為鄉村振興人才的主要培養主體。但以上幾類培訓主體的功能是有限的，人才振興是一項長期、復雜的系統工程。上述五類人才是推進鄉村振興的“關鍵”少數，起主導作用，但廣大人民群眾才是實施鄉村振興的主體。因此，廣大人民群眾綜合素養的提高才是鄉村振興關鍵中的“關鍵”。而深入開展鄉村法治宣傳教育及大力培育農村法律明白人就是解開這把“鎖”的金鑰匙。人民群眾的綜合素養=政治素養+法治素養+德治素養+業務素養。在鄉村法治宣傳教育中，堅持法律知識教育與思想政治教育、優秀傳統文化學習與現代科學知識學習相結合，能夠切實提高人民群眾的綜合素養。

（三）法治鄉村建設促進文化振興

鄉風文明是實施鄉村振興戰略的總要求之一，也是鄉村文化振興的目標，更是檢驗文化振興成效的“試金石”。鄉村文化是新時代農民的精神家園，也是鄉村振興的靈魂之所在，大力發展鄉村文化是鄉村振興的動力和引擎。農村廣大人民群眾曾經創造了光輝燦爛的鄉村民族文化，但隨著改革開放和城鎮化建設的深入推進，由于大量農村青壯年人進城務工、廣播電視和農村互聯網普及等因素的影響，以及西方文化、城市文化逐步向農村的滲透，使鄉村許多優秀的傳統文化逐步消失。鄉村熟人社會的“親情味”、春節的“年味”等民俗風情正逐步被“天價彩禮”“濫辦酒席”等不良社會風氣吞噬，甚至傳承幾千年的優良“家規家訓家風”也在逐漸丟失。通過法治鄉村建設，把法治與德治相結合，將弘揚優秀傳統文化作為重點宣講內容，一方面，使廣大人民群眾能夠深刻領悟法律與道德的關系，知曉法律知識并具有一定的法治實踐能力，履行好作為鄉村優秀民族文化傳播者、踐行者的職責。另一方面，使人民群眾能夠提升對誠信意識的重視和培育力度，依法建立健全一系列懲戒機制，對失信人員加大處罰力度，提高廣大人民群眾的誠信水平等。

（四）法治鄉村建設保障生態振興

生態振興是鄉村振興的重要組成部分，是解決新時代我國社會主要矛盾的重要抓手和必然要求，更是維護我國生態安全的關鍵之處。習近平總書記明確指出：“生態興則文明興，生態衰則文明衰。生態環境是人類生存和發展的根基，生態環境變化直接影響文明興衰演替。”當前，鄉村生態安全面臨的主要問題是在生態系統被破壞、生態環境被污染等方面。正如有的學者所言，“鄉村生態振興是為了妥善解決鄉村生態環境問題”。鄉村生態振興，至少需要解決鄉村生活環境中的垃圾治理、生存環境中的產業發展、生態保障制度建設等問題，這需要法人及公民具有較高的環保法律意識、相關領域的執法部門嚴格執法、強有力的司法保障措施的出臺完善等。首先，通過深入推進法治鄉村建設，加大生態環境領域相關法律法規的宣傳力度，切實提高法人及公民的環保法律意識，這樣能夠有效防范破壞生態環境的行為。其次，加強法治鄉村建設，制定國土、水利、林業及環境等相關領域執法部門行政執法的責任清單，明確生態環境保護的責任邊界，規范執法，文明執法，加大行政執法監督力度，嚴格追責問責。再次，深化法治鄉村建設，制定一系列生態環境司法保障措施，矯正破壞生態環境的違法犯罪行為，積極修復生態環境。

（五）法治鄉村建設強化組織振興

組織振興在鄉村振興中具有“定盤星”作用。《中華人民共和國鄉村振興促進法》（以下簡稱《鄉村振興促進法》）明確規定了鄉村振興中的組織建設是組織振興的行動指南。組織振興包括鄉鎮人民政府、農村基層黨組織、村民委員會、農村集體經濟組織等基層組織的振興。這些基層組織的組成人員絕大多數都是農業農村工作干部隊伍成員。《鄉村振興促進法》第四十三、四十四條規定，選拔優秀干部充實到農業農村工作干部隊伍和加大基層鄉村干部培養力度是振興農業農村工作干部隊伍的著力點。農業農村工作干部是推進鄉村振興的“關鍵少數”，是廣大人民群眾中的“優秀分子”。農業農村工作干部應該具備較高的政治素養、法治素養、德治素養和業務素養。《鄉村振興促進法》第四十八條明確規定，“地方各級人民政府應當加強基層執法隊伍建設，鼓勵鄉鎮人民政府根據需要設立法律顧問和公職律師，鼓勵有條件的地方在村民委員會建立公共法律服務工作室，深入開展法治宣傳教育”等法治建設工作。這個條款所規定的內容，其實就是提高農業農村工作干部隊伍法治素養的重要舉措，同時也是法治鄉村建設的重要任務及抓手。

二、鄉村振興視域下法治鄉村建設的困境

法治鄉村建設是鄉村振興的保障、支撐，同時也是鄉村振興的題中之義。在鄉村振興戰略實施的過程中，法治鄉村建設還面臨不少困境。

（一）法治鄉村建設體制機制有待建立健全

法治鄉村建設是全面依法治國的“最后一公里”，推進法治鄉村建設是一項重要且復雜的系統工程，法治鄉村建設目標的實現，需要健全的一系列體制機制作保障。為保障法治鄉村建設“最后一公里”落地落實，應建立健全體制機制，明確責任主體、經費保障、目標任務、法律責任等。在實踐中，黨和國家關于法治建設的規范性文件幾乎都是一些倡導性或原則性規定，并且把縣委縣政府作為最低層級的責任主體，對鎮村兩級尤其村支兩委沒有明確的剛性要求。例如，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《黨政主要負責人履行推進法治建設第一責任人職責規定》，這是當前中央層面下發的關于法治建設的規范性文件和地方黨委政府抓法治建設時最具有剛性約束力的規范性文件。該文件第二條明確規定，本規定適用于縣級以上地方黨委和政府主要負責人。可見，鄉鎮黨委政府并沒有包含其中。這就可能導致重視法治建設的鎮村，法治工作就抓得比較好，不重視法治建設的鎮村就相對滯后。

（二）人民群眾參與法治鄉村建設的主動性不強

法治鄉村建設若要取得成效，必須堅持走群眾路線，引導廣大人民群眾積極主動參與其中。在法治鄉村建設中，各級黨委政府是主導，而廣大人民群眾處于主體地位。法治鄉村建設，應該是人民群眾需要黨委政府抓法治建設，而不僅是黨委政府需要人民群眾參與法治建設。在過去的脫貧攻堅過程中，從某種意義而言，脫貧攻堅政策是自上而下的，總體上是黨委政府想方設法使人民群眾脫貧，部分人民群眾想擺脫貧困的思想意識并不強烈。在現實中，我國鄉村有不少人民群眾自身發展動力不足，“等、靠、要”思想嚴重。這是各級黨委政府當前最棘手也是最需要破解的難題。在深化法治鄉村建設中，首先要破解的難題就是如何提高人民群眾的積極主動參與度。因為在實踐中，存在部分人民群眾認為法治鄉村建設是黨委政府、國家干部的事，與人民群眾無關的想法。

（三）鄉村人口老年化、空心化制約建設步伐

法治鄉村建設的關鍵在人。法治鄉村建設最主要的目標之一就是提高廣大村民的法治素養。具體而言，就是提高村民的維權意識、維權能力、規則意識、守法水平和誠信水平，培育村民的民主意識、監督意識與提高監督能力等。當前，鄉村有勞動能力的人員外出就業較多，留在村莊的絕大多數是老人、兒童，鄉村人口老年化、空心化嚴重。有些村（居）只剩下幾乎喪失勞動能力的“老”“弱”“病”“殘”者和留守兒童，導致法治鄉村建設的主體和主力軍缺乏。所以，即使黨委政府提供再好的法治建設公共服務項目也沒有多少人受益，造成投入與成效不成正比。同時，散居在外的流動人口并沒有參與到流入地的法治建設之中，這導致鄉村建設的主要人群成為法治教育的“真空地帶”或“盲區”。對于一個家庭而言，家長的法治素養不高，可能會影響家庭教育質量，導致孩子長大成人踏入社會后，又加入外出流動人口群體，演變成外出流動人口“二代”“三代”，形成一種一代接著一代享受不了法治建設成果的惡性循環，導致法治素養無法提高，從而制約法治鄉村建成目標的實現。

（四）鄉村權力運行監督機制亟待健全

黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》明確指出，嚴密的法治監督體系是建設中國特色社會主義法治體系的重要組成部分。通過建立健全監督制度約束鄉村小微權力有效運行是法治鄉村建設的題中之義。在實施鄉村振興戰略過程中，國家和社會將會有大量的產業項目資金、民生惠民項目資金流向廣大農村，這些資金的分配最終由鄉鎮、村支兩委具體負責落實。正如英國歷史學家阿克頓所言：“權力導致腐敗，絕對的權力導致絕對的腐敗”。干部的權力，若沒有完善的監督機制加以約束，就可能會導致腐敗。在實踐中，關于鄉村干部權力的運行監督體制機制不完善，監督較為薄弱，甚至存在部分村（居）監委會的成員、民眾監督員不清楚自身職責的情形。這正如有的學者所言，“主要存在人民群眾民主監督力量薄弱、涉農相關職能部門監督主體責任意識不強、鄉村自身監督力量較低等不足”。

（五）法治鄉村人才隊伍建設亟待加強

鄉鎮黨委政府是我國最基層的、直接與人民群眾接觸的黨的基層組織和國家行政機關。村支委會是農村基層黨組織，村委會是產生于人民群眾的基層自治組織，上級的所有方針政策都要依托村支兩委才能傳到千家萬戶。所以鄉鎮黨委政府、村支兩委在法治鄉村建設中處于最關鍵的主導地位。法治鄉村建設涉及立法、執法、司法、守法普法、社會矛盾糾紛化解、公共法律服務、權力監督等方面，需要鎮村干部和其他法治工作人員具有一定法治素養與法治實踐能力才能完成目標任務。在實踐中，法治鄉村建設人才隊伍比較薄弱。首先，從數量上看，鄉鎮干部尤其是具體負責抓法治工作的人手不夠，具有行政執法主體資格的人員也嚴重不足。其次，從質量上看，法治鄉村建設人才隊伍法治素養有待提高。法治素養不是天生的，而是在日常生活中通過學習、訓練和實踐提高的。就目前而言，部分法治鄉村建設人才隊伍中尤其是村組干部、網格員、聯戶長文化程度普遍不高，法學專業畢業的“科班”生比較匱乏。

三、鄉村振興視域下法治鄉村建設困境的破解之策

法治鄉村建設是一項復雜的系統工程，不是司法行政部門單打獨斗就能完成的事情，而是需要各地各部門提高政治站位，扎實有力全面推進。

（一）建立健全法治鄉村建設工作體制機制

體制機制建設既是工作落實的制度保障，也是完成工作任務的路線圖、行動指南。我國的鄉村與城市差別較大，推進法治鄉村建設首先需要體制機制作保障。要充分發揮各級黨委把方向、謀大局、定政策、促改革、總攬全局、協調各方的領導作用，不斷加強組織領導，厘清工作思路，進一步理順和暢通省市縣鄉四級協同推進工作的機制，將法治鄉村建設納入經濟社會發展的總體布局來謀劃。一是明確鄉鎮黨委政府、村支兩委的主體責任。要求把法治鄉村建設保障經費納入本級預算、納入鄉鎮政府購買服務指導性目錄，制定任務責任清單，明確各組成部門、各村（居）責任目標；要制定相應的年度工作計劃和長遠法治建設規劃，按時督查、檢查和考評，對法治建設履職不力的鎮村干部嚴肅問責追責。二是建立健全法治鄉村建設考核機制。要充分發揮督察考核指揮棒作用，各地由省委依法治省辦牽頭制定科學的法治鄉村建設考核指標體系和考核辦法，明確考核標準和考核方式，督導檢查，注重考核成果的運用。

（二）切實提高人民群眾的法治素養

堅持問題導向，即結合鄉村實際，積極探索有效的解決措施，切實提高普法工作針對性、實效性。普法只是手段，提高人民群眾的法治素養才是目的。一是堅持法治宣傳教育與思想品德教育相結合，宣傳法律法規與學習優秀中國傳統文化相結合。積極采取有效措施，培育人民群眾積極履行義務的意識，增強人民群眾的社會和家庭責任感，樹立人民群眾的感恩之心、敬畏之心。二是聚焦重點對象。各地要把鎮村干部、中小學教師、調解員、網格員、聯戶長和外出務工人員作為法治宣傳教育的重點對象。三是根據受教育對象的需求精準推送普法內容。根據受教育者的特殊情況采用不同的內容開展教育。例如將法治宣傳教育內容與少數民族習慣相結合，把民法典和村規民約作為法治宣傳教育的重點內容。四是精準供給法治宣傳教育方式方法，提高受教育對象參與普法活動的興趣。建立健全線上線下相結合的法治宣傳教育方式方法，把開展法治文藝活動、漫畫式法治宣傳教育、雙語普法與民歌普法常態化。

（三）健全鄉村小微權力監督機制

鄉村權力有效運行的監督體制機制亟待健全。只有筑牢制度的籬笆，才能把鄉村小微權力關進制度的籠子里，使鎮村干部規范用權，切實保障人民群眾的合法權益，這是法治鄉村建設不可或缺的“功課”。一是明確權力邊界，制定村級小微權力清單。村（居）經濟社會的發展、人民群眾民生的保障，都離不開村組干部權力的正確行使。只有正確行使權力才會沒有腐敗。權力的有效運行離不開監督，權力只有在陽光下運行，才能不滋生腐敗。監督的前提是要把權力及運行程序公布于眾，讓權力在陽光下運行。這需要制定村級小微權力清單，明確權力邊界。二是加強鄉村紀檢監察隊伍的建設。黨中央的各項方針政策、黨紀國法等在鄉村最后一公里的落地落實，離不開一支理想信念堅定、業務能力強和作風過硬的紀檢監察隊伍的常態化監督。整合縣級的紀檢監察資源，探索縣紀檢監察委向各鄉鎮派駐紀檢監察組工作制度，即紀檢監察組的成員數量根據各鄉鎮的實際情況確定，并由國家紀檢監察干部、民選“監察員”組成。

（四）加強法治鄉村人才隊伍建設

人才匱乏是制約法治鄉村建成目標實現的最大“攔路虎”，這個是首要破解的難題。一是深入培育農村法律明白人。通過深入培育農村法律明白人，切實提高人民群眾的法治素養和提高基層鄉鎮領導干部、村組干部依法行政、依法治理的能力。把鄉鎮所有國家公職人員、村組干部、調解員、網格員、聯戶長及“五老人員”全部納入法律明白人培育對象。把是否是法律明白人作為國家公職人員提拔任用的前置條件，作為普通群眾參選村組干部及其他鄉村治理人才的前置條件。二是擴大縣級黨校輪訓對象范圍。縣級黨校是輪訓轄區黨員領導干部的陣地，從黨員領導干部到鄉鎮全體干部職工，從國家工作人員到人民群眾中的鄉村治理骨干人才，要全部吸納為縣級黨校的輪訓對象。三是加大法治人才扶持力度。在鄉村振興過程中，上級要選派法治素養較高的干部擔任駐村第一書記、駐村工作隊隊員，不斷充實與培育鄉村的法治人才隊伍，在排查、化解社會矛盾糾紛、開展法治宣傳教育、法律咨詢等方面發揮積極作用。四是深化高校與地方黨委政府的合作。在法治鄉村建設中，通過高等院校與地方黨委政府的深度合作，促進高校師生更好地在鄉村開展法治宣傳教育、化解社會矛盾糾紛、提供公共法律服務、培育農村法律明白人等工作。

基金項目：本文系貴州省法學會專項委托課題“法治畢節示范創建助推經濟社會高質量發展”（項目批準號：GZFXWTKT202205）階段性成果。

（作者系貴州省政府法制研究中心負責人、副研究員，貴州省法學會首席法律咨詢專家）

責任編輯：鄧衛紅 汪雪蓮