政府公用事業成本規制與績效管理的若干思考
——以吉林省延吉市公交、供熱服務等五個領域為例

●任曉冬 王 峰

行業預算績效管理

一、公用事業發展歷程、問題及成本規制與績效管理的意義

公用事業根據不同的劃分方式，其定義和范圍也有所不同。根據《國務院關于鼓勵支持和引導個體私營等非公有制經濟發展的若干意見》（國發〔2005〕3 號）， 公用事業事關民生領域，如城鎮污水垃圾、公交、供水、供氣、供熱等行業。根據現有學者對公用事業的分類方法， 可分為網絡型和非網絡型兩種類型。 其中網絡型包括污水、公交、供暖、燃氣、供水等，非網絡型包括橋梁道路、衛生環境、綠化園林等。

（一）歐美地區公用事業的發展經驗

歐美地區公用事業發展的形式和內容經過較大變化， 基本形成了較為有效的政府調控和市場化機制， 對國內公用事業發展具有較強的借鑒意義。 歐美地區公用事業發展主要經歷了三個階段：一是私人機構供給壟斷，集中于十九世紀末和二十世紀初。 該階段資本缺乏導致投資不足， 政府與私人機構簽訂長期訂單以提供公共交通、燃氣等設施和服務。但出現的問題是偏遠地區的服務質量差、 成本價格高且供給不足、尋租和貪腐等。二是二十世紀中期以公共機構或地方政府供給為主的階段。 由于私人機構供給存在的諸多問題， 該階段地方政府和公共機構直接承擔公用事業提供的產品和服務， 但引發的問題是財政負擔沉重和服務效率低下等。 三是二十世紀七十年代后私人機構和公共機構合作供給階段。 該階段的公共服務供給又發生重要變革， 政府和公共機構主動對其壟斷的公用事業產品和服務供給進行市場化改革。

歐美地區公用事業經歷多次變革，其價格規制和績效管理相對成熟。歐美地區公用事業價格規制方法有投資回報率定價法、最高限價法、有效成本定價法、成本基準定價法等。其中美國以投資回報率對公用事業價格進行管制，而英國則以最高限價法為主。歐美地區公用事業的績效管理方法主要包括德爾菲法、功效系數法、主成分分析和因子分析法、DEA 法、 綜合模糊評價法、平衡計分卡等。歐美地區城市公用事業的績效管理在不同領域的研究內容雖然存在差異，但方法趨同。

（二）國內公用事業的發展與改革歷程

1. 計劃經濟的政企合一體制。1992 年之前的計劃經濟時期公用事業全部由公有企業進行管理和運營，行業政策由政府制定、履行和監督，企業的管理和運營基本與事業單位一樣。 在計劃經濟時代的公用事業具有明顯的壟斷經營和政企合一等特點，且服務和產品的質量普遍不高。

2.市場經濟初期鼓勵補貼包干、打破壟斷。1992 年社會主義市場經濟提出后，為打破壟斷，政策層面鼓勵多種形式的資本參與到公用事業服務的供給中，通過“包干到戶”、補貼等多種形式引入市場競爭機制。 但該階段市場行業法律法規、相關制度仍不健全，建設整體較為落后，同時政企分離改革仍然不夠徹底。

3.新世紀以后的公私合力、合作行政理念。新世紀以后的公用事業進一步深化改革， 在多個領域進一步引入社會資本，并探索新模式，逐步形成了公私協力、合作行政的理念和模式。 但仍然存在價格機制不明確、服務成本高等問題，且多地政府公用事業仍以國有企業供給為主。

從計劃經濟到市場經濟，再到新世紀，公用事業產品和服務在不同階段的供給主體也不同。 但由于政府自身職能轉變緩慢、居民依賴社會心理嚴重， 公用事業的公益性和企業運營主體的盈利性存在對立矛盾等， 致使公用事業存在較多問題。

（三）公用事業發展存在的共性問題

一是城市公用事業運營中存在行政壟斷，地方政府過多干預， 市場難以形成有效的資源配置；二是價格機制和監管機制不合理，多數公用事業產品和服務是由行政部門直接定價，價格規制在一定程度上偏離成本導向； 三是產品的服務質量和效率均有待提升， 由于公用事業企業的壟斷地位，其成本難以得到硬性約束，使得運營成本居高不下， 人員缺乏有效的激勵和管制；四是投融資結構單一，社會資本匱乏，多數公用事業投資以財政為主； 五是公用事業相關法律體系和監管不健全， 相關政策法規條例管理辦法等配套措施均有待完善和提升； 六是公用事業績效管理頂層設計不完善， 未有明確統一的實施指導方案， 各領域也缺乏詳細的實施細則，同時績效考核指標體系不健全，評價偏重財務指標等。

（四）政府公用事業成本規制與績效管理的意義

公用事業是與城鎮居民生活息息相關的產業， 目前我國政府公用事業的供給主體仍以國有企業為主。 在建立現代財稅體制的要求下，財政支出要不斷提質增效。 國有企業運營服務成本上升導致的直接結果是公共服務質量下降，同時不斷擴大的財政支出也增加了財政壓力。因此， 為防范政府公用事業成本上升帶來的多種風險，應結合不同類型公用事業的運營特征，對政府公用事業企業的成本進行規制， 區分不合理成本和有效成本，科學構建成本標準，提高公用事業成本的透明性。 公用事業績效管理可以有效反映企業經營過程的問題， 增加成本的透明度， 為政府監管公用事業提供有效技術手段。 此外，公用事業開展績效管理有利于促進企業發現其產品和服務質量的相關問題， 并及時改善； 有利于社會公眾清晰了解企業價格成本和績效狀況， 有效支撐城市公用事業的發展改革。

二、吉林省延吉市公用事業成本規制與績效管理的實踐之路

規制理論產生于20 世紀七八十年代，是政府等特定機構對行業實行監督和規范， 依據性質分為社會性規制和經濟性規制。 經濟性規制的方向主要包括定價和準入及退出壁壘等，多數公用事業的定價是典型的經濟性規制。 成本規制是行政部門通過界定成本的范圍， 建立單位成本的標準，并以此考核企業經營狀況、核價和補貼的行為。 績效管理貫穿于成本規制的全過程，績效服務標準是成本規制的基礎和依據，同時績效考核評價是成本規制結果應用的檢驗方式， 也是財政資金投入的重要支撐手段和調整工具。

（一）成本規制與績效管理的建設思路

目前我國關于國有企業的成本規制和績效管理并無明確的實施方案和管理辦法， 但不同地區的國有企業在成本規制和績效管理理論下結合本地實際情況進行了不同的路徑探索。 深圳地區較早開展了公交行業成本規制與績效管理，思路為：首先，根據公交行業屬性確定人員費用、 折舊攤銷等各成本費用科目的合理標準值；其次，設置項目成本的浮動范圍；最后，構建績效管理體系對公交公司進行考核并確定財政補貼。

浙江省衢州市財政局2021 年底發布的《國企投建管運一體化項目運營成本規制辦法》明確規定了國企投建管運一體化項目成本規制原則應該包括相關性、合理性、合法性和真實性。該辦法對辦公類、 運營類和園區類資產直接成本和間接成本的核算給出了明確的范圍和方法，將項目運營成本鎖定為四部分，分別為折舊和攤銷、管理費用、財務費用、稅金及附加。成本規制費用在績效考核后納入下一年度財政預算安排， 資金按現行財政體制分別由市財政和相關區塊財政部門承擔。

現有研究在探索公用事業行業成本規制和績效管理時提出的建設思路主要包括五步：一是績效服務標準合理性分析， 重點關注地區和行業的供需關系， 為公用事業企業績效考核和財政部門追蹤財政資金使用效益進行績效考核提供支撐和便利；二是相關成本結構拆解，以成本為切入點分析財務報表反映其經營情況；三是主營業務模式分析， 為核心控制指標規制找到突破口；四是核心控制指標規制，建立成本與產出制約關系；五是規制標準檢驗與應用，對規制標準進行合理性檢驗， 同時按照績效服務標準開展有效的績效考核。

（二）延吉市公用事業成本規制和績效管理探索實踐

延吉市在探索公用事業成本規制和績效管理的過程中，選取了公交、供熱、環衛、污水和水務五個領域， 總體思路圍繞明確服務績效標準—成本定額標準—績效管理考核體系—財政補貼標準/國企薪酬分配的路徑進行。 具體建設步驟和實踐內容如下：

一是明確服務績效標準。 公用事業提供的服務和產品以服務社會和保障民生為主要目標。明確其服務績效標準是企業投入成本、運營管理和政府監管的前提， 也是核定成本標準的基礎和依據。根據延吉市公用事業服務需求、政府政策部署、公用事業發展布局，梳理延吉市公用事業國企各項工作要求，結合國家、省、相關行業、可比地區等市政公共服務標準，對延吉市當前服務標準合理性進行分析， 梳理確定各項公用事業服務績效標準。

二是基于服務績效標準的成本規制。 圍繞延吉市各類公用事業的服務績效標準， 分析相關國企近年的財務、經營、財政補貼等數據。 明確成本、收入的關鍵控制要素及其驅動因素，綜合運用大數據思維和比較法、作業成本法、因素分析法等，對縱向歷史、可比公司、可比地區、行業標準等相關數據進行整理、修正、分析，對企業各項成本要素的變動進行合理性預判， 測算規制標準值。

三是建立績效考核體系。 健全規劃、服務、成本、運營協同聯動機制和目標分解傳導機制，根據各類公用事業服務標準、 成本定額標準和國企分類考核特點，構建績效考核體系，體系涵蓋產品服務質量、成本控制、保障能力和營運效率等方面，且評價規則等考核要素明確，以此作為構建針對公用事業國企的財政補貼和薪酬分配機制的基礎。

四是完善補貼和分配機制。突出績效導向，優化財政補貼和國企薪酬分配結構，搭建補貼、工資總額與績效考核有效聯動的架構。 例如補貼總額可以分固定與浮動補貼。 固定補貼部分主要根據規制成本總額、規制收入總額、企業其他政府性補貼收入等測算而得， 結合當期財政承受能力等因素確定； 浮動補貼部分與企業考核掛鉤聯動， 并按照不同考核結果設定績效考核系數。

三、延吉市公用事業成本規制與績效管理建設過程中的具體問題

（一）政策法規與管理細則不完善，行業監督和管理不到位

一是延吉市城市供熱管理辦法等配套法規不健全，導致收費標準不合理。吉林省相關供熱管理辦法要求“逐步取消按面積收費方式，實行按用熱量計量收費”①，但延吉市多數采暖費用標準仍以建筑供熱使用面積為基礎。同時，供熱服務質量和供熱價格也因法律法規不完善而缺失有效監管。 二是延吉市城鎮供水管網漏損標準不明確，水務集團管網漏損率遠超國家標準，加之監管力度不夠，導致漏損率居高不下，造成大量資源浪費。 三是延吉市市容和環境衛生管理條例不健全，缺乏明確的保潔服務標準，保潔質量監管機制不健全。

（二）企業體制改革不徹底，企業績效管理機制不健全

延吉市環衛作業公司按照相關要求初步形成市場化企業架構，但公司的組織架構、政府會計準則均與《公司法》要求存在差距，且企業權責不清晰。此外，環衛作業公司人員編制歷史遺留問題尚待解決，正式工薪酬占比較高，同工不同酬現象較為突出。 其他公用事業產品和服務的供給主體也存在企業組織架構和會計要求改制不徹底等問題。 我國國有企業的績效管理考核依次經歷了以產量和產值為主、以利潤為主、以經濟效益為主和以綜合性績效為主的四個階段， 但在延吉市五個公用事業領域的成本規制和績效管理實踐探索過程中， 各公用事業企業績效管理未有明確的考核目的和抓手， 績效管理機制均不夠健全，主要體現為：績效服務標準不夠完善， 財政資金補貼績效考核標準不健全以及績效監督管理不明確等。

（三）行業規劃科學性不強，投入決策合理性有待提升

一是延吉市公交服務對高峰需求供給不足，公交運營供給與需求處于結構性不均衡的狀態。 延吉公交的百車公里載客量超過了400人次， 北上廣深等特大城市這一指標普遍在200 人次左右，供給和需求不匹配。 二是污水處理廠投資建設決策缺乏前瞻性， 造成固定資產浪費。 具體表現為朝陽污水廠一二期工程產能設計不合理，一期設計產能過小，二期設計產能過大， 同時一二期工程合計污水處理能效不足80%。

（四）企業運營成本結構不合理，缺乏成本控制規章制度

一是延吉公交集團人員結構問題突出，無成本控制措施。 延吉公交其他輔助人員數量約為公交駕駛員數量的70%，遠超行業一般水平，且其他輔助人員面臨老齡化問題。此外，延吉公交集團業務數據管理水平較低， 部門數據不夠準確，燃料成本消耗不明確。二是延吉集中供熱公司煤炭采購管理和庫存管理水平不高， 成本居高不下。 供熱公司煤炭采購價格高于鎮海港更高品質的煤炭價格， 且集中供熱公司煤炭周轉天數遠高于最高庫存天數和采購周期天數，存貨周轉率較低。 三是延吉市水務集團管理人員冗余突出， 人工費支出占總成本的比重達到31.9%，人工規模和費用均缺乏明確標準，導致企業支出負擔過重和運營管理效率較低。 四是延吉市環衛作業公司定額標準制定缺乏相關依據，且較其他地區偏高。同時，還面臨人員冗余、薪資管理機制不健全、老齡化嚴重等問題。

四、對政府公用事業成本規制與績效管理的建議

政府公用事業的發展在行業監督管理、價格和成本機制、融資結構、公司治理等方面存在一定問題。因此，推動政府公用事業發展也要從公用事業供給體制、政府監管機制等方面入手，發揮市場有效配置資源的作用， 同時要完善公用事業監督管理條例和考核機制， 做好公用事業成本信息公開工作。

（一）深化政府公用事業體制改革，完善行業監管機制

在保證公用事業處于行政規制的條件下，深化產品和服務供給體制改革， 打破國有企業壟斷現象， 加快市場化進程， 構建有效競爭格局， 讓更多有資質的企業通過競爭提供公用事業產品和服務，增加公用事業有效供給。 同時，加快政府公用事業相關法律法規體系建設，完善公用事業監管框架， 制定政府公用事業監管制度細則， 并明確監管機構的權力責任歸屬以及監管內容和流程等。

（二）逐步推進市場化價格機制改革，激發企業動力和活力

政府公用事業具有行業壟斷和公益性，其價格相對較低，企業往往面臨虧損，只能通過財政補貼維持經營。 因此，要進一步改革政府公用事業價格機制，明確基礎價格和浮動價格范圍，逐步完善市場化價格機制， 發揮市場在資源配置中的決定性作用。 同時，強化成本約束機制，綜合考慮企業的運營成本和收益， 通過建立長效補貼機制保障企業利潤空間， 加快國有企業的現代化治理進程，發揮企業的動力和活力。

（三）明確公用事業各行業服務標準和成本標準，加強成本效益分析

在行業政策文件及監督管理辦法要求下，結合公用事業產品和服務國家標準， 明確政府公用事業的服務質量標準。 在服務標準的基礎上，結合行業特征，通過成本管理，圍繞公用事業產品和服務企業的成本費用結構開展成本計劃、成本分析、成本核算，完成成本標準，實現成本控制和成本預測。 同時，在成本規制過程中結合成本效益綜合分析法， 分析各績效標準下的成本情況或相同績效標準下的成本和效率情況，從而提升財政資金的使用效率。

（四）完善全過程績效管理制度，探索全成本預算績效管理模式， 加大成本信息的公開程度，接受公眾監督

完善公用事業財政補貼過程中的事前績效評估、 事中績效跟蹤監控和事后績效評價的全過程績效管理制度機制， 引入第三方獨立評估機構，不斷提高市場化公共服務的效率和水平。同時逐步采取全成本預算績效管理模式， 在公共服務標準、 統一成本定額標準和財政支出標準的基礎上審批核定預算， 依照績效目標—投入成本—產出質量與效益相匹配的原則， 對各方成本開展全面、科學、合理的衡量和測算，做到預算編制必要性、完整性、合理性和可行性相協調。 此外，在公用事業監管過程中，通過各類途徑及時向公眾公開， 將廣大群眾引入監督體系。 公用事業成本規模和成本結構是信息公開的重要內容， 且成本結構必須明確直接成本和間接費用， 對于必要的成本費用科目要單獨公開； 此外， 公開信息也要包括成本監審相關內容、監審過程以及應用等環節，全面接受社會各界監督。