“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”政策的多源流分析

唐 寧

(湖北大學(xué),湖北 武漢 430062)

0 引言

黨的十九大報告提出,要轉(zhuǎn)變政府職能,深化簡政放權(quán),建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府。“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”以信息化技術(shù)為支撐,對于簡政放權(quán)、提升服務(wù)具有重要意義。自2015年《關(guān)于積極推進“互聯(lián)網(wǎng)+”行動的指導(dǎo)意見》提出要充分發(fā)揮我國互聯(lián)網(wǎng)的規(guī)模優(yōu)勢和應(yīng)用優(yōu)勢,著力創(chuàng)新政府服務(wù)模式以來,國務(wù)院、各部委相繼頒布60多部配套文件,初步形成全社會推行“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的氛圍。目前,推行國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化對政府服務(wù)提出新要求,如何實現(xiàn)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”政策的延續(xù)發(fā)展至關(guān)重要。

當前,學(xué)界對于“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”政策的研究主要集中在3個層面:一是內(nèi)涵的研究。“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”是指通過互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)實現(xiàn)政府行政部門的管理和服務(wù)活動,并運用這些技術(shù)改造現(xiàn)有的電子政務(wù)系統(tǒng)[1]。它描繪了對傳統(tǒng)政務(wù)服務(wù)模式改造的動態(tài)過程,其全新的政務(wù)服務(wù)模式打通了政府部門之間的信息孤島[2]。二是關(guān)于其運作成效的研究。“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”全面提升了政府治理能力和服務(wù)功能,對于重構(gòu)傳統(tǒng)政府管理機制、建構(gòu)“整體政府”運作模式、增強人民群眾獲得感具有重要意義[3]。三是對問題及解決對策的研究。“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”在一體化服務(wù)體系建設(shè)、信息共享和業(yè)務(wù)協(xié)同、政務(wù)服務(wù)水平和能力、發(fā)展環(huán)境等方面存在較大優(yōu)化空間,需要以多元化渠道提高服務(wù)辦理便捷性,提升政務(wù)服務(wù)供給能力[4]。綜上所述,學(xué)者們?yōu)槔斫狻盎ヂ?lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”政策提供了多元角度,然而,“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的政策效果及相關(guān)研究深度仍待進一步挖掘。第一,如何從政策議程的角度出發(fā)剖析政策產(chǎn)生背后的機理。第二,立足推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的背景,“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”該何去何從。

約翰·W.金登多源流分析框架為認識“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”政策實踐邏輯提供了新的分析視角,有利于為其政策的發(fā)展演進提供有效的理論支撐。本研究采用多源流理論分析框架全面分析“互聯(lián)網(wǎng)+政府服務(wù)”政策的實踐邏輯與發(fā)展趨勢,闡釋“問題-政治-政策”3種源流對其政策的制定和執(zhí)行產(chǎn)生的深遠影響,并在此基礎(chǔ)上探索其發(fā)展路徑。

1 多源流理論:“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”政策實踐邏輯的理論基礎(chǔ)

“多源流理論”最早出現(xiàn)于美國著名政治學(xué)家約翰·W.金登的著作《議程、備選方案與公共政策》中。該理論是在科恩的“垃圾桶模型”、西蒙的有限理性理論等基礎(chǔ)上提出的。金登指出,一個項目被提上議程是由于問題源流、政策源流和政治源流三者在某一時刻匯合的相互作用,并不是三者獨立發(fā)展的結(jié)果。問題源流指一系列亟待政府解決的問題,這些問題在某一政策制定過程中能夠被明顯感知,同時備受政策制定者的關(guān)注;政策源流指各類政策建議、政策主張與政策方案,它們通常由政府官員、專家智庫等提出且最終能夠進入政策議程;政治源流包含國民情緒、政府領(lǐng)導(dǎo)團體及其執(zhí)政理念的變更、利益集團實力對比、公眾輿論等因素,這些因素反映了政治形勢和政治背景方面的情況[5]。通常,3種源流獨自發(fā)展,當遇到特定的時刻時,就會相互作用打開政策之窗。多源流理論的提出創(chuàng)新了公共政策的分析框架,對闡釋政策分析、議事進程到機制創(chuàng)新具有指導(dǎo)作用,是研究政策變遷及議定事項變化程序的重要理論[6]。

在多源流理論的指導(dǎo)下,學(xué)術(shù)界對政府機構(gòu)改革的政策議程、生態(tài)環(huán)境治理中的政策議程等相關(guān)政策進行了深入研究。由此可見,多源流理論也適用于“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”政策的研究。立足于此,本文在研究我國“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”政策的過程中引入多源流理論,試圖在該理論指導(dǎo)下探討“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”該何去何從。

2 基于多源流理論的“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”政策實踐邏輯

2.1 “互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”政策的問題溪流

第一,政府服務(wù)領(lǐng)域存在嚴峻的問題。門難進、臉難看、話難聽、事難辦,是群眾到政府部門辦事遇到的問題的生動描述。到政府辦一件事,常常面臨著各類證明和煩瑣的手續(xù)、一件事多頭受理、辦事流程煩瑣等問題。其中最嚴重的體現(xiàn)在行政審批方面。中國青年報社會調(diào)查中心曾進行了一項調(diào)查,受訪者共計6 756人。調(diào)查結(jié)果顯示,83.2%的被調(diào)查者說目前行政審批手續(xù)太麻煩,重點體現(xiàn)在戶籍、教育、住房和社保等方面。基層群眾辦證多、辦事難,經(jīng)常是來回跑、跑斷腿。這些逐漸暴露出來的問題足以引發(fā)政策制定者對政務(wù)服務(wù)效率問題的重視。第二,一系列焦點事件促使我國政府關(guān)注政府服務(wù)存在的問題。焦點事件往往能夠成為公共政策主體關(guān)注某一問題的推動力。證明“你媽是你媽”等事件的出現(xiàn)使得政府服務(wù)效率問題受到社會的廣泛關(guān)注。

2.2 “互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”政策的政策溪流

首先,政府從頂層制度方面對“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”政策進行了諸多設(shè)計。自2016年兩會政府工作報告中提出要大力推行“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”后,針對其發(fā)展的綱領(lǐng)性規(guī)劃在國家頂層制度設(shè)計與專業(yè)領(lǐng)域制度安排層面均有明確體現(xiàn)。2016年至今,國務(wù)院及各部委為推進“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的有效落地,先后出臺政策文本60多項(見表1),以輔助打通“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的堵點。

表1 國務(wù)院及各部委出臺的有關(guān)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的政策

其次,研究者從理論到實踐對“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”政策提出了諸多構(gòu)想。構(gòu)成“政策共同體”的重要力量包括高校、研究基地、科研院等智庫及其研究人員。智庫群體有著不同的學(xué)科背景,他們從不同的學(xué)科角度,以論文專著、研究報告、研討會等多種形式發(fā)表了對“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的政策建議[7]。從理論層面看,研究成果包括“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的內(nèi)涵與作用。實踐層面則是圍繞不同省市“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的實踐探索進行研究,發(fā)現(xiàn)問題,并提出了對策建議。以“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”為關(guān)鍵詞在中國知網(wǎng)進行檢索,結(jié)果顯示2016年3月至2023年間共有高水平研究221篇,一定程度反映了研究成果的數(shù)量和質(zhì)量。

2.3 “互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”政策的政治溪流

首先,公眾情緒促使“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”政策被提上議程。隨著社會的飛速發(fā)展,政府面臨著人少事多的困境,原有的政務(wù)服務(wù)模式難以應(yīng)對新的社會發(fā)展需要,現(xiàn)有政務(wù)服務(wù)水平難以滿足公眾更高層次的追求;各類焦點事件的出現(xiàn)都映射出傳統(tǒng)政務(wù)服務(wù)模式的困境。公眾通過傳統(tǒng)媒體、網(wǎng)絡(luò)、移動終端等媒介將不良情緒表達出來,引發(fā)關(guān)注。公眾情緒的醞釀及“互聯(lián)網(wǎng)+”這個新議題的提出,使對政府政務(wù)服務(wù)的期待匯集成能夠被政府識別的影響因素。其次,領(lǐng)導(dǎo)團體及其意識形態(tài)也要求重視“互聯(lián)網(wǎng)+政府服務(wù)”政策。2016年政府工作報告中提出,要大力推行“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”,讓居民和群眾少跑腿、好辦事、不添堵。2018年,全國網(wǎng)絡(luò)安全和信息化工作會議提出,要構(gòu)建全流程一體化在線服務(wù)平臺,更好解決企業(yè)和群眾反映強烈的辦事難、辦事慢、辦事繁的問題。2022年4月,中央全面深化改革委員會第二十五次會議再次強調(diào),把數(shù)字技術(shù)廣泛應(yīng)用于政府管理服務(wù),推動政府數(shù)字化、智能化運行,為推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供有力支撐。在當前背景下,推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是助推“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”政策持續(xù)發(fā)力的根本動力。

2.4 政策之窗的開啟與多源流耦合

多源流理論認為,政策之窗的打開是問題提上議程或政策變遷演進的機會。它不僅有利于政策建議的倡導(dǎo)者提出其最得意的解決辦法,也有利于他們促使其特殊問題受到關(guān)注。受問題源流、政策源流和政治源流交互作用的影響,3個源流在特定時刻匯合,“政策之窗”開啟,“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”這一議題才能順利進入政策制定程序。由此來看,“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”政策的發(fā)展演進離不開3個源流的融會貫通。如何改善和提升政府服務(wù)效率是一個備受關(guān)注的話題,面對其未被解決且不斷出現(xiàn)的新問題,黨和國家持續(xù)推進“放管服”改革,相繼出臺相關(guān)法律法規(guī),這都有利于三大源流的耦合。當前,新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革的大潮席卷全球,互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展對各國政治、經(jīng)濟和社會發(fā)展都有著重要影響。我國以此為契機創(chuàng)新政府服務(wù)模式,提升政府公共服務(wù)水平。至此,“政策之窗”被開啟:2016年,《關(guān)于加快推進“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”工作的指導(dǎo)意見》頒布,標志著“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”正式成為國家戰(zhàn)略層面的議題,最終實現(xiàn)了問題流、政策流、政治流三者的耦合。

3 多源流視野下“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的推進路徑

3.1 加快政務(wù)平臺建設(shè)

政府部門必須建立起完善的服務(wù)流程,不斷更新技術(shù)適應(yīng)發(fā)展需要,實現(xiàn)互聯(lián)網(wǎng)與政務(wù)服務(wù)的有效銜接。一是,要規(guī)范線上政務(wù)服務(wù)標準。“無規(guī)矩不成方圓”,線上政務(wù)服務(wù)需要制定完善的服務(wù)標準。同時,要保證服務(wù)標準的統(tǒng)一,切忌“因級制宜”“因地制宜”。各級政府部門的線上政務(wù)服務(wù)要設(shè)置統(tǒng)一的標準,實現(xiàn)群眾按順序依次申請辦理服務(wù);政府部門在編寫政務(wù)服務(wù)事項內(nèi)容目錄時,應(yīng)確保同類政務(wù)服務(wù)的要素統(tǒng)一,避免同類服務(wù)之間出現(xiàn)歧義;同一層級同一事項在不同地區(qū)進行辦理時,也要有一個統(tǒng)一的標準。二是,要創(chuàng)新線上政務(wù)服務(wù)技術(shù)。一方面,政府部門要充分調(diào)研,聽取群眾需求,適應(yīng)移動網(wǎng)絡(luò)及物聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展,改進政務(wù)服務(wù),切實解決人民群眾對政務(wù)服務(wù)問題的關(guān)切。另一方面,利用信息技術(shù)的發(fā)展實現(xiàn)政務(wù)服務(wù)的智慧化、智能化,通過線上平臺和線下服務(wù)網(wǎng)點為老年人開展一對一“無障礙”服務(wù),進行政務(wù)服務(wù)適老化改造,提高老年人使用“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的效率。

3.2 加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

政府部門要為“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”投入充足的人財物,不斷加強其基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。在人力方面:一方面,積極培養(yǎng)和引進互聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用型人才。人力資源的質(zhì)量對于發(fā)展有著愈來愈重要的作用,而互聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用型人才在推進“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”過程中必不可少,政府要引入專業(yè)人才用于政務(wù)服務(wù)平臺的開發(fā)建設(shè),為政務(wù)服務(wù)的線上開展打造優(yōu)質(zhì)平臺。同時,在進行政府工作人員招聘時,可以將是否掌握互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)考慮在內(nèi)。另一方面,加強對現(xiàn)有工作人員互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的培訓(xùn),通過課程學(xué)習(xí)、講座等方式培育其互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)思維,提升相關(guān)工作技能。財力方面要加大技術(shù)資金投入。一方面,積極改善基層政府的政務(wù)服務(wù)建設(shè),為各部門開展線上政務(wù)服務(wù)提供高質(zhì)量的網(wǎng)絡(luò)設(shè)備,保證其工作能夠高效率完成;另一方面,完善政府服務(wù)線上平臺的運營,及時解決存在的技術(shù)問題,為群眾提供高質(zhì)量的服務(wù)。

3.3 健全法規(guī)支撐體系

行政部門為簡化辦事流程、提高辦事效率,將服務(wù)轉(zhuǎn)到線上,實現(xiàn)信息共享、服務(wù)開放。但互聯(lián)網(wǎng)的不穩(wěn)定性可能會導(dǎo)致信息泄露、機密被盜取等問題,嚴重威脅電子政務(wù)服務(wù)的安全。目前,在“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”領(lǐng)域,我國雖然已出臺多部規(guī)范性文件,勾勒出“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的行動前景,但仍需構(gòu)建專門的法律法規(guī)保證線上政務(wù)服務(wù)的安全運行。一方面,要健全“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”立法保障制度。堅持問題導(dǎo)向,協(xié)調(diào)好網(wǎng)絡(luò)安全、權(quán)利保障與互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展之間的關(guān)系,從基本原則、線上服務(wù)事項、服務(wù)程序、信息共享機制、制度規(guī)范、信息安全保護等方面進行制度設(shè)計,注意處理與已有法律規(guī)范的銜接問題。另一方面,打造“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的監(jiān)督體系。對線上政務(wù)服務(wù)進行監(jiān)督與制約,保證政務(wù)服務(wù)的質(zhì)量和品質(zhì)。政府可以實行以行政機關(guān)內(nèi)部自治、政務(wù)服務(wù)糾錯問責(zé)機制為主的內(nèi)部監(jiān)督和專家評議、第三方評估、媒體監(jiān)督及群眾舉報的外部監(jiān)督有效聯(lián)動。除此之外,政府要在確保網(wǎng)絡(luò)安全的前提下,充分保障個人信息安全,為群眾信息安全保駕護航。