區(qū)縣財(cái)政預(yù)算績效管理的實(shí)踐與探索
——打造多方聯(lián)動的預(yù)算績效管理“鹽田模式”

●李麗蓉

財(cái)政局長談績效

一、實(shí)踐與探索的背景

自中共中央、國務(wù)院《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》印發(fā)以來，全面實(shí)施預(yù)算績效管理日益成為推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在要求。近年來，各級政府不斷深化全面實(shí)施預(yù)算績效管理工作， 創(chuàng)新預(yù)算管理方式，突出績效導(dǎo)向，著力提高財(cái)政資源配置效率和使用效益。在緊約束、緊平衡的財(cái)政收支新形勢下， 區(qū)縣政府以全面實(shí)施預(yù)算績效管理為抓手，進(jìn)一步夯實(shí)轄區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)， 滿足人民群眾日益增長的公共服務(wù)需求，具有重大的現(xiàn)實(shí)意義。

深圳作為全國第一批經(jīng)濟(jì)特區(qū)和開放城市， 在我國改革開放和社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制建設(shè)中發(fā)揮了重要的帶頭作用。 當(dāng)前深圳正在建設(shè)中國特色社會主義先行示范區(qū)， 承擔(dān)起新時代賦予深圳的又一重大使命。 在這一過程中，深圳市鹽田區(qū)在全面實(shí)施預(yù)算績效管理方面不斷深入思考、加強(qiáng)探索，尋求提升區(qū)縣財(cái)政預(yù)算績效管理實(shí)效， 以在推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時，努力交出“幼有善育、學(xué)有優(yōu)教、勞有厚得、病有良醫(yī)、老有頤養(yǎng)、住有宜居、弱有眾扶”的民生幸福答卷，形成全面實(shí)施預(yù)算績效管理多方聯(lián)動的 “鹽田模式”。

二、全面實(shí)施預(yù)算績效管理“鹽田模式”的主要做法

（一）在區(qū)財(cái)政局內(nèi)部，形成“績效科+預(yù)算科+資金管理科室+財(cái)政投資評審中心”績效管理聯(lián)動機(jī)制

區(qū)財(cái)政局內(nèi)部在績效目標(biāo)審核、績效運(yùn)行監(jiān)控、 績效自評與部門評價(jià)抽查、 財(cái)政重點(diǎn)評價(jià)等工作中協(xié)調(diào)推進(jìn)，在財(cái)政端形成績效管理合力。 如在績效目標(biāo)審核、預(yù)算資金調(diào)劑、年中預(yù)算追加工作中， 績效科與資金管理科室雙重審核， 提升績效目標(biāo)管理與績效運(yùn)行監(jiān)控質(zhì)效； 在財(cái)政重點(diǎn)績效評價(jià)中，由績效科牽頭，預(yù)算科及具體資金管理科室參與評價(jià)小組， 財(cái)政投資評審中心同步開展合同履約抽檢， 幾方結(jié)果相互印證， 全面推動評價(jià)質(zhì)量提升。

（二）在財(cái)經(jīng)部門內(nèi)部，形成“區(qū)人大財(cái)經(jīng)委+區(qū)審計(jì)局+區(qū)發(fā)展和改革局+區(qū)財(cái)政局”財(cái)審聯(lián)動機(jī)制

財(cái)經(jīng)部門內(nèi)部在年度重點(diǎn)績效管理單位（項(xiàng)目）的選擇、項(xiàng)目執(zhí)行情況的跟進(jìn)、政府投資項(xiàng)目后評價(jià)和績效評價(jià)與審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題及其整改中相互助力，提高資金使用效益。 如每年區(qū)財(cái)政局與區(qū)人大財(cái)經(jīng)委研究選擇年度重點(diǎn)單位（項(xiàng)目）開展重點(diǎn)評價(jià)，將評價(jià)結(jié)果向區(qū)人大財(cái)經(jīng)委報(bào)告， 并向區(qū)審計(jì)局反饋； 區(qū)財(cái)政局績效評價(jià)與區(qū)發(fā)展和改革局政府投資項(xiàng)目后評價(jià)合作開展， 區(qū)財(cái)政局的績效評價(jià)報(bào)告與區(qū)審計(jì)局的審計(jì)報(bào)告相互借鑒， 并與區(qū)人大財(cái)經(jīng)委協(xié)同督促單位做好問題整改。

（三）在預(yù)算管理領(lǐng)域，形成“區(qū)財(cái)政局+主管部門+預(yù)算單位”聯(lián)動機(jī)制，匯聚績效管理合力

通過強(qiáng)化全區(qū)政府部門年度績效考核， 貫徹全面實(shí)施預(yù)算績效管理與深挖重點(diǎn)單位（項(xiàng)目）績效相結(jié)合的工作模式，推動“事前評估與目標(biāo)設(shè)置+事中績效運(yùn)行監(jiān)控+事后評價(jià)與整改” 全過程管理提質(zhì)增效。預(yù)算單位、主管部門與財(cái)政部門在事前績效評估、 績效目標(biāo)設(shè)置環(huán)節(jié)落實(shí)三級審核，作為預(yù)算安排的前置條件。預(yù)算執(zhí)行期間對項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度和績效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度進(jìn)行“雙監(jiān)控”，并相應(yīng)開展預(yù)算調(diào)整。在事后的績效評價(jià)工作中，通過區(qū)財(cái)政局、主管部門和預(yù)算單位合力，不斷完善“整體+項(xiàng)目（專項(xiàng)）”覆蓋機(jī)制，強(qiáng)化“抽檢+公開”監(jiān)督機(jī)制，建立“重評+再評”雙評機(jī)制，加強(qiáng)“通報(bào)+整改”反饋機(jī)制，壓實(shí)部門預(yù)算績效管理主體責(zé)任，實(shí)現(xiàn)由“任務(wù)型自評”到“實(shí)效型自評”的根本轉(zhuǎn)變，進(jìn)一步推動預(yù)算績效管理工作向縱深發(fā)展。

（四）在資金統(tǒng)籌調(diào)劑方面，形成“預(yù)算+績效+行業(yè)”深度聯(lián)動機(jī)制

除常規(guī)的績效評價(jià)結(jié)果影響預(yù)算安排外，財(cái)政與行業(yè)部門聯(lián)動，將日常預(yù)算管理與績效管理有效結(jié)合，在資金調(diào)劑、統(tǒng)籌方面發(fā)揮合力。在年中預(yù)算資金調(diào)劑中，優(yōu)先在行業(yè)部門內(nèi)部調(diào)劑， 在主管部門審核申報(bào)的基礎(chǔ)上， 區(qū)財(cái)政局實(shí)行預(yù)算與績效雙崗審核制。 2023 年，鹽田區(qū)著重推進(jìn)教育系統(tǒng)財(cái)政資金管理改革， 以日常績效監(jiān)控為抓手，探索資金統(tǒng)籌優(yōu)化路徑。針對教育資金預(yù)算執(zhí)行偏慢、 教育領(lǐng)域項(xiàng)目儲備不足、教育資金零散化等問題，結(jié)合績效監(jiān)控情況適時對全區(qū)教育系統(tǒng)各級預(yù)算單位部門預(yù)算安排的財(cái)政經(jīng)費(fèi)開展統(tǒng)籌優(yōu)化，并進(jìn)行再分配使用。

（五）在業(yè)務(wù)規(guī)范與指引方面，形成“方案+制度+指引+培訓(xùn)”聯(lián)動機(jī)制

推進(jìn)預(yù)算績效管理制度建設(shè)， 區(qū)財(cái)政局研究制定了《深圳市鹽田區(qū)財(cái)政局關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理貫徹落實(shí)方案》及《鹽田區(qū)預(yù)算草案編制工作規(guī)程 （試行）》《深圳市鹽田區(qū)預(yù)算績效目標(biāo)管理工作規(guī)程》《深圳市鹽田區(qū)預(yù)算績效運(yùn)行監(jiān)控管理工作規(guī)程》《深圳市鹽田區(qū)項(xiàng)目支出績效評價(jià)工作規(guī)程》《事前績效評估操作指引》《績效目標(biāo)管理操作指引》《績效運(yùn)行監(jiān)控操作指引》《績效評價(jià)操作指引》《深圳市鹽田區(qū)行政事業(yè)單位臨時用款申請操作指引》等配套制度或指引，形成“1+N”制度體系，使預(yù)算績效管理工作的開展有據(jù)可依、 有章可循，納入規(guī)范化管理軌道。每年組織預(yù)算績效管理業(yè)務(wù)培訓(xùn)2 次以上， 加強(qiáng)對預(yù)算單位的工作指導(dǎo)。

三、實(shí)踐探索形成的主要成效

（一）績效管理理念日益深入人心

從初期的預(yù)算績效管理項(xiàng)目試點(diǎn)到基本建成全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績效一體化管理體系， 鹽田區(qū)各級預(yù)算單位預(yù)算績效管理理念在這一過程中持續(xù)滲透，逐漸貫徹到各項(xiàng)工作中。 “花錢問效”成為預(yù)算申請、執(zhí)行、總結(jié)的必經(jīng)環(huán)節(jié)。 預(yù)算單位從過去的習(xí)慣性“先謀錢、再謀事”轉(zhuǎn)變?yōu)椤跋戎\事、再排錢”，更加注重結(jié)果導(dǎo)向，強(qiáng)調(diào)成本效益，在“三保”“六穩(wěn)”和轄區(qū)重大項(xiàng)目建設(shè)等工作中充分發(fā)揮了“以政府過緊日子， 換老百姓過好日子” 的責(zé)任擔(dān)當(dāng)。

（二）績效管理影響政策調(diào)整與預(yù)算安排

將事前評估結(jié)果、 績效評價(jià)和績效目標(biāo)審核結(jié)果作為預(yù)算安排的重要參考依據(jù)，提高了預(yù)算編制的科學(xué)性和精準(zhǔn)性。鹽田區(qū)財(cái)政局2021—2022 年通過財(cái)政事前評估核減年度部門預(yù)算0.47 億元，2022 年通過績效目標(biāo)審核相應(yīng)壓減2023 年部門預(yù)算金額8.05 億元。 2022 年績效運(yùn)行監(jiān)控共計(jì)發(fā)現(xiàn)需整改的項(xiàng)目189 個， 終止執(zhí)行項(xiàng)目41 個，累計(jì)調(diào)增項(xiàng)目預(yù)算金額0.05 億元，調(diào)減金額0.86 億元。做好財(cái)政績效評價(jià)結(jié)果應(yīng)用， 根據(jù)年度重點(diǎn)績效評價(jià)結(jié)果核減2023 年部門預(yù)算0.13 億元。

（三）績效管理助力進(jìn)一步提升大事要事保障能力

通過預(yù)算績效管理各項(xiàng)舉措， 鹽田區(qū)財(cái)政資金“有保有壓” 的支出結(jié)構(gòu)更趨優(yōu)化，圍繞區(qū)委區(qū)政府重點(diǎn)部署，大事要事保障體系逐步健全， 公共財(cái)政屬性進(jìn)一步增強(qiáng)，財(cái)政部門有效提高了保基本、保重點(diǎn)能力。 財(cái)政部門緊緊圍繞高質(zhì)量發(fā)展這個首要任務(wù)， 依托績效管理更好統(tǒng)籌資金資產(chǎn)資源，對照中央和省、市、區(qū)決策部署，圍繞產(chǎn)業(yè)興鹽、創(chuàng)新驅(qū)動，推進(jìn)全球海洋中心城市核心區(qū)和沙頭角深港國際消費(fèi)合作區(qū)建設(shè)以及旅游、消費(fèi)、物流“三件大事”，滾動編制未來三年大事要事項(xiàng)目清單， 并切實(shí)做好資金保障。

四、 區(qū)縣財(cái)政預(yù)算績效管理推進(jìn)的困惑與難點(diǎn)

（一）績效管理專業(yè)力量不足，仍需大力培育

在基層預(yù)算單位， 預(yù)算績效管理專業(yè)力量不足的問題普遍存在。 在目標(biāo)設(shè)置階段，因?yàn)槿鄙僮銐虻膶I(yè)人員，預(yù)算單位的部分項(xiàng)目績效目標(biāo)設(shè)置不盡科學(xué)合理，存在填報(bào)不規(guī)范、不清晰，指標(biāo)不明確、不細(xì)化等問題。 在績效評價(jià)階段，在現(xiàn)實(shí)操作中往往通過預(yù)算單位績效自評來實(shí)現(xiàn)績效評價(jià)全面覆蓋， 更高質(zhì)量的績效評價(jià)結(jié)果則只能通過少量重點(diǎn)評價(jià)的方式來實(shí)現(xiàn)。 由于在自評工作中，預(yù)算單位更傾向于“報(bào)喜不報(bào)憂”，也缺少足夠的專業(yè)力量來開展科學(xué)、全面的評價(jià)，從而影響績效自評的有效性， 這種情況一定程度上影響了績效管理作用的發(fā)揮。 第三方機(jī)構(gòu)專業(yè)能力良莠不齊，且受區(qū)縣政府財(cái)力所限，不具備廣泛借助第三方力量提升各預(yù)算單位績效管理工作水平的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。

（二）績效管理成果應(yīng)用具有較強(qiáng)的主觀性， 應(yīng)用水平與資金專管人員專業(yè)素質(zhì)關(guān)聯(lián)度高

一是受績效管理指標(biāo)體系不完善、績效評價(jià)結(jié)果不夠客觀、 第三方機(jī)構(gòu)專業(yè)能力良莠不齊、 個別單位績效管理責(zé)任意識仍較薄弱等因素影響， 預(yù)算績效管理工作成果不盡客觀準(zhǔn)確。 二是現(xiàn)階段績效評價(jià)與預(yù)算結(jié)合機(jī)制不夠完善， 績效評價(jià)為對已形成支出開展， 評價(jià)結(jié)果的產(chǎn)出具有遲滯性， 而預(yù)算編制則針對未來發(fā)展進(jìn)行資金安排，兩者之間存在關(guān)聯(lián)性和參考性，但并不存在必然對應(yīng)關(guān)系。 三是區(qū)縣財(cái)政“蛋糕” 規(guī)模本身有限，“三保”“六穩(wěn)” 壓力較大，結(jié)構(gòu)性矛盾必然影響預(yù)算資金安排。 因此在績效管理成果應(yīng)用上， 基層無法單純地依靠績效管理結(jié)果“優(yōu)、良、中、差”來簡單地分配財(cái)政資金， 而更多地需要依靠資金專管人員的專業(yè)判斷。 這也就決定了，在實(shí)際工作中資金專管人員的專業(yè)素質(zhì)和主觀意見對預(yù)算績效管理成果應(yīng)用程度影響較大， 一定程度上影響了績效管理成果應(yīng)用的客觀性。

（三）科學(xué)的預(yù)算績效問責(zé)與激勵機(jī)制尚未建立，有待進(jìn)一步加強(qiáng)探索

在基層實(shí)際工作中， 績效評價(jià)結(jié)果在總結(jié)情況、反映問題、提出建議等方面較易加以應(yīng)用，在績效問責(zé)方面剛性不足。 績效評價(jià)結(jié)果受多種因素影響， 可能存在不夠全面、科學(xué)、準(zhǔn)確等問題，公信力不足，難以成為“問責(zé)”的有力依據(jù)。 在預(yù)算單位未違反財(cái)經(jīng)紀(jì)律的情況下， 績效問責(zé)機(jī)制尚未真正形成，導(dǎo)致“花錢必問效，無效必問責(zé)”的理念難以全面貫徹落地。 同時與“無效必問責(zé)”相對應(yīng)的，“有效”的資金投入除了繼續(xù)保障， 也未形成完善的正向激勵制度性安排。

五、 提升區(qū)縣財(cái)政預(yù)算績效管理水平的對策思考

（一）進(jìn)一步加強(qiáng)區(qū)縣級政府預(yù)算績效管理觀念培育

一是加強(qiáng)對預(yù)算績效管理的教育與宣傳，引導(dǎo)部門、單位牢固樹立績效管理主體意識，進(jìn)一步轉(zhuǎn)變思想觀念，徹底改變以往“重分配，輕管理，重使用，輕績效”的認(rèn)識。二是科學(xué)利用政府部門年度績效考核，進(jìn)一步細(xì)化考核要求， 形成獎優(yōu)罰劣的制度性安排，落實(shí)預(yù)算績效管理主體責(zé)任，倒逼各預(yù)算單位加強(qiáng)對預(yù)算績效管理工作的重視，同時對績效管理工作扎實(shí)、資金使用績效好的單位有所激勵。 三是在績效評價(jià)中講求“花錢必問效，無效必問責(zé)”，分類匯總共性問題，深挖問題根源，提出意見建議，落實(shí)問題整改，加強(qiáng)與審計(jì)、紀(jì)檢監(jiān)察部門聯(lián)動， 對重大項(xiàng)目責(zé)任人實(shí)行績效終身責(zé)任追究制度。

（二）著力提升政府部門預(yù)算績效管理專業(yè)水平

一是盡可能統(tǒng)籌資源， 加大在預(yù)算績效管理方面的投入，充實(shí)專業(yè)人員力量。 尤其是結(jié)合縣區(qū)財(cái)政工作實(shí)際， 選配精干力量充實(shí)壯大財(cái)政資金專管員隊(duì)伍， 以資金專管員隊(duì)伍為核心“操盤手”，將績效管理機(jī)制深度融入預(yù)算編制、執(zhí)行、總結(jié)、反饋全過程， 加強(qiáng)事前績效評估、 績效目標(biāo)管理、績效監(jiān)控、績效評價(jià)與評價(jià)結(jié)果應(yīng)用。同時賦予資金專管員以適當(dāng)權(quán)限， 避免機(jī)械教條式加強(qiáng)不盡客觀的績效管理成果應(yīng)用，實(shí)現(xiàn)原則性與靈活性相統(tǒng)一。 二是盡可能提升現(xiàn)有人員隊(duì)伍專業(yè)水平。 在人力物力財(cái)力短期內(nèi)難以較大幅度提升的情況下，通過專題會議、專業(yè)培訓(xùn)、重點(diǎn)評價(jià)、上門服務(wù)等方式， 加強(qiáng)對現(xiàn)有人員隊(duì)伍的專業(yè)指導(dǎo)， 逐步提升預(yù)算績效管理工作人員專業(yè)水平。 三是在有條件的情況下，依托大數(shù)據(jù)和AI 技術(shù)創(chuàng)新，加強(qiáng)人工智能在績效管理領(lǐng)域的利用， 進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)預(yù)算績效管理各項(xiàng)業(yè)務(wù)的規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化，提升預(yù)算績效管理專業(yè)水平。

（三）進(jìn)一步提升預(yù)算績效管理成果質(zhì)量

一是進(jìn)一步夯實(shí)工作基礎(chǔ)， 從預(yù)算績效管理制度、 指標(biāo)體系建設(shè)、 工作開展流程、 專家支持體系等方面完善全面實(shí)施預(yù)算績效管理的體系框架， 建立健全工作機(jī)制，加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，完善職責(zé)分工，強(qiáng)化財(cái)務(wù)管理和項(xiàng)目管理等相應(yīng)環(huán)節(jié)工作， 確保績效管理緊密結(jié)合實(shí)際。 二是明晰績效目標(biāo)編報(bào)、績效運(yùn)行監(jiān)控、績效評價(jià)等相應(yīng)工作標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)一步壓縮定性指標(biāo)數(shù)量，盡可能實(shí)現(xiàn)各項(xiàng)指標(biāo)細(xì)化量化， 著力實(shí)現(xiàn)同類項(xiàng)目的指標(biāo)和指標(biāo)值間的橫向可比， 提升管理成果的可利用度。

（四）進(jìn)一步健全預(yù)算績效管理監(jiān)督與輔助機(jī)制

不斷健全多部門聯(lián)動工作機(jī)制， 構(gòu)建并落實(shí)各參與主體的責(zé)任體系， 根據(jù)權(quán)力層級對應(yīng)設(shè)立責(zé)任管理長效機(jī)制， 持續(xù)完善預(yù)算績效管理監(jiān)督鏈條。 建立針對第三方機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)入與淘汰機(jī)制， 督促第三方機(jī)構(gòu)不斷提升服務(wù)質(zhì)量，同時規(guī)范相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)，加大培訓(xùn)力度， 大力培育第三方市場的力量發(fā)展。 著力打造預(yù)算單位、財(cái)政、審計(jì)、紀(jì)檢、 人大等部門和社會第三方及專家等廣泛參與、共同監(jiān)督的績效管理新格局，實(shí)現(xiàn)預(yù)算管理、績效管理、財(cái)務(wù)管理和項(xiàng)目管理深度融合， 進(jìn)一步增強(qiáng)預(yù)算績效管理的整體合力。