新形勢下央行國庫監督職能的發揮與完善

●包清雅 趙鴻選

國庫被社會公眾形象簡稱為國家的“錢袋子”，國庫的職能實質上就是管好“錢袋子”，依照法律法規把各類財政預算收入及時、準確完整存入“錢袋子”，把好“錢袋子”出口，嚴格按照財政預算支出計劃和用途快速高效撥付資金，并時刻保證“錢袋子”里的資金安全。 經理國庫具有反映和監督職能， 發揮著促進國家預算收支任務完成，保障民生和國家機構正常運轉，實現經濟社會穩定發展的重要作用。 當前， 一級財政設立一級國庫的組織機構體系日趨完善， 國庫內部監督管理制度體系日益健全，以“3T”①為骨干的信息化建設取得新突破，與財稅、海關等部門溝通協作不斷強化， 人民銀行著力提升國庫服務和防風險能力，全力推動國庫進入高質量發展新階段。在人民銀行履行經理國庫職責中，國庫監督工作具有重要的地位， 尤其是配合財政部門建立全面規范透明、標準科學、約束有力的預算制度方面，結合自身履職特點發揮著有效的促進作用，人民銀行各級國庫部門（以下簡稱各級國庫） 認真履行法律法規所賦予國庫的職責， 對商業銀行代理國庫業務存在的問題依法依規處置， 對財政和征收機關違規簽發的收支指令，嚴格執行規章制度， 拒絕辦理并做好溝通宣傳， 爭取地方政府及財稅部門的充分理解與支持， 確保了政府財政資金的安全、合規、高效使用。 隨著財稅體制改革漸進深入和信息化技術的快速發展， 給高效履行國庫監督工作帶來了挑戰， 需要各級國庫認真分析當前國庫監督工作的短板和不足， 積極轉變工作思路， 在完善制度法規及內部控制、優化工作流程、豐富和創新監管手段上下功夫， 不斷提升國庫監督能力。

一、央行國庫監督職能的地位和特點

（一）央行國庫監督職權的法律依據

財政資金一旦進入國庫賬戶就成為國庫資金， 由于國庫資金屬于公共資金，國庫就是各級政府的“錢袋子”，國庫資金的使用必須以預算為依據，管理必須以法律為準繩， 由此決定了人民銀行國庫部門在辦理國庫資金收支過程中應當依法履行監督職責。1994年頒布的《預算法》首次以法律的形式賦予了人民銀行經理國庫職責②， 2014年、2018 年分別對《預算法》進行了兩次修訂，修訂后的法律都原文表述了人民銀行經理國庫的職責。 2014 年修訂的《預算法》第六十一條規定進一步強化了人民銀行經理國庫對財政資金統一管理的作用③。 盡管《預算法》未明確規定人民銀行國庫部門的監督權力，但《預算法》中規定人民銀行負責經理國庫，其監督職權就蘊含在經理國庫職責中。 1985 年國務院頒布的《國家金庫條例》中，第二條明確規定了人民銀行在辦理國家預算資金收支業務的過程中要發揮國庫的監督作用④。 《預算法》和《國家金庫條例》為人民銀行各級國庫部門行使監督職權提供了法律依據。

（二）央行國庫監督職權的特點

1.人民銀行國庫監督具有內生性。人民銀行國庫監督實質上是一種事中監督，《國家金庫條例》第十條、 十一條規定了國庫的六項基本職責和六項主要權限， 基本職責是按要求辦理各種財政資金收支業務， 主要權限則是有權拒絕辦理不符合制度規定的財政資金收支業務。 國庫監督職能的實現，嵌入在國庫收支業務的具體辦理過程當中，國庫經辦人員審核發現有不符合財政部門規定的有關收支業務，予以直接拒絕辦理。 監督職能是伴隨具體業務自然產生的， 例如辦理業務過程中發現收入、 支出的憑證要素不齊全， 國庫要拒絕辦理；在一級政府、一級財政、一級國庫的預算管理體制下，發現收入在科目之間、上下級國庫之間劃分不正確，國庫要拒絕辦理；發現不按規定調撥庫存資金，國庫要拒絕辦理。 國庫業務辦理處于預算收支執行的中間環節， 正好可以發揮預算管理事中監督時效性強的優勢， 在辦理業務中進行必要的審核把關， 及時杜絕和規避不合規的預算繼續執行，與人大事前監督、財政事中監督、審計事后監督共同形成監督閉環。

2.人民銀行國庫監督具有服務性。按照不相容崗位分設的內部控制原則， 財政資金收支管理的決策者需要與其執行者相互分離， 財政資金的會計賬務核算職能也要與其出納職能相互分離，而財政國庫與人民銀行國庫各自的職責分工正好體現了分工合作又監督制衡的原則， 從體制機制上為國庫資金的安全完整和預算的合規執行設立了保護網。 人民銀行國庫在預算執行環節實施適度的、必要的事中監督，這種寓于服務之中的監督，既能幫助政府、征收機關進一步約束、規范自身預算收支執行行為， 也有利于正確劃分各級政府的財政收入、 確保國庫資金安全、 減少國庫運行風險，降低監督成本。

3.人民銀行國庫監督具有超脫性。由于分稅制的財政收入管理體制涉及各級政府收入分成，財權與事權相匹配的財政支出體制涉及政府之間的轉移支付， 使得上下級政府之間財務關系緊密聯系，財政資金結算十分復雜，這就需要有一個立場超脫、 無利益追求的部門來辦理上下級國庫往來業務。 中國人民銀行作為我國的中央銀行，是國務院的組成部門，實行垂直管理，在國家整個金融系統中，同時具有宏觀調控、金融監管和提供基礎金融服務的職能，是“銀行的銀行”。 中國人民銀行的這種超脫性可以保障國庫監督作用的發揮， 在業務辦理過程中保持客觀公正，維護各級政府、財政預算執行的公正性和準確性。

二、央行實施國庫監督的主要措施

各級國庫不斷完善內控管理， 豐富監管手段，嚴格制度執行，統籌開展國庫業務管理現場檢查，持續強化事后監督工作， 不斷加強對銀行業金融機構的監管，全面織緊國庫資金防護網，為國庫業務安全高效辦理提供堅強保障。

（一）事前系統預防，實現國庫監督控制功能電子化

各級國庫兼顧工作質量與效率， 在綜合考慮國庫監督法律法規規定、 地方國庫監管人員配備情況和國庫會計核算系統架構的前提下， 積極探索通過系統功能擴展、優化參數設置等方法，實現事前監督電子化，提升監督工作效率。 如甘肅省分庫開發電子退庫審核程序并持續更新， 對退庫對象、金額、退庫申請等進行自動核對校驗，確保組合式退稅政策高效安全落地；遼寧、黑龍江等分庫開發國庫會計數據集中系統參數校驗核對程序，對報表數據進行跟蹤監測， 確保中央與地方共享收入核算正確無誤； 江蘇省南京市中心支庫開發上線了“國庫集中支付預審及清算審查系統”，實現了國庫對預算支出的合規性、科目規范性、異常情況的實時監控； 蘇州市中心支庫將事前監督的規則和要點維護到退稅無紙化系統中； 湖北省武漢市中心支庫開發“湖北省國庫數據管理”系統，實現對收入、退庫、支撥等業務的事前監督由人工審核向系統審核的轉變；廣西區分庫開發、運行國庫業務監控系統， 實現了國庫業務全路徑可視化監控和故障節點的精準定位； 寧夏區分庫建設了人民銀行與財政部門文件資料傳輸系統， 實現了財政與國庫間撥款依據、 預算計劃等文件傳輸的電子化全流程。

（二）事中嚴格把關，拒絕辦理不合規國庫收支業務

各級國庫在辦理預算收支等業務過程中，充分發揮事中嚴格把關的監督作用， 首先從政策角度認真審核支出是否超預算、撥款依據是否充足、撥款用途是否正確等信息，其次根據預算科目、預算單位等信息， 判斷文件依據與實際支付信息是否匹配、預算科目用途是否使用準確等，最后對清算資金是否超庫存進行審核， 杜絕庫存透支現象發生。 2020 年至2022 年近3 年全國各級國庫（含代理國庫） 通過柜面監督年均發現糾正不合規業務26.71 萬筆，占年國庫辦理業務總筆數的萬分之1.36；涉及金額41847.10 億元，占年國庫辦理業務總金額萬分之188.99。

（三）事后監督檢查，強化制度執行與約束

按照前臺核算與后臺監督相分離的原則，人民銀行省級以上機構建立同級國庫事后監督中心，地市中支級國庫部門設置事后監督專人專崗，分別對省級同級、 地市中支同級及所轄縣支行國庫業務操作的準確性、合規性實施非現場審核，緊盯涉及國庫資金風險的集中支付清算、退庫、撥款等業務，對監督中發現的苗頭性、多發性、易發性問題，針對性地擴大監督面，開展跟蹤監督，及時糾正國庫業務差錯，規范國庫業務操作。 近3 年全國各級國庫事后監督人員年均發現不合規業務0.95 萬筆， 約占年國庫辦理業務總筆數的萬分之0.05；涉及金額258.14 億元，約占年國庫辦理業務總金額的萬分之1.31。 各級國庫建立了縱橫交錯的內部現場檢查工作機制， 上級國庫部門每年組織開展國庫會計管理現場檢查工作，省級分庫每3年對轄內地市中心支庫實施全覆蓋檢查， 檢查結束后，全面梳理問題，督促被查國庫認真整改，實名通報檢查情況，要求各級國庫認真對照、引以為戒； 推動國庫主任、 副主任檢查工作制度落實落細，各級國庫每年分別由國庫主任、副主任作為第一責任人，內審部門、事后監督部門人員組成的國庫主任查庫工作組， 對檢查時間段內的國庫業務開展和風險管理情況進行全面、科學地評估，重點對薄弱環節和風險點進行“把脈問診”，通過效果評估與落實整改， 切實促進國庫人員從思想上高度重視資金安全工作， 從行為上嚴格落實各項規章制度。

（四）嚴格執法檢查，做好代理國庫業務監督工作

各級國庫切實履行法律賦予的職責，制定《執法檢查管理辦法》《行政處罰裁量權實施辦法》和《行政處罰裁量標準》等制度規定，樹立嚴格依法行政的剛性執法理念， 對執法檢查與處罰工作進行規范， 加大對商業銀行代理國庫業務的監督檢查，對發現的問題依法依規處置，做到尺度統一，及時發現并糾正了延壓預算收入、超預算撥款、重復退庫等業務差錯和違法違規行為， 確保了預算收入準確完整繳入國庫、預算支出合法合規，有力地維護了預算執行的嚴肅性， 確保了財政資金的安全性和完整性。2022 年，全國各級國庫執法檢查共發現銀行業金融機構延壓預算收入3028 筆，涉及金額84.72 億元； 占壓集中支付清算資金2190筆，涉及金額5.94 億元；未按規定科目核算收納的預算收入10 筆，涉及金額26 萬元；違規設置過渡賬戶71 個。 各級國庫根據違法違規情況分別采取了限期整改、通報、罰款等措施，共實施行政處罰993.7 萬元，推動撤銷過渡賬戶13 個。

三、國庫監督中發現的主要問題

根據人民銀行自身制訂的 《國庫監督管理規定》，各級國庫部門都會對日常柜面監督、事后監督， 以及執法檢查中發現的違規違法案例及時多頻進行整理匯編，形成國庫監管案例，供國庫系統學習借鑒，提升國庫監督效能。 從近3 年的國庫監管案例分類匯總來看， 問題主要集中在以下五個方面。

（一）不按規定辦理的收入業務

這類問題的表現形式是違規發出退庫指令或更正指令，人為調節預算收入。

1.辦理文件依據逾期的收入更正業務。 如某市財政局向該市中心支庫發出3 筆合計金額為48328078.60 元的收入更正（調庫）指令，擬將預算級次為市級100%的“土地出讓價款收入”，調整為預算級次為中央20%、省15%、市65%的“農田水利建設資金收入”，經國庫審核發現，所附《土地出讓收益計提農田水利建設資金管理辦法》已超過其規定的5 年有效使用期，該市中心支庫拒絕辦理該筆更正業務。

2.辦理預算級次不準確的繳款業務。 如某區支庫收到區財政局出具的一般繳款書， 金額為1116270.00 元，預算科目為“森林植被恢復費”，國庫審核發現， 該憑證填列的預算級次為 “區級100%”，正確的級次應為“省級20%、區級80%”，該支庫拒絕受理并予以退票，次日財政局按照正確級次重新填制繳款書，國庫審核無誤后辦理入庫。

3.人為調節預算收入。 如某市財政局發出1 筆退庫指令，擬將市人民醫院繳納的“其他繳入國庫的衛生行政事業性收費”1860 萬元資金退還市人民醫院，退庫原因為“計算錯誤，誤繳國庫”，財政局經辦人員以“資金特殊”“時間緊”為由，要求國庫務必于2 個工作日內完成退庫，國庫審核后發現退庫依據不足，經了解具體原因為第一季度財政收入增長目標已超年初預定目標，為減輕次年財政收入增長壓力，財政局擬通過退庫方式調減第一季度財政收入，支庫拒絕辦理了該筆退庫業務。

4. 虛增財政收入。 如某支庫收到1 筆金額為900 萬元的繳款書，預算科目為“其他國有資源使用費收入”，付款人為縣財政局，國庫審核發現，該付款賬戶不屬于非收入專戶，經溝通，財政局提供了《關于全面清理以前年度財政存量資金的通知》。作為該筆繳款書的文件依據，經國庫核實，該收入屬于財政部門清理歷年未使用完畢的上級專項撥款收入以及縣本級專項資金，劃回國庫賬戶統籌使用，不屬于應收納的非稅收入。

（二）不按規定辦理的退庫業務

1. 要求國庫辦理收入退還書與審批金額不一致的退庫業務。如某區稅務局向區支庫發出1 筆退庫指令， 金額146621.85 元， 退庫申請退稅金額33030.41 元，稅務局審批退稅金額33030.41 元，收入退還與審批退稅金額不一致， 該支庫拒絕辦理，并通知稅務局重新提交業務憑證，審核無誤后重新辦理。

2.辦理資料不全的退庫業務。 如某區稅務局向區支庫發出1 筆退庫指令， 金額719367.34 元，退庫申請人為個人， 退庫預算科目為其他個人所得稅，退庫性質為“誤收退款”，國庫審核發現，該筆退庫業務資料存在收入退還書未加蓋稅務局預留印鑒、缺少退稅申請書、缺少原始憑證繳款書復印件、申請人身份證已過有效期間，該支庫當日拒絕辦理退庫業務， 并要求稅務局提供齊全有效的退庫資料，于次日辦理退庫業務。

3.辦理依據不足的退庫業務。 如某中心支庫收到稅務部門4 筆電子退庫業務，退庫申請人為4 家公司，合計金額5200 萬元，預算科目為出口貨物退增值稅， 但稅務部門未提供相應的出口退稅文件，該中心支庫拒絕辦理，并與稅務部門溝通盡快補齊出口退稅文件及計劃后審核無誤辦理退庫。

4.辦理退回多繳的待繳庫稅款。 如某中心支庫收到1 筆待繳庫稅款，金額為722570.47 元，在稅務部門開具繳款書前，以稅款計算錯誤為由，要求國庫退回多繳稅款20000.00 元， 由于 “待繳庫稅款”專戶不得用于辦理稅款退付，該中心支庫直接拒絕辦理。

5.辦理與退稅計劃不符的退庫業務。 如某市稅務局向市支庫發出14 筆退庫指令， 金額3767564.81 元，國庫審核發現，該市年度第一批出口退稅計劃為5000 萬元， 實際已退稅4684 萬元，剩余316 萬元，此次退庫金額超過剩余指標，該市支庫直接退回14 筆退庫業務。

6.辦理收款人與原繳款人不一致的退庫業務。如某海關辦事處向某中心支庫發出2 筆退庫指令，收款單位均為某口岸報關有限公司， 金額分別為10384.22 元、26984.14 元， 國庫審核發現原繳款人與收入退還書收款單位不一致，且未提供相關證明材料，該中心支庫直接拒絕辦理。

7.簽發超退庫文件核準金額的收入退還書。 如某海關向該地中心支庫提交一份退稅資料，向某公司退稅241782559.62 元， 退稅文件依據為原財政部駐該省專員辦出具的準予返稅函，國庫審核發現專員辦核準的退稅金額為127453448.10 元， 海關簽發的退稅金額超出專員辦核準金額114329111.52 元，該中心支庫拒絕辦理，時隔2 日后， 海關簽發了127453448.10 元的收入退還書，國庫審核無誤后予以辦理，避免了國庫資金損失。

8.辦理審批手續不完整的退稅業務。如某區稅務局向區支庫發出1 筆金額為127269508.03 元的退庫指令，收款單位為某化工公司，退庫原因為增值稅留抵退稅， 國庫審核發現，“增值稅期末留抵退稅申請表”中意見審批欄共三部分，分別是主管稅務機關核實意見、市級稅務機關復核意見、市級財政部門復核意見， 該區稅務局提交的申請表中僅有主管稅務機關簽章審批意見， 其余兩處均為空白，該區支庫拒絕辦理。

9. 國庫與其他部門配合截住騙取出口退稅資金。 如某中心支行反洗錢部門向市分庫提供了某特大騙稅案件線索， 希望國庫配合專案組從嚴審核涉案公司退庫業務，防止國庫資金損失，在手續業務辦理中， 市分庫收到市稅務局發送的2 筆涉案公司出口退稅指令，金額分別為3692103.50 元、3690467.81 元， 市分庫先暫停辦理該公司退稅業務，及時與稅務部門溝通，稅務部門出具退回此2筆退庫指令的函， 市分庫將2 筆電子退庫指令退回。

（三）不按規定辦理的撥款業務

1.辦理收款單位與依據不符的撥款業務。如某縣支庫收到縣財政局發出的1 筆撥款指令， 收款單位為某工程有限公司， 金額為945818.81 元，用途為建設工程款，國庫審核相關依據時發現，政府批文上的建設單位為另一家工程有限公司， 與撥款憑證不符，該支庫與縣財政局聯系，將該筆預算撥款憑證退回。

2.辦理重復撥款業務。如某市中心支庫收到市財政局發出的與此前已撥款金額相同的1 筆2182萬元的撥款指令， 提供的文件依據也與此前的相同，只是收款單位不同，國庫與財政局核實，系因財政局業務疏忽， 導致此前撥款憑證中的收款人名稱填寫錯誤，但由于當日收款單位急等用錢，在資金未退回的情況下，財政局再次發出撥款指令，該中心支庫予以拒絕辦理。

3.要求國庫辦理無依據、無預算的支出業務。如某市財政局向市中心支庫發出1 筆撥款指令，擬向市財政局在商業銀行開立的非稅收入專戶撥付800 萬元，用途為“劃還市財政非稅專戶欠款”，所附撥款依據為市財政局國庫科向該局領導的請示，未付上相關文件說明，該市中心支庫予以拒絕辦理。

4.要求辦理資金用途與文件不符的撥款業務。某支庫收到市財政局1 筆撥款指令， 撥款金額為4016416.00 元，收款單位為市廣播局，預算科目為“其他新聞出版廣播影視支出”，國庫審核發現，所附撥款文件中預算科目為“其他檢查支出”，撥款憑證與所附文件依據的預算科目不符， 該支庫拒絕受理該筆業務，并將資料退回市財政局。

5.要求辦理非預算單位無預算撥款。 如某縣支庫收到縣財政局1 筆5000 萬元的撥款指令， 收款單位為某投資開發有限公司，撥款用途為“臨時拆借資金”，所附文件依據為“某投資開發有限公司關于臨時拆借資金償還融資本息的請示”和“縣財政資金申報審批表”，國庫審核發現，該筆款項為撥往非預算單位的無預算撥款， 且無相關正式文件，該支庫予以拒絕辦理。

6. 辦理未入庫土地出讓金劃撥至鄉鎮財政專戶。 如某區財政局向支庫發出1 筆撥款指令，金額24366984.00 元，收款單位為“某街道辦事處財政資金專戶”，預算科目為“征地和拆遷補償支出”，經國庫審核發現， 該筆撥款對應的土地出讓金尚未繳入國庫，支庫拒絕辦理該筆撥款業務。

（四）代理銀行墊付資金

這一類問題的違規主體主要是財政部門，問題表現形式是違規發出集中支付指令， 造成代理銀行墊付資金。 如某縣財政局向5 家集中支付發出集中支付指令，合計金額4000 萬元，當日縣支庫與各代理銀行清算時，發現財政庫存余額不足，因此拒絕辦理，隨后的10 個工作日內，縣財政局在庫存余額不足的情況下， 繼續向各代理銀行發出支付指令， 導致合計金額為2300 萬元的資金無法與國庫清算，5 家銀行累計墊付資金6300 萬元，經縣支庫與縣財政局多次協調后， 由省財政廳轉移支付縣財政局3 億元，彌補了清算資金缺口，縣支庫及時辦理了與代理銀行的資金清算業務。 某商業銀行縣支行根據縣財政局的集中支付指令辦理支出后，向縣支庫提交資金清算申請，金額3436700.00元， 國庫審核發現， 該縣財政局庫存余額為2481000.00 元， 不足以清算代理銀行墊付的資金，支庫拒絕辦理該筆資金清算業務。

（五）商業銀行延壓預算收入

這一類問題的違法主體主要是商業銀行，問題表現形式是預算收入未在收納當日辦理報解入庫手續。 如某市支庫對轄內1 家商業銀行支行的執法檢查中發現，1 筆金額212000.00 元的稅款和4 筆金額合計217475.00 元的稅款分別延壓14 個工作日和9 個工作日，市支庫依據《金融違法行為處罰辦法》，對該商業銀行支行給予警告并處6 萬元罰款。 某市中心支庫在對商業銀行分行及下屬支行的執法檢查中發現， 由該行經收的15 筆、金額共計154104.45 元的非稅收入繳庫不及時，于2—15 天后才劃至國庫，中心支庫依法給予商業銀行分行警告并處5 萬元罰款。

四、制約央行國庫監督職能發揮的因素

盡管各級國庫部門認真履行監督職能， 拒絕辦理或及時糾正不合規的撥款、退庫、更正預算級次等業務， 檢查督促商業銀行及時辦理預算收入報解入庫業務， 協調財政部門建立特殊撥款事前審核制度，將監督關口前移，盡量避免因“被動”的資金清算模式，形成商業銀行墊付資金的風險，保障財政資金的安全、完整以及預算執行的合規，但是一些體制性因素制約了國庫監督職能的發揮，一些問題屢禁不止。

（一）國庫監督工作法規制度修訂滯后

自我國《預算法》立法以來明確了人民銀行具有經理國庫的職權， 但是人民銀行各級國庫部門如何履行監督職責，則依賴于1985 年國務院頒布的《國家金庫條例》和1998 年由人民銀行、財政部、國家稅務總局聯合印發的《關于進一步加強國庫監管工作的通知》，法規制度修訂的滯后嚴重削弱了國庫監督的權威。 一方面，上述行政法規和文件成文時缺少上位法， 法理上存在缺陷； 另一方面，上述行政法規和文件成文已年代久遠，法規內容陳舊、粗化、操作性差。 總體來看，上述行政法規和文件中缺少必要的行政處罰手段， 國庫監督約束力和懲戒力度不足，嚴重影響國庫監督的效果。

（二）國庫集中收付的流程不合理

國庫集中收付制度改革以來， 基本解決了財政資金大量滯留在預算單位和征收單位而導致的財政資金運行不透明、收支效率低下、使用缺乏監督等問題， 但是由于改革初期受人民銀行建設的現代化支付系統尚未投入使用、 財政管理信息系統尚不完備、 國庫計算機系統功能還不夠強大等客觀條件的制約， 國庫集中支付選擇了代理銀行中轉支付清算的模式。 這種模式的特點是 “先支付、后清算”，其流程是財政直接支付和財政授權支付通過在商業銀行設置的“零余額賬戶”辦理，財政部門或預算單位的支付指令首先發給代理銀行，代理銀行完全按照指令先墊付資金，代理銀行待到每日臨近下班前，再與人民銀行國庫進行財政資金匯總清算。 這種模式下，人民銀行國庫處于財政資金支付流程中的末端，只是被動的清算，有時候國庫資金不足會導致商業銀行墊付資金的問題發生，由于看不到資金支付憑證，無法在資金支付環節逐筆、實時監督支付指令的合規性，使得國庫事中監督職能名存實亡。

（三）國庫監管協同作用有待增強

相關部門對國庫監督的認同度不高， 對國庫監督反饋的問題不夠重視， 導致一些問題屢次發生。 部分國庫在履職過程中與相關部門缺乏有效的溝通協調， 如部分國庫由于庫款余額不足無法及時辦理退稅業務的情況， 雖然主要原因是地方財政困難導致退稅業務無法及時辦理， 但也反映出部分地方的財政、稅務、國庫等部門間缺乏有效的溝通應對機制。 國庫內部存在對服務與監督關系認識不到位， 部分國庫人員日常業務處理中仍存在“重服務、輕監管”情況，對制度文件學習、監管方法運用浮于表面，監督發現的問題，局限于僅向相關單位反饋，未能深入分析問題成因、及時總結形成典型案例分析， 監督成效的運用轉化不夠充分。

（四）國庫電子化監管手段滯后

隨著財稅體制改革的深入推進， 國庫業務量呈逐年增長態勢，而目前國庫監督仍以手工為主，如開展國庫會計管理現場檢查、 業務自查仍主要以翻閱憑證、報表以及各類登記簿為主要方式；對銀行業金融機構開展執法檢查， 也主要以手工核對業務憑證、賬表方式為主，未能實現有效的電子化監管，監督檢查效率有待提高。

五、新形勢下完善央行國庫監督職能發揮的策略

（一）健全完善人民銀行國庫監督法規

盡管最新的《預算法》仍舊保留了“中國人民銀行經理國庫”的職責，但由于具體的國庫監督職權比較模糊，以及與之配套的《國家金庫條例》及其實施細則過于陳舊，因此，需要站在“完善國家治理體系和治理能力現代化”的高度，盡快從修訂《國家金庫條例》入手，進一步細化人民銀行經理國庫的權責，進一步明確國庫監督的目的、職責、范圍、手段和成效評估等內容，從法規層面明確財政、稅務、國庫、海關等部門在預算執行中的權責利關系，進一步完善預算資金運行監督制衡機制，只有理順了這些關系， 國庫監督才能真正做到有法可依、有法必依、違法必究，促進國庫監督職能發揮得更加全面充分。

（二）優化國庫集中資金收付流程

一是進一步明確國庫集中收付業務由人民銀行專責辦理，在人民銀行機構改革、縣支行國庫業務上收地市中心支行直接辦理之際， 充分利用安全穩定高效的人民銀行現代化支付系統， 將集中收付業務盡可能收回由人民銀行國庫直接辦理。二是現行人民銀行直接辦理抑或委托代理銀行辦理的集中支付業務， 人民銀行必須有充分的時間接收、審核財政部門或預算單位的支付指令，嚴密妥善處理集中支付業務， 確保人民銀行國庫事中監督逐筆審核、全面審核作用的有效發揮。

（三）進一步改善人民銀行國庫監督的外部環境

國庫監督既需要各級國庫部門不斷提升內部精細化管理水平， 也涉及財政預算主管部門和預算單位、稅務和海關等預算收入征收機構，以及商業銀行等外部協作機構，還離不開人大、審計等外部監督部門的支持配合，各方需要形成合力，共同推進。 一方面主動加強與各協作機構之間的溝通聯系，積極爭取相關部門的理解和支持，同時及時分析匯總國庫監督案例， 以簡報的形式向外部協作機構通報，引起協作機構的重視，促進監督成果的轉化利用。 另一方面要發揮人民銀行國庫部門在財政資金收支環節中所處信息匯集地的特殊優勢，運用大數據技術不斷完善國庫統計報表體系，優化統計分析系統功能， 提升工作人員統計分析能力， 日常加大對國庫資金運行波動的監測與分析，從國庫監督視角及時掌握經濟運行中的“活情況”，并將這些有用的信息與協作機構、外部監督部門分享交流，共享國庫信息資源，寓監督于服務當中，共同守好、用好國家“錢袋子”。

（四）大力推進國庫業務監督電子化進程

充分借鑒一些地方分庫系統建設方面的經驗， 由總庫開發事前事中監督系統， 構建機控為主、 人控為輔的業務審核模式， 提高國庫監督效率。 鼓勵有條件的分庫運用信息化手段，繼續探索國庫會計管理現場檢查流程、 內容、 檔案的電子化、標準化，通過開發或完善相關系統，提高現場檢查質效。