碳中和目標(biāo)下我國CCER重啟面臨的困境與對策建議

○黃紹軍

四川行政學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)部 四川成都 610072

引言

隨著全球變暖日益加劇，氣候治理已成為全球所有國家需共同承擔(dān)的重要任務(wù)。2023年夏季，地處北半球的多個(gè)國家出現(xiàn)了創(chuàng)紀(jì)錄的高溫，甚至聯(lián)合國秘書長古特雷斯疾呼：“全球沸騰時(shí)代到來。”氣候科學(xué)家有充足的證據(jù)支持全球氣候變暖與空氣中CO2等溫室氣體濃度不斷增加有著高度的相關(guān)性。因此，各國必須積極行動(dòng)起來，降碳控碳。作為負(fù)責(zé)任的大國，中國于2020 年9 月明確提出“3060”碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)，并積極建設(shè)國內(nèi)碳排放權(quán)市場交易體系。作為一種凸顯靈活性的市場化碳減排工具，碳排放權(quán)市場交易體系包括強(qiáng)制碳配額交易和自愿減排交易兩大機(jī)制。其中，基于項(xiàng)目的溫室氣體自愿減排交易市場是碳排放權(quán)市場體系的重要組成部分。

積極發(fā)展自愿減排交易市場具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。一是自愿減排交易市場是強(qiáng)制碳配額市場的重要補(bǔ)充（魯政委等，2022）。控排企業(yè)可以購買一定量的核證減排量（CER）用于抵消一定比例的碳排放配額（CEA）清繳量，履行主管機(jī)構(gòu)規(guī)定的控排義務(wù)。二是開發(fā)上市的自愿減排產(chǎn)品豐富了碳市場品種，吸收了更多的市場供求參與方，提高了碳市場的流動(dòng)性，一定程度上提升了碳市場價(jià)格發(fā)現(xiàn)能力。三是自愿減排產(chǎn)品與碳配額為開發(fā)更多碳金融產(chǎn)品提供了基礎(chǔ)資產(chǎn)，為開發(fā)更多元的碳信貸、碳債券、碳基金、碳信托、碳指數(shù)、碳遠(yuǎn)期、碳期貨等派生產(chǎn)品提供了可能。碳市場的金融深化必然反過來促進(jìn)碳市場的進(jìn)一步發(fā)展。四是開發(fā)和交易自愿減排產(chǎn)品為數(shù)量更為龐大的非控排企事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人參與碳市場，踐行低碳生產(chǎn)生活的理念提供了重要渠道，激發(fā)了更多社會(huì)主體綠色低碳轉(zhuǎn)型動(dòng)能。五是自愿減排機(jī)制是推動(dòng)我國碳市場國際化的重要紐帶。聯(lián)合國第26屆氣候大會(huì)簽署的《巴黎協(xié)定》第六條規(guī)定，締約方可以自愿選擇相關(guān)機(jī)制來實(shí)現(xiàn)碳減排指標(biāo)的跨境轉(zhuǎn)移。2020年3月，中國核證自愿減排量（CCER）已被國際航空碳抵消和減排計(jì)劃的合格抵消指標(biāo)體系正式納入（黃鈺，2022），標(biāo)志著CCER已被國際民航組織認(rèn)可。CCER 將成為資金、技術(shù)中外跨國轉(zhuǎn)移的重要紐帶，也將為我國應(yīng)對海外綠色壁壘，提升出口產(chǎn)品綠色競爭力發(fā)揮重要作用。

我國自愿減排市場包括CCER產(chǎn)品市場和碳普惠產(chǎn)品市場。CCER包括可履約的CCER和不可履約的CCER，而碳普惠是CCER機(jī)制的有效補(bǔ)充，是各地引導(dǎo)全社會(huì)低碳生產(chǎn)生活的重要舉措。目前，福建、廣東兩地碳市場都推出了具有當(dāng)?shù)靥厣奶计栈莓a(chǎn)品。2017年，由于CCER交易量小，個(gè)別項(xiàng)目開發(fā)不夠規(guī)范等原因，主管部門暫停了CCER的備案申請及簽發(fā)。與此同時(shí)，開始了CCER 重啟準(zhǔn)備工作，改革的目標(biāo)在于構(gòu)建一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、透明度高、流動(dòng)性強(qiáng)、減排效果明顯、國際國內(nèi)互聯(lián)互通的自愿減排市場。值此CCER 重啟在即的關(guān)鍵時(shí)刻，對CCER的涵義與特點(diǎn)、發(fā)展歷程、發(fā)展現(xiàn)狀、面臨的重啟困境及對策建議進(jìn)行分析探討具有重要意義。

一、中國核證自愿減排量（CCER）的涵義與特點(diǎn)

（一）中國核證自愿減排量（CCER）的涵義

核證自愿減排量是指經(jīng)國際性政府組織、國家機(jī)構(gòu)或獨(dú)立的國際性非政府組織批準(zhǔn)的自愿減排項(xiàng)目所產(chǎn)生的并經(jīng)審核驗(yàn)證的溫室氣體減排量。CCER是指經(jīng)中國國家主管部門及其認(rèn)可的第三方機(jī)構(gòu)量化核證的溫室氣體減排簽發(fā)量，該減排簽發(fā)量是由減排項(xiàng)目所產(chǎn)生的，并在國家溫室氣體自愿減排交易注冊登記系統(tǒng)中登記的數(shù)量。這些減排項(xiàng)目主要包括中國境內(nèi)可再生能源項(xiàng)目，節(jié)能項(xiàng)目，農(nóng)林業(yè)碳匯項(xiàng)目，CH4、CO2等溫室氣體回收利用項(xiàng)目等。經(jīng)國家主管部門及第三方機(jī)構(gòu)核證的CCER可按照規(guī)定在全國碳市場或地方碳市場上交易。目前，中國自愿減排市場交易和登記結(jié)算中心均設(shè)在北京綠色交易所。按照規(guī)定，CCER 開發(fā)交易管理體系主要涉及備案、登記、管理三方面，包括備案管理、權(quán)屬登記、市場交易、抵消注銷等具體環(huán)節(jié)。開發(fā)溫室氣體自愿減排項(xiàng)目必須具有真實(shí)性、唯一性和額外性，項(xiàng)目產(chǎn)生的溫室氣體減排量應(yīng)當(dāng)持續(xù)穩(wěn)定并且可測量、可追溯、可核查。

（二）中國核證自愿減排量（CCER）的特點(diǎn)

1.中國核證自愿減排量（CCER）項(xiàng)目開發(fā)特點(diǎn)。

（1）項(xiàng)目開發(fā)機(jī)制借鑒CDM 機(jī)制。1997 年12月，192 個(gè)締約方達(dá)成的《京都議定書》中約定了三種重要的國際碳減排機(jī)制，清潔發(fā)展機(jī)制（CDM）就是其中之一，也是國際碳減排最為重要的機(jī)制。CDM 是關(guān)于發(fā)達(dá)國家與發(fā)展中國家開展碳減排合作的一項(xiàng)機(jī)制，即發(fā)達(dá)國家利用資金、技術(shù)優(yōu)勢為發(fā)展中國家建設(shè)低碳項(xiàng)目，并獲得項(xiàng)目產(chǎn)生的認(rèn)證減排量（CER，以CO2當(dāng)量計(jì)，項(xiàng)目每減少或避免1噸溫室氣體，就可獲得一份CER）。獲得的CER 既可作為國際碳排放履約的額度抵消，又可在聯(lián)合國氣候變化（UNCC）指定的交易所，如航空碳交易所（ACX）、碳貿(mào)易交易所（CTX）等，對外銷售。目前，CDM 備案了比較全面的方法學(xué)，數(shù)量達(dá)117 種，覆蓋行業(yè)包括制造業(yè)、化工、采礦、能源工業(yè)、能源分配和能源需求、建筑、交通、燃料的逃逸排放、HFC和SF6生產(chǎn)和消費(fèi)中的逃逸排放、礦物生產(chǎn)、金屬生產(chǎn)、廢棄物處理、造林和再造林、溶劑適用、農(nóng)業(yè)等（姜冬梅等，2017）。截至2021 年末，已有約450 萬噸二氧化碳當(dāng)量的CERs被注銷。考慮到自愿減排機(jī)制的歷史與CCER機(jī)制建設(shè)的復(fù)雜性，我國CCER機(jī)制在項(xiàng)目開發(fā)流程、方法學(xué)、備案與核查等方面充分借鑒了較為成熟的CDM 機(jī)制，兩者相似處較多。盡管如此，我國的CCER機(jī)制與CDM之間仍在建設(shè)背景、參與主體、開發(fā)流程、信息披露、核查機(jī)制、開發(fā)項(xiàng)目、交易方式等方面存在一定的差異，具體見表1。

表1 CCER機(jī)制與CDM比較

（2）項(xiàng)目開發(fā)流程正處于修訂期。目前，CCER項(xiàng)目的開發(fā)流程正處于修訂期。按照2012年國家發(fā)展改革委印發(fā)的文件《溫室氣體自愿減排交易管理暫行辦法》（簡稱《暫行辦法》）和《溫室氣體自愿減排項(xiàng)目審定與核證指南》（簡稱《指南》）的規(guī)定，業(yè)主進(jìn)行CCER項(xiàng)目開發(fā)，基本流程如下：首先需要選擇或自行開發(fā)匹配的方法學(xué)，方法學(xué)是CCER 項(xiàng)目開發(fā)的核心；其次是根據(jù)既定的方法學(xué)編制項(xiàng)目設(shè)計(jì)文件（PDD）；最后是向主管部門進(jìn)行申請，申請項(xiàng)目的審定、備案、實(shí)施與監(jiān)測，進(jìn)而開展減排量的核查與認(rèn)證、CCER的簽發(fā)等工作。為了保證CCER數(shù)據(jù)的真實(shí)可靠，項(xiàng)目的審定、減排量核查與認(rèn)證環(huán)節(jié)工作尤其重要，需要外聘具有相關(guān)審定與核證資質(zhì)的獨(dú)立第三方機(jī)構(gòu)來完成這些工作。2023年9月，生態(tài)環(huán)境部審議并原則通過了《溫室氣體自愿減排交易管理辦法（試行）》（以下簡稱《管理辦法》），表明CCER項(xiàng)目開發(fā)流程修訂工作基本完成。《管理辦法》對項(xiàng)目開發(fā)主體、項(xiàng)目審定與登記、減排量核查與登記、減排量交易、審定與核查機(jī)構(gòu)管理、監(jiān)督管理、法律責(zé)任等方面進(jìn)行了規(guī)范，規(guī)定方法學(xué)由生態(tài)環(huán)境部負(fù)責(zé)統(tǒng)一制定，第三方審定與核查機(jī)構(gòu)由市場監(jiān)督管理總局會(huì)同生態(tài)環(huán)境部進(jìn)行市場準(zhǔn)入的行政審批，由項(xiàng)目業(yè)主和第三方審定核查機(jī)構(gòu)對項(xiàng)目和減排量材料真實(shí)性、合規(guī)性進(jìn)行承諾，政府進(jìn)行監(jiān)督檢查。

（3）項(xiàng)目開發(fā)類型多樣。《暫行辦法》規(guī)定，CCER項(xiàng)目限定為2005年2月16日后開工的項(xiàng)目，可以是按照《京都議定書》所議定的CDM轉(zhuǎn)化來的項(xiàng)目，也可以是依據(jù)國家發(fā)展改革委備案的方法學(xué)新開發(fā)的項(xiàng)目。可見，CCER 開發(fā)具有中國自己的特色，一定程度上考慮了中國的實(shí)情。目前，我國CCER 項(xiàng)目開發(fā)類型多樣，既有在聯(lián)合國CDM執(zhí)行理事會(huì)注冊前產(chǎn)生減排量的項(xiàng)目，也有在該執(zhí)行理事會(huì)注冊但未獲得簽發(fā)的項(xiàng)目；既有按照國家發(fā)改委備案的方法學(xué)開發(fā)的項(xiàng)目，也有獲得國家發(fā)展改革委批準(zhǔn)但未在國際減排機(jī)制下注冊的項(xiàng)目。

（4）方法學(xué)是CCER 開發(fā)成功的關(guān)鍵。方法學(xué)包括基準(zhǔn)線方法學(xué)和監(jiān)測方法學(xué)，由方法學(xué)適用條件、項(xiàng)目邊界、溫室氣體排放基準(zhǔn)線情景識別、項(xiàng)目額外性論證、基準(zhǔn)線排放、項(xiàng)目實(shí)際排放、碳泄漏、監(jiān)測方法等組成。其中，項(xiàng)目邊界是指為了確保項(xiàng)目溫室氣體減排量計(jì)算準(zhǔn)確、完整，避免碳泄漏，劃定的與擬議項(xiàng)目相關(guān)的物理、地理范圍。劃定邊界內(nèi)由于擬議項(xiàng)目引起的、項(xiàng)目參與方可控的、重要的所有溫室氣體都應(yīng)納入減排量計(jì)算。溫室氣體排放基準(zhǔn)線情景識別是進(jìn)行項(xiàng)目減排量額外性論證的前提，它是指假定沒有進(jìn)行擬議的項(xiàng)目時(shí)，為了提供與該項(xiàng)目同樣的產(chǎn)品或服務(wù)，最可能存在的情景，考慮最可能情景下的溫室氣體排放量作為排放基準(zhǔn)線。識別基準(zhǔn)線情景需要結(jié)合項(xiàng)目所在地（項(xiàng)目邊界）的資源、環(huán)境、項(xiàng)目資金、項(xiàng)目技術(shù)、項(xiàng)目相關(guān)的政策及法律法規(guī)等因素考慮。額外性論證包括普遍性論證和障礙論證。即使項(xiàng)目具有減排效果，但如果該項(xiàng)目屬于普遍實(shí)踐活動(dòng)，那么該項(xiàng)目也不具有額外性。對于普遍性論證合格的項(xiàng)目，如果項(xiàng)目由于面臨投資、財(cái)務(wù)、技術(shù)等障礙，不開發(fā)為CCER項(xiàng)目無法持續(xù)，CCER機(jī)制能解決障礙，則項(xiàng)目通過障礙論證，具有額外性。在基準(zhǔn)線排放量和項(xiàng)目排放量的基礎(chǔ)上，才可以計(jì)算出CCER 項(xiàng)目減排量，計(jì)算時(shí)需要遵循保守性原則，也就是在計(jì)算基準(zhǔn)線排放量時(shí)可以忽略排放量很小的溫室氣體，但在計(jì)算項(xiàng)目排放量時(shí)需要盡可能納入，除非方法學(xué)明確規(guī)定可以忽略（劉芭等，2019）。具體在計(jì)算CCER減排量時(shí)，需要按照監(jiān)測方法學(xué)的要求，合理確定監(jiān)測參數(shù)的來源、監(jiān)測程序等。

2.中國核證自愿減排量（CCER）產(chǎn)品特點(diǎn)。CCER是經(jīng)國家主管部門核證后并在注冊登記系統(tǒng)登記備案的碳資產(chǎn)，具有以下特點(diǎn)：

（1）CCER 是具有國家權(quán)威性的碳資產(chǎn)（張昕，2015）。CCER 是嚴(yán)格按照國家發(fā)布的《暫行辦法》和《指南》等權(quán)威文件開發(fā)的中國核證自愿減排量，是經(jīng)國家主管部門核證簽發(fā)的具有國家公信力、國家權(quán)威性的碳資產(chǎn)。

（2）CCER是具有同一性的碳資產(chǎn)。盡管CCER項(xiàng)目可能來自可再生能源、林業(yè)碳匯、垃圾回收等多源項(xiàng)目，但是其本質(zhì)不是項(xiàng)目，而是項(xiàng)目產(chǎn)生的溫室氣體減排量，是經(jīng)過國家主管部門嚴(yán)格核證后備案簽發(fā)的碳資產(chǎn)。一經(jīng)核證產(chǎn)生，便消除了地區(qū)差異性和行業(yè)差異性，各種來源的CCER 的用途就具有了同一性，都可用于一定比例的履約碳排放配額的抵消或碳中和等用途，具有了同質(zhì)性。

（3）CCER是具有多元性的碳資產(chǎn)。CCER可能開發(fā)自不同的地域及不同的行業(yè)，對應(yīng)的開發(fā)方法學(xué)也不同，覆蓋的溫室氣體類型既有CO2、CH4，還有HFC、PFC、N2O、SF6等其他溫室氣體。CCER用途既可按規(guī)定用于控排企業(yè)抵消其履約CEA義務(wù)，又可用于非控排企業(yè)自愿碳中和。CCER交易方式多元：既可在場內(nèi)競價(jià)交易，又可協(xié)議交易；既可現(xiàn)貨交易，還可進(jìn)行遠(yuǎn)期、期貨交易，也可以用于質(zhì)押貸款。

（4）CCER是具有助推非控排主體，包括企事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體及個(gè)人，積極進(jìn)行低碳轉(zhuǎn)型、低碳生活的催化作用。除了控排主體外，大量非控排主體的積極參與也是達(dá)成碳中和目標(biāo)的關(guān)鍵，CCER 提供了一個(gè)具有廣泛參與性的交易工具。

（5）CCER是計(jì)入期較長的碳資產(chǎn)。按照規(guī)定，開發(fā)的CCER 項(xiàng)目計(jì)入期可以是一次性計(jì)入，最長10年期，也可以分三次計(jì)入，每次7年，三次最長可達(dá)21 年。如此長的計(jì)入期增加了CCER 的預(yù)期收益，提高了開發(fā)積極性，也有利于開發(fā)出以CCER為基礎(chǔ)載體的衍生金融產(chǎn)品，如CCER遠(yuǎn)期、CCER期貨、CCER質(zhì)押貸款等。

3.中國核證減排量（CCER）交易特點(diǎn)。

（1）交易形式及方式多樣。交易品種為中國核證自愿減排量（CCER），即經(jīng)國家主管部門批準(zhǔn)的核證自愿減排項(xiàng)目產(chǎn)生的減排量，或者經(jīng)相關(guān)主管部門批準(zhǔn)的其他交易品種。交易形式為公開交易、協(xié)議轉(zhuǎn)讓，或經(jīng)國家主管部門批準(zhǔn)的其他交易形式。交易參與人須事先在交易所開立交易賬戶，交易賬戶包括核證自愿減排量賬戶和交易資金專戶。買入的CCER在交收前不得賣出。公開交易方式有三種，包括整體競價(jià)交易、部分競價(jià)交易和定價(jià)交易。后兩種交易方式允許部分成交，而整體競價(jià)交易方式下每筆申報(bào)數(shù)量必須一次性全部成交。整體競價(jià)交易方式下的競價(jià)活動(dòng)由自由報(bào)價(jià)期和限時(shí)報(bào)價(jià)期組成，部分競價(jià)交易方式下的競價(jià)活動(dòng)只有自由報(bào)價(jià)期，定價(jià)交易方式下的申報(bào)當(dāng)日有效。整體競價(jià)交易方式下，競價(jià)結(jié)束時(shí)最后給出的有效報(bào)價(jià)成為匹配成交價(jià)格，部分競價(jià)交易方式下自由報(bào)價(jià)期內(nèi)所有有效報(bào)價(jià)采用價(jià)格優(yōu)先、數(shù)量優(yōu)先和時(shí)間優(yōu)先原則匹配成交，定價(jià)交易方式下成交原則為時(shí)間優(yōu)先。公開交易方式下CCER申報(bào)和報(bào)價(jià)數(shù)量必須是噸二氧化碳（tCO2）的整數(shù)倍，價(jià)格最小變動(dòng)單位為0.1元人民幣/噸。公開交易方式實(shí)行漲跌幅限制制度，漲跌幅為當(dāng)日基準(zhǔn)價(jià)的±20%，每個(gè)交易品種的基準(zhǔn)價(jià)為上一個(gè)交易日所有該交易品種通過公開交易方式成交的交易量的加權(quán)平均價(jià)。公開交易方式下T 日交易，實(shí)行T 日結(jié)算，轉(zhuǎn)入的CCER凍結(jié)結(jié)束后可轉(zhuǎn)讓。協(xié)議轉(zhuǎn)讓方式下交易雙方必須向交易所申請并提交相關(guān)材料，經(jīng)受理后方可辦理簽約和結(jié)算程序。交易所對公開交易收取一定金額的經(jīng)手費(fèi)，對協(xié)議轉(zhuǎn)讓收取一定金額的服務(wù)費(fèi)。此外，交易所發(fā)布的交易規(guī)則還包括有關(guān)交易信息披露和交易監(jiān)督的規(guī)則。

（2）CCER 抵消機(jī)制充分考慮各地碳市場實(shí)際情況。可用于履約的CCER的價(jià)格通常高于不可用于履約的CCER。可用于履約的CCER的突出優(yōu)勢就在于它可被控排主體用于抵消一定比例的CEA履約義務(wù)。顯然，可用于抵消的比例過大將對CEA市場造成負(fù)面沖擊，減弱控排主體降碳動(dòng)力，因此，全國及各地方碳市場都對CCER的抵消作了一些限制性規(guī)定（見表2）。可以看出，抵消比例有三檔：全國、北京、上海均為5%，重慶為8%，深圳、廣東、天津、福建、湖北四地為10%；國家層面的CCER 可在全國碳市場及各地碳市場抵消。此外，有三個(gè)地方碳市場可使用自己標(biāo)準(zhǔn)的CER，即福建FFCER、廣東PHCER和北京BCER，這具有地方特色，與CCER共同為地方控排單位履約提供了更多的靈活性。

表2 全國及地方碳市場對CCER抵消限制情況表

二、中國核證自愿減排量（CCER）的發(fā)展歷程

從歷史的角度來看，我國CCER 機(jī)制建設(shè)可分為三個(gè)階段，即CDM機(jī)制階段（2005至2012年）、地方試點(diǎn)階段（2013至2017年）、備案申請受理中斷與重啟準(zhǔn)備階段（2017年至今）。

（一）CDM機(jī)制階段（2005—2012年）

我國自愿減排機(jī)制的起源可追溯到《京都議定書》中的CDM機(jī)制。2013年之前，我國尚未開展碳市場地方試點(diǎn)，國內(nèi)自愿減排項(xiàng)目只有通過CDM機(jī)制參與國際碳市場。歐盟碳市場是我國自愿減排項(xiàng)目的主要收購方，收購的目的是用于歐盟碳市場履約配額的抵消。2004年10月，國家發(fā)展改革委、科技部、外交部發(fā)布《清潔發(fā)展機(jī)制項(xiàng)目運(yùn)行管理暫行辦法》，旨在加強(qiáng)我國政府對CDM項(xiàng)目活動(dòng)的管理，保證境內(nèi)CDM項(xiàng)目的有序進(jìn)行。該辦法先后于2005 年及2011 年進(jìn)行修訂，有力促進(jìn)了我國清潔發(fā)展機(jī)制（CDM）項(xiàng)目活動(dòng)的有效開展。2004年，北京安定填埋場填埋氣收集利用項(xiàng)目成為國家發(fā)展改革委批準(zhǔn)的首個(gè)CDM項(xiàng)目。該項(xiàng)目的實(shí)施為國內(nèi)開創(chuàng)了一個(gè)新的融資模式，項(xiàng)目核證減排量（CER）帶來的收入為項(xiàng)目融入了資金，對沖了項(xiàng)目開發(fā)成本。2005年6月，內(nèi)蒙古自治區(qū)輝騰錫勒風(fēng)電場項(xiàng)目在聯(lián)合國CDM執(zhí)行理事會(huì)成功注冊，開啟了我國參與CDM 市場序幕。2006—2012 年，我國注冊CDM 備案項(xiàng)目3791 個(gè)，擁有全球最多的CDM項(xiàng)目，項(xiàng)目類型主要集中于風(fēng)電、水利等領(lǐng)域，兩者比重高達(dá)七成以上。2013 年后，由于CDM 項(xiàng)目的核證減排量（CER）價(jià)格不斷走低，甚至跌到0.27歐元，加之歐盟碳市場不再接受中國的CER，中國CER國際需求驟降，導(dǎo)致我國申請的CDM數(shù)量急劇下降，我國CDM市場大幅萎縮。2009年，中國核證自愿減排量（CCER）建設(shè)工作啟動(dòng)。同年，國家發(fā)展改革委正式啟動(dòng)了CCER相關(guān)規(guī)范性文件的研究和起草工作。

（二）地方試點(diǎn)階段（2013—2017年）

2013 年開始，歐盟碳市場不再接受我國的CER，導(dǎo)致我國CER國際需求急劇下降。為了彌補(bǔ)市場空缺，我國開始著手國內(nèi)碳市場建設(shè)，先后在北京、天津、上海、廣東、深圳、湖北、重慶、福建開始地方碳市場試點(diǎn)。早在2009年，國家發(fā)展改革委就開始了中國核證自愿減排量（CCER）相關(guān)規(guī)范性文件的研究和起草工作。2012年，國家發(fā)展改革委發(fā)布了有關(guān)CCER的兩個(gè)重要文件，即上文提及的《暫行辦法》和《指南》。在這一階段，我國借鑒CDM機(jī)制，搭建適用于國內(nèi)的核證減排機(jī)制（CCER），初步形成了包括項(xiàng)目審定、減排量核證、CCER 注冊登記、交易、注銷管理的流程。2012年，國家發(fā)改委正式啟動(dòng)CCER項(xiàng)目注冊流程。2013年10月24日，甘肅安西向陽風(fēng)電場工程作為我國第一個(gè)CCER申請項(xiàng)目在中國自愿減排交易信息平臺進(jìn)行了公示。2014 年底及2015 年初，國家發(fā)展改革委先后發(fā)布《碳排放權(quán)交易管理暫行辦法》和《關(guān)于國家自愿減排交易注冊登記系統(tǒng)運(yùn)行和開戶相關(guān)事項(xiàng)的公告》，CCER 正式進(jìn)入交易階段。這一階段，各試點(diǎn)碳市場規(guī)定強(qiáng)制履約單位可以用CCER按照1∶1的比例抵消碳配額，但可抵消比例有限制，通常為實(shí)際碳排放量的5%—10%。通常各地方試點(diǎn)碳市場還有CCER 來源地及開發(fā)時(shí)間限制。這一階段，我國CCER 項(xiàng)目發(fā)展較快。根據(jù)碳排放網(wǎng)公布的數(shù)據(jù)，截至國家發(fā)展改革委中斷備案申請受理時(shí)，累計(jì)公示的CCER 審定項(xiàng)目達(dá)2871 個(gè)，備案項(xiàng)目達(dá)1047個(gè)，減排量備案項(xiàng)目254個(gè)，簽發(fā)CCER量超過7000 萬噸CO2e，調(diào)動(dòng)了社會(huì)自愿減排意識。但是，由于CCER機(jī)制建設(shè)處于起步階段，經(jīng)驗(yàn)比較缺乏，因此CCER交易不夠理想，交易量較小，且個(gè)別項(xiàng)目不夠規(guī)范，自愿減排市場存在空轉(zhuǎn)現(xiàn)象，CCER機(jī)制急需改革。

（三）備案申請受理中斷與重啟準(zhǔn)備階段（2017年至今）

1.備案申請受理中斷。由于CCER 交易量小、個(gè)別項(xiàng)目不夠規(guī)范等問題，2017年3月，國家發(fā)展改革委發(fā)布了暫緩受理溫室氣體自愿減排交易方法學(xué)、項(xiàng)目、減排量、審定與核證機(jī)構(gòu)、交易機(jī)構(gòu)備案申請的公告，暫停了CCER 項(xiàng)目的備案申請受理和簽發(fā)，開始醞釀CCER機(jī)制改革。2018年5月，國家CCER注冊登記系統(tǒng)恢復(fù)上線運(yùn)行，受理CCER交易注冊登記業(yè)務(wù)，存量CCER交易重啟，但是CCER增量項(xiàng)目備案申請仍處于停滯狀態(tài)。暫停受理備案申請后，已備案的項(xiàng)目和減排量仍可在國家登記簿登記，已備案的存量CCER仍可進(jìn)行市場交易，但可供交易的CCER增量直至今日仍然為零。

截至中斷，備案項(xiàng)目數(shù)破千，備案項(xiàng)目結(jié)構(gòu)多元。按照碳排放網(wǎng)公布的數(shù)據(jù)，在2871個(gè)審定項(xiàng)目中，備案1047個(gè)。備案項(xiàng)目結(jié)構(gòu)多元，主要分布在風(fēng)電、光伏發(fā)電、農(nóng)村戶用沼氣、水電、生物質(zhì)發(fā)電、煤礦瓦斯發(fā)電、余熱發(fā)電、土地利用改造、林業(yè)碳匯、熱電聯(lián)產(chǎn)、天然氣發(fā)電及其他領(lǐng)域。在已備案的CCER 項(xiàng)目中，獲得減排量備案項(xiàng)目個(gè)數(shù)達(dá)287個(gè)，其中有254個(gè)項(xiàng)目獲得減排量最終簽發(fā)，且完成CCER 系統(tǒng)注冊登記。可再生能源相關(guān)的項(xiàng)目是CCER 簽發(fā)的主要來源，其中水電、風(fēng)電、光伏發(fā)電簽發(fā)項(xiàng)目數(shù)量占比合計(jì)達(dá)66.93%，獲得簽發(fā)的減排量占比達(dá)54.06%。

2.重啟準(zhǔn)備工作。備案申請受理及簽發(fā)中斷之時(shí)，即是CCER 一級市場重啟準(zhǔn)備工作開啟時(shí)刻。目前，CCER 重啟準(zhǔn)備工作在新的主管部門生態(tài)環(huán)境部的領(lǐng)導(dǎo)下正在穩(wěn)步推進(jìn)。近年來，一系列有關(guān)CCER重啟準(zhǔn)備工作的政策相繼發(fā)布（見表3），種種跡象表明CCER重啟在即。目前，上文提及的《暫行辦法》正在組織修訂。2023年9月，生態(tài)環(huán)境部原則通過《溫室氣體自愿減排交易管理辦法（試行）》，對目的、主體、項(xiàng)目審定與登記、減排量核查與登記、減排量交易、審定與核查機(jī)構(gòu)管理、監(jiān)督管理、法律責(zé)任等方面進(jìn)行了規(guī)范。按照規(guī)定，北京綠色交易所承接全國溫室氣體自愿減排管理和交易中心工作。2023年5月，北京綠色交易所對全國溫室氣體自愿減排注冊登記系統(tǒng)進(jìn)行了公開招標(biāo)，恒生電子中標(biāo)。2023年6月，全國溫室氣體自愿減排注冊登記系統(tǒng)和交易系統(tǒng)建設(shè)項(xiàng)目初步驗(yàn)收會(huì)在北京召開。未來，隨著更多的行業(yè)被納入碳市場控排范圍，CCER市場空間巨大。當(dāng)前，納入全國碳市場的覆蓋排放量約為40億噸，按照CCER可抵消配額比例5%測算，CCER 的年需求為2 億噸，隨著全國碳市場的逐漸擴(kuò)容、行業(yè)覆蓋范圍的增加、碳配額總量的收緊、有償拍賣配額分配方式的逐漸引入，CCER 潛在的市場需求巨大。而據(jù)測算目前市場CCER 存量余量僅為0.1 億噸左右，供給量有限，市場缺口巨大，客觀上也需要盡快重啟CCER。

表3 CCER重啟準(zhǔn)備相關(guān)重要政策文件表

三、中國核證減排量（CCER）交易及金融化現(xiàn)狀

自國家發(fā)展改革委發(fā)布《暫行辦法》以來，我國CCER 項(xiàng)目開發(fā)和交易體系建設(shè)從無到有，交易機(jī)制在試錯(cuò)中探索前行。盡管自2017年3月CCER一級市場運(yùn)行中斷，但是CCER 二級市場的交易卻一直在運(yùn)行，碳市場的金融化程度也在日益深化，以CEA與CCER 為載體的信貸、債券、基金、遠(yuǎn)期及其他碳金融產(chǎn)品和服務(wù)在不斷被探索開發(fā)。

（一）部分地方碳市場CCER交易較為活躍

一是交易平臺足夠多。目前可供CCER交易的平臺共有9個(gè)，分別是四川聯(lián)合環(huán)境交易所、北京綠色交易所、上海能源環(huán)境交易所、廣州碳排放權(quán)交易所、天津碳排放權(quán)交易所、湖北碳排放權(quán)交易中心、深圳碳排放權(quán)交易所、海峽股權(quán)交易中心、重慶聯(lián)合產(chǎn)權(quán)交易所。北京綠色交易所負(fù)責(zé)全國碳市場可抵消CCER的交易與結(jié)算工作。

二是部分平臺CCER 交易較為活躍。2022 年度各平臺CCER 成交量共計(jì)795.9萬噸，其中，交易量排在前三位的平臺是上海能源環(huán)境交易所、天津碳排放權(quán)交易所、四川聯(lián)合環(huán)境交易所，分別成交290.2 萬噸、265.1 萬噸和197.2 萬噸，分別占全國總交易量的34%、31%和23%（郭敏平等，2023）。由于按規(guī)定2022年度全國碳市場上的控排主體CEA履約推遲至2023 年底，可供交易CCER 余量有限，以及市場惜售現(xiàn)象存在，導(dǎo)致2022年CCER成交量同比大幅下降，價(jià)格也從年初的35元附近上漲至年底的60元附近。

三是目前CCER 交易方式多為線下協(xié)議交易。所謂線下協(xié)議交易，即交易雙方就CCER交易量、交易價(jià)格、過戶等條款在線下直接協(xié)商，簽訂買賣協(xié)議。這種線下協(xié)議交易方式相較于其他方式具有靈活性更強(qiáng)、市場透明度較低的特點(diǎn)。

四是交易價(jià)格差別較大。一般地，北京、上海、廣州的CCER每噸價(jià)格高于其他地方十多元。由于各地規(guī)定的CCER 可用于履約的抵消比例不同、項(xiàng)目類型及CCER 地域來源限制不同等造成各平臺CCER供求不同，而市場又處于分割狀態(tài)，因而各平臺CCER交易價(jià)格存在較大差異。

五是與碳配額交易相似，CCER 交易流動(dòng)性不高，仍具有“潮汐”特征，交易往往集中于上半年的少數(shù)月份。

（二）CCER 金融產(chǎn)品和服務(wù)開啟了初步探索與開發(fā)

碳金融，主要是指碳配額（CEA）、碳核證自愿減排量（CER）及其有關(guān)的金融基礎(chǔ)及衍生產(chǎn)品或服務(wù)，包括碳自愿減排項(xiàng)目的投融資、控排主體及其他單位的低碳轉(zhuǎn)型投融資（馬駿，2017）。2022年4月，證監(jiān)會(huì)發(fā)布了《碳金融產(chǎn)品》，對碳金融產(chǎn)品進(jìn)行了標(biāo)準(zhǔn)性規(guī)范，為金融機(jī)構(gòu)開發(fā)碳金融產(chǎn)品提供了具體指引。常見的碳金融產(chǎn)品和服務(wù)有碳質(zhì)押貸款、碳遠(yuǎn)期、碳基金、碳債券及其他碳金融衍生產(chǎn)品。目前，我國部分金融機(jī)構(gòu)以CEA、CCER及其他地方試點(diǎn)碳資產(chǎn)為標(biāo)的開啟了一些碳金融產(chǎn)品和服務(wù)的初步探索與開發(fā)。以CCER為標(biāo)的的碳金融探索與開發(fā)情況見表4。總體來看，目前我國以CCER 為基礎(chǔ)的碳金融產(chǎn)品和服務(wù)具有以下特點(diǎn)：一是碳信貸是主流，尤其是碳質(zhì)押貸款機(jī)制已經(jīng)較為成熟，但其他碳金融業(yè)務(wù)開展尚處于摸索階段；二是碳金融規(guī)模較小，大多數(shù)商業(yè)銀行的碳金融業(yè)務(wù)尚處于試水階段或呼應(yīng)政策要求階段，積極性與主動(dòng)性都還需提高。

表4 CCER為標(biāo)的的碳金融探索與開發(fā)情況表

四、中國核證減排量（CCER）重啟面臨的困境

（一）項(xiàng)目開發(fā)困境

CCER 項(xiàng)目開發(fā)周期長，溫室氣體自愿減排交易項(xiàng)目、方法學(xué)、減排量、審定與核證機(jī)構(gòu)、交易機(jī)構(gòu)備案申請受理均處于中斷狀態(tài)。目前，按照現(xiàn)有CCER管理暫行辦法，CCER項(xiàng)目的開發(fā)流程耗時(shí)比較長，開發(fā)周期一般需要8 至12 月，項(xiàng)目審批流程冗長，備案事項(xiàng)過多。2023年7月，生態(tài)環(huán)境部發(fā)布的《溫室氣體自愿減排交易管理辦法（試行）》（征求意見稿）對此作了一定調(diào)整，把方法學(xué)改為由政府主管部門統(tǒng)一征集遴選，不再由業(yè)主自行開發(fā)，一定程度上可以縮短項(xiàng)目開發(fā)周期。征求意見稿中原則性、概括性規(guī)定較多，下一步還需有配套的指南發(fā)布。由于CCER 交易量小、個(gè)別項(xiàng)目不夠規(guī)范等原因，自2017年3月以來CCER 一級市場一直處于中斷狀態(tài)，市場交易的CCER 均屬于存量。隨著存量的不斷交易、注銷，可供交易的CCER僅有1000余萬噸，市場缺口巨大，嚴(yán)重影響了碳市場降碳控排功能的發(fā)揮，需要盡快重啟CCER 一級市場。另外，重啟CCER 一級市場不僅可以激發(fā)更多社會(huì)主體參與自愿減排活動(dòng)，還可以豐富碳金融產(chǎn)品，更好地發(fā)揮綠色金融的作用。

現(xiàn)有備案的方法學(xué)比較混亂，適用性不強(qiáng)，且存在一定的重復(fù)。方法學(xué)是關(guān)于溫室氣體自愿減排項(xiàng)目基準(zhǔn)線、額外性論證、減排量核算的方法指南，是CCER 項(xiàng)目開發(fā)的核心。截至CCER 一級市場中斷前，主管部門先后公布了12批方法學(xué)備案清單，共計(jì)200 個(gè)方法學(xué)，其中只有27 個(gè)屬于國內(nèi)新開發(fā)的，其余均屬于由CDM方法學(xué)直接轉(zhuǎn)化而來。由于項(xiàng)目開發(fā)需由業(yè)主選擇或開發(fā)新的方法學(xué)，這種自下而上且依賴業(yè)主能力的舉措造成了已備案的方法學(xué)較為混亂、適用性弱，且存在一定的重復(fù)。例如照明節(jié)能相關(guān)方法學(xué)超過6項(xiàng)，生物質(zhì)替代相關(guān)方法學(xué)超過10 項(xiàng)，甲烷利用相關(guān)方法學(xué)超過10項(xiàng)，可再生能源發(fā)電相關(guān)的方法學(xué)超過7項(xiàng)。交通運(yùn)輸業(yè)是主要的能源消耗行業(yè)，溫室氣體排放量高，但由于排放邊界不固定，其排放源多而雜，但與之相關(guān)的方法學(xué)僅有15項(xiàng)。

現(xiàn)有CCER 項(xiàng)目中部分項(xiàng)目不滿足額外性原則。開發(fā)CCER 項(xiàng)目的一項(xiàng)重要原則就是額外性。所謂額外性原則，就是指項(xiàng)目開發(fā)產(chǎn)生的減排量相對于選定的基準(zhǔn)線是額外的（陳婉，2022）。基準(zhǔn)線選擇恰當(dāng)與否對于項(xiàng)目開發(fā)是否滿足額外性原則至關(guān)重要。然而，已有CCER 項(xiàng)目中部分項(xiàng)目的基準(zhǔn)線選擇的假設(shè)性太強(qiáng)，不滿足保守性要求。一些可再生能源項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營成本已經(jīng)降低，收益已經(jīng)提高，財(cái)務(wù)障礙已消除，已經(jīng)不滿足額外性原則，但仍以財(cái)務(wù)障礙為由成功備案。并且，按照現(xiàn)有一些方法學(xué)，在進(jìn)行減排量核算時(shí)需要許多參數(shù)，而參數(shù)取值難以做到準(zhǔn)確，常常用近似值或缺省值代入，嚴(yán)重影響減排量核算的準(zhǔn)確性及可靠性。

CCER 項(xiàng)目開發(fā)市場服務(wù)能力不夠。CCER 的項(xiàng)目開發(fā)和交易在我國尚處于起步階段，配套服務(wù)能力還較弱。CCER涉及項(xiàng)目開發(fā)前的咨詢、評估，涉及第三方審定、核查，涉及碳注冊登記，涉及碳交易、注銷等環(huán)節(jié)，專業(yè)性要求較高，所需方法學(xué)知識比較復(fù)雜，僅僅依靠業(yè)主自身能力很難順利開發(fā)。然而，目前我國涉碳專業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)數(shù)量較少，僅有12 家，且大多屬于綜合認(rèn)證中心，專做碳認(rèn)證的較少，且能為業(yè)主、第三方機(jī)構(gòu)或主管部門引進(jìn)的專業(yè)性人才也十分缺乏。在這種市場服務(wù)環(huán)境下，各類參與主體難以獲得專業(yè)性幫助，以幫助其分析、評估、規(guī)避CCER項(xiàng)目開發(fā)和交易風(fēng)險(xiǎn)。

（二）CCER定位與定價(jià)困境

目前，在我國碳市場體系中CCER 與碳配額（CEA）差異化定位不夠準(zhǔn)確。在政策定位上，CCER機(jī)制只是CEA機(jī)制的補(bǔ)充，這種定位使得碳市場各方忽視了CCER 的獨(dú)特作用，導(dǎo)致CCER 市場競爭力有限，市場空間被壓縮。在當(dāng)前碳市場金融化程度偏低的情況下，履約是推動(dòng)碳市場發(fā)展的核心驅(qū)動(dòng)力。由于CEA有更好的履約屬性，有更可持續(xù)的政策支持，流動(dòng)性更好，從而更受市場各方關(guān)注，CCER交易流動(dòng)性必然不足。過于強(qiáng)調(diào)CCER的補(bǔ)充地位，將忽視CCER 可以極大促進(jìn)更為廣泛的非控排主體低碳轉(zhuǎn)型的引導(dǎo)激勵(lì)作用，不利于“3060”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

有效的定價(jià)模式既可促進(jìn)資源的合理配置，提高控排減排效率，使市場價(jià)格對碳減排形成較強(qiáng)的約束力，又可使資金更多流向減排強(qiáng)度大的主體，使CCER 業(yè)主獲得更大的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)。然而，目前我國CCER 定價(jià)模式不盡合理，突出表現(xiàn)為各個(gè)交易平臺CCER 的交易價(jià)格差距較大。例如，據(jù)復(fù)旦大學(xué)可持續(xù)發(fā)展研究中心公布的2023 年8 月復(fù)旦碳價(jià)指數(shù)結(jié)果，北上CCER202308預(yù)期中間價(jià)為66.93元/噸，而除全國、北上及廣州外，其余CCER202308預(yù)期中間價(jià)為52.42元/噸，同為CCER，價(jià)格卻相差14.51 元/噸。其原因在于：一是各地抵消限制條件不同，造成市場分割嚴(yán)重；二是相關(guān)行政流程透明度不高，CCER規(guī)模預(yù)期難以形成；三是政策調(diào)整影響CCER 供求，穩(wěn)定的CCER 開發(fā)交易監(jiān)管機(jī)制尚未建立，動(dòng)搖市場信心。

（三）CCER金融化困境

當(dāng)前，我國CCER 金融化程度總體偏低。僅有部分地方試點(diǎn)碳市場針對CCER開發(fā)了一些金融產(chǎn)品，如CCER 質(zhì)押貸、CCER 票據(jù)、CCER 信托，但是總體規(guī)模小，參與的金融機(jī)構(gòu)只是處于試水階段，產(chǎn)品種類也不豐富。碳金融與碳市場是相互促進(jìn)的關(guān)系，碳市場是碳金融的基礎(chǔ)和載體，碳金融是碳市場的蓄水池，能夠?yàn)樘际袌鎏峁┝鲃?dòng)性和風(fēng)險(xiǎn)對沖工具，也能夠?yàn)樘际袌鎏峁┒嘣奶假Y產(chǎn)管理工具。

造成當(dāng)前CCER 金融化程度不高的主要原因有：一是碳市場發(fā)展遲緩，全國碳市場尚處于初步啟動(dòng)階段，地方試點(diǎn)碳市場規(guī)模有限，碳市場流動(dòng)性不高，碳市場金融化缺乏足夠的基礎(chǔ)支撐。二是政策引導(dǎo)、支持有待加強(qiáng)，金融機(jī)構(gòu)參與積極性不高。前期缺乏對碳金融作用和碳金融與碳市場相互促進(jìn)關(guān)系的認(rèn)識，財(cái)政政策、金融政策、環(huán)保政策對碳金融業(yè)務(wù)的引導(dǎo)和支持作用未能有效發(fā)揮。目前，國內(nèi)碳市場主要是現(xiàn)貨交易，還沒有開展期貨交易，其中一個(gè)重要原因就在于對碳期貨業(yè)務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)管理、價(jià)格發(fā)現(xiàn)功能認(rèn)識不足，同時(shí)缺少相關(guān)審批、監(jiān)管人才。三是機(jī)構(gòu)不能參與碳市場，限制了碳金融產(chǎn)品的開發(fā)。商業(yè)銀行參與碳市場能更好地服務(wù)于客戶的碳資產(chǎn)管理，有利于創(chuàng)新更多客戶需要的碳融資產(chǎn)品和服務(wù)。金融機(jī)構(gòu)如果開展碳金融業(yè)務(wù)，那么往往會(huì)持有一定的碳資產(chǎn)，但由于這些金融機(jī)構(gòu)不能直接進(jìn)入碳市場，風(fēng)險(xiǎn)化解渠道窄，金融機(jī)構(gòu)開發(fā)碳金融產(chǎn)品和提供碳金融服務(wù)的積極性必然不足。

（四）CCER交易信息透明度困境

目前，我國CCER交易信息透明度偏低，市場信息不對稱程度高，不利于引導(dǎo)市場預(yù)期和市場定價(jià)功能的充分發(fā)揮，也不利于市場監(jiān)管。造成當(dāng)前我國CCER 交易信息透明度偏低的原因主要在于：一是CCER現(xiàn)有交易方式主要以交易雙方線下協(xié)商方式進(jìn)行，線上交易成交筆數(shù)太少，協(xié)商交易的數(shù)量、價(jià)格信息透明度低，且交易所需的尋求交易對手方成本、談判成本等交易費(fèi)用較高。二是CCER 公開競價(jià)機(jī)制不完善，連續(xù)、有效的價(jià)格難以形成，阻礙穩(wěn)定的市場價(jià)格預(yù)期的形成。三是市場分割問題較為嚴(yán)重。各個(gè)地方碳市場對于CCER的交易規(guī)則和管理辦法仍存在不統(tǒng)一問題。不同地方碳市場的CCER履約抵消限制條件不同，造成同一項(xiàng)目產(chǎn)生的CCER也有較大價(jià)差。另外，CEA市場與CCER市場協(xié)調(diào)不夠，2022年度甚至出現(xiàn)CCER價(jià)格高于CEA價(jià)格的現(xiàn)象。可以逐步引入非控排主體參與碳市場，提高市場流動(dòng)性，初期可先嘗試引入少量專業(yè)投資機(jī)構(gòu)，充當(dāng)市場鯰魚，這些機(jī)構(gòu)既可以激活碳配額市場，激活CCER市場，還可以通過置換交易在CEA市場與CCER市場之間操作，當(dāng)CEA價(jià)格高時(shí)，投資機(jī)構(gòu)可以拋掉CEA，購進(jìn)CCER，反之，則反向操作，如此可以調(diào)控兩個(gè)市場價(jià)格。

五、進(jìn)一步完善CCER 機(jī)制，盡快重啟CCER

（一）修訂CCER項(xiàng)目開發(fā)機(jī)制

構(gòu)建適用性更強(qiáng)、系統(tǒng)性更強(qiáng)、體現(xiàn)現(xiàn)代技術(shù)發(fā)展的方法學(xué)體系。一是要對現(xiàn)有已備案的方法學(xué)進(jìn)行更新、整合。對于現(xiàn)有已備案的方法學(xué)，考慮新技術(shù)、新市場發(fā)展，進(jìn)行重新梳理，更新參數(shù)，調(diào)整計(jì)算模型。對于部分大類相同小類近似項(xiàng)目方法學(xué)，進(jìn)行必要的整合，如林業(yè)、可再生能源類項(xiàng)目方法學(xué)。二是要針對新的降碳項(xiàng)目堅(jiān)持由主管部門統(tǒng)一征集遴選的方式開發(fā)新的符合市場需求的方法學(xué)。《IPCC2006國家溫室氣體清單指南》涉及能源、工業(yè)等5大類排放源，提供了可供各國參照與借鑒的方法學(xué)。

利用新技術(shù)，進(jìn)一步完善減排量的核算與監(jiān)測，提高準(zhǔn)確度。一是要充分利用大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、物聯(lián)網(wǎng)、區(qū)塊鏈、人工智能、遙感衛(wèi)星等新技術(shù)，進(jìn)一步完善減排量核算及監(jiān)測手段，提高準(zhǔn)確度。二是要充分考慮項(xiàng)目的一般性和特殊性，考慮減排的目的性，結(jié)合新技術(shù)提升核算參數(shù)取值的可靠性，增強(qiáng)減排量核算數(shù)據(jù)的精度和質(zhì)量。三是要進(jìn)一步規(guī)范CCER 項(xiàng)目的審定，加強(qiáng)減排量的核查和驗(yàn)證，確保核證自愿減排量數(shù)據(jù)的質(zhì)量，提高CCER的國家公信力。引進(jìn)和培育更多的審定與核查中介機(jī)構(gòu)，提高第三方機(jī)構(gòu)競聘競爭程度，提高第三方機(jī)構(gòu)審定與核查水平。進(jìn)一步完善對第三方機(jī)構(gòu)的管理，建立雙隨機(jī)抽查機(jī)制，對嚴(yán)重失職機(jī)構(gòu)建立懲罰及退出機(jī)制，引入行業(yè)自律機(jī)制，建立相關(guān)碳交易信用綜合評價(jià)體系，督促第三方機(jī)構(gòu)不斷提高執(zhí)業(yè)素質(zhì)，堅(jiān)守獨(dú)立性。

嚴(yán)格遵循CCER 開發(fā)原則，對不滿足開發(fā)原則的項(xiàng)目予以剔除。CCER 開發(fā)的原則包括真實(shí)性、唯一性、額外性，減排量應(yīng)當(dāng)可測量、可追溯及可核查。項(xiàng)目的開發(fā)時(shí)間與類型要考慮現(xiàn)有技術(shù)和市場特點(diǎn)，實(shí)時(shí)更新并規(guī)范管理。例如，對于林業(yè)碳匯項(xiàng)目，要認(rèn)真確定項(xiàng)目的林地類型及開發(fā)時(shí)間。另外，要完善CCER與綠電、綠證等其他減排機(jī)制的協(xié)同機(jī)制，防止減排項(xiàng)目重復(fù)納入。要進(jìn)一步簡化項(xiàng)目開發(fā)流程，減少備案事項(xiàng)，壓縮CCER項(xiàng)目開發(fā)周期。

（二）進(jìn)一步完善CCER交易機(jī)制

應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步明確CCER的功能定位，明確CCER除了是CEA履約的補(bǔ)充外，還承擔(dān)有促進(jìn)全社會(huì)綠色低碳生產(chǎn)生活的巨大功能。明確CCER與CEA的差異化功能定位，強(qiáng)化CCER 的產(chǎn)業(yè)政策導(dǎo)向。CCER交易與CEA交易資金流向是不同的，前者往往是由控排單位向自愿減排項(xiàng)目業(yè)主轉(zhuǎn)移，收益外溢到廣大非控排主體，可激勵(lì)更多的綠色低碳產(chǎn)業(yè)，為更多的清潔產(chǎn)業(yè)提供資金支持；后者資金流向主要是從高排放的控排主體流向減排能力較強(qiáng)的控排主體，可激勵(lì)場內(nèi)控排主體低碳轉(zhuǎn)型，不斷降低溫室氣體排放。基于兩種碳產(chǎn)品功能定位的不同，可進(jìn)一步明確CCER扶持低碳產(chǎn)業(yè)的政策定位。

一般地，市場定價(jià)效率與市場流動(dòng)性呈強(qiáng)勢正相關(guān)關(guān)系。提高CCER 市場流動(dòng)性是政府、項(xiàng)目業(yè)主、控排主體及其他利益相關(guān)者的共同訴求。CCEA定價(jià)效率越高，各方市場操作空間越大，風(fēng)險(xiǎn)控制能力更強(qiáng)，市場更能達(dá)到減排的目標(biāo)。為此，需要從供求兩方面著手。從供給方來看，需要嚴(yán)把準(zhǔn)入關(guān)，以碳減排碳捕獲較大化為導(dǎo)向，高標(biāo)準(zhǔn)方法學(xué)要求，嚴(yán)把審定與核查關(guān)，為市場供應(yīng)真實(shí)的、唯一的、額外性的CCER。結(jié)合經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求，考慮碳市場容納能力，篩選適合開發(fā)的CCER項(xiàng)目類型，建立項(xiàng)目準(zhǔn)入清單。從需求方來看，需要進(jìn)一步協(xié)調(diào)好CCER與CEA的關(guān)系，適當(dāng)從緊確定碳配額發(fā)放總量，推行與市場價(jià)格掛鉤的配額發(fā)行拍賣機(jī)制，提高CCER履約抵消比例，逐漸統(tǒng)一各個(gè)平臺抵消限制條件，解決市場分割問題。需要建立多樣化、機(jī)制化的CCER 流通體系，增加CCER 總需求。一部分CCER可以用于全國碳市場及地方碳市場履約抵消，在縮減配額免費(fèi)發(fā)放規(guī)模的基礎(chǔ)上，視市場碳價(jià)格的高低，分階段適當(dāng)增加CCER抵消比例。一部分CCER 積極進(jìn)入國際碳市場履約，高標(biāo)準(zhǔn)簽發(fā)CCER，使得CCER成為國際航空碳抵消與減排機(jī)制（CORSIA）、歐盟碳市場（EU-ETS）等國際碳市場履約產(chǎn)品。剩下部分進(jìn)入公益類碳市場，積極宣傳綠色生產(chǎn)生活理念，積極開發(fā)國際國內(nèi)公益類碳市場。

提高CCER 市場監(jiān)管能力，既要讓市場具有較高的流動(dòng)性，讓市場充分定價(jià)，又要避免市場短期過度波動(dòng)；既需要政府監(jiān)管，也需要行業(yè)自律機(jī)制建立，更需要加強(qiáng)碳市場信用評價(jià)機(jī)制及獎(jiǎng)懲機(jī)制，嚴(yán)懲項(xiàng)目減排量造假、第三方核查不負(fù)責(zé)行為。

（三）提高CCER金融化水平

CCER的發(fā)展離不開碳金融的深化，為此，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步提高CCER金融化程度。一是要大力發(fā)展碳市場，為碳金融奠定足夠的基礎(chǔ)。對于強(qiáng)制性CEA市場，健全總量控制與初始配額的分配機(jī)制是關(guān)鍵，需要建立明確的碳配額總量控制目標(biāo)，建立相應(yīng)的動(dòng)態(tài)調(diào)控機(jī)制，健全初始配額分配，縮減總量規(guī)模，并在此基礎(chǔ)上逐步增加價(jià)格導(dǎo)向的有償拍賣分配機(jī)制。全國碳市場要增加行業(yè)覆蓋范圍，除發(fā)電行業(yè)外逐漸覆蓋包括鋼鐵、水泥、交通在內(nèi)的更多高排放行業(yè)。同時(shí)，要盡快重啟CCER一級市場，并積極宣傳碳中和，促進(jìn)公益性碳市場的發(fā)展，促進(jìn)CCER 的公益需求。二是加強(qiáng)政策引導(dǎo)和支持。政府部門要提高認(rèn)識，既要認(rèn)識到低碳發(fā)展的緊迫性和必要性，又要認(rèn)識到碳市場與碳金融的相互促進(jìn)關(guān)系。生態(tài)環(huán)境部門與金融監(jiān)管部門要多方協(xié)作，出臺政策，引導(dǎo)和支持碳市場金融化程度的提升。各部門要加大人才儲備，提升碳金融業(yè)務(wù)的審批和監(jiān)管能力。在抓好碳現(xiàn)貨市場交易的基礎(chǔ)上，逐漸開展碳期貨交易，進(jìn)而開發(fā)其他碳金融衍生產(chǎn)品。同時(shí)，財(cái)政、金融、環(huán)保等部門也要加大對碳市場金融化的支持力度。三是適當(dāng)放寬機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入，鼓勵(lì)包括商業(yè)銀行、專業(yè)性投資基金在內(nèi)的金融機(jī)構(gòu)參與碳市場。準(zhǔn)入的金融機(jī)構(gòu)可以在碳市場中發(fā)揮鯰魚效應(yīng)，改善流動(dòng)性，促進(jìn)價(jià)格發(fā)現(xiàn)，增強(qiáng)市場風(fēng)險(xiǎn)控制能力，同時(shí)提高金融機(jī)構(gòu)碳資產(chǎn)管理能力。要鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)開發(fā)出更多碳金融產(chǎn)品和服務(wù)，助力市場多元化發(fā)展。要明確碳資產(chǎn)的合格質(zhì)押品屬性，賦予金融機(jī)構(gòu)代客戶進(jìn)行碳資產(chǎn)管理的權(quán)限。要制定碳金融發(fā)展指引，并對金融機(jī)構(gòu)開展碳金融業(yè)務(wù)實(shí)施稅收優(yōu)惠。

（四）加強(qiáng)CCER信息披露機(jī)制建設(shè)

提高CCER 交易信息透明度，需要加強(qiáng)CCER信息披露機(jī)制建設(shè)。一是要構(gòu)建交易信息披露平臺，引導(dǎo)更多的交易在線上公開進(jìn)行，并要求線下協(xié)議交易的及時(shí)在平臺公布交易信息。二是要加強(qiáng)市場建設(shè)投入。財(cái)政、金融等部門要支持平臺建設(shè)，碳市場主管部門要對信息披露及時(shí)、充分的交易方予以激勵(lì)。三是充分借鑒國際自愿減排市場信息披露制度，搭建便利、高效的信息披露平臺，主動(dòng)及時(shí)公布項(xiàng)目備案、減排量簽發(fā)、交易信息等，提高市場透明度，提高市場效率。同時(shí)，與國家征信系統(tǒng)對接，建立失信懲戒機(jī)制。四是加強(qiáng)部門協(xié)同、地區(qū)協(xié)同，解決市場分割問題。結(jié)合碳市場流動(dòng)性及經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況，完善核證減排量抵消機(jī)制和交易規(guī)則，統(tǒng)一交易和監(jiān)管辦法，促進(jìn)CCER市場的統(tǒng)一。

（五）主動(dòng)對接國際碳減排信用機(jī)制主流標(biāo)準(zhǔn)

主動(dòng)對接國際碳減排信用機(jī)制主流標(biāo)準(zhǔn)，可以提高我國CCER 的國際化水平，為CCER 國際流通奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。目前，國際上存在多種碳減排信用機(jī)制，各種機(jī)制下CER 項(xiàng)目開發(fā)標(biāo)準(zhǔn)并不完全相同，各種機(jī)制相互獨(dú)立，互不認(rèn)可。因此，我國在修訂CCER 機(jī)制時(shí)應(yīng)當(dāng)和國際主流標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行對接，積極探索與國際主流標(biāo)準(zhǔn)的融合。當(dāng)前國際碳減排信用機(jī)制主流標(biāo)準(zhǔn)除了CDM機(jī)制外，還有《巴黎協(xié)定》下的可持續(xù)發(fā)展機(jī)制（SDM）、核證碳標(biāo)準(zhǔn)（VCS）、黃金標(biāo)準(zhǔn)（GS），以及國際民航組織、國際海航組織碳減排信用機(jī)制等。這些機(jī)制在發(fā)起者、方法學(xué)覆蓋領(lǐng)域、項(xiàng)目規(guī)模和交易方式上都有所區(qū)別。其中，SDM是CDM的升級版（王際杰，2020），其總體架構(gòu)和開發(fā)交易流程與CDM機(jī)制類似，只是更加強(qiáng)調(diào)對可持續(xù)發(fā)展的貢獻(xiàn)，因此，CDM 將向SDM逐漸過渡。SDM定位于項(xiàng)目級碳減排成果轉(zhuǎn)移，強(qiáng)調(diào)只有通過額外性認(rèn)證的碳減排才可用于履行義務(wù)承諾或轉(zhuǎn)讓。SDM 基本上采用了碳排放權(quán)交易機(jī)制中的基線與信用模式，可獲得的碳減排信用僅限于經(jīng)核查認(rèn)證的實(shí)際排放量低于或減排量超過規(guī)定基線的部分。在SDM機(jī)制下，每個(gè)項(xiàng)目5%的減排信用被收取用來建立適應(yīng)基金，2%的減排信用直接予以注銷，為全球氣候減緩作貢獻(xiàn)。核證碳標(biāo)準(zhǔn)（VCS）、黃金標(biāo)準(zhǔn)（GS）是國際上碳減排信用簽發(fā)量最大的兩種獨(dú)立機(jī)制，其主要發(fā)起者均為非政府間國際組織。在這兩種獨(dú)立機(jī)制中，核證碳標(biāo)準(zhǔn)（VCS）是目前全球使用最廣的獨(dú)立碳減排信用機(jī)制，全球80個(gè)國家參與。黃金標(biāo)準(zhǔn)（GS）的登記機(jī)構(gòu)為黃金標(biāo)準(zhǔn)登記系統(tǒng)，GS 簽發(fā)的碳抵消信用（GS VERs）可在登記系統(tǒng)內(nèi)實(shí)時(shí)注銷，也可與項(xiàng)目業(yè)主或經(jīng)紀(jì)商簽訂協(xié)議后在登記系統(tǒng)內(nèi)交易。按照世界銀行統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，2021年非政府間國際組織發(fā)起的減排機(jī)制簽發(fā)的碳信用占全球自愿減排信用簽發(fā)總量的74%。