高效實施政府部門財政支出“三全”績效管理探索
——以四川省農業農村廳為例

●余秋實

一、四川省農業農村廳“三全”績效管理實施情況

深入推進全面實施預算績效管理，是貫徹落實習近平總書記“積極的財政政策要更加積極有為”重要指示精神的有力舉措，也是抓好財政資金項目“最后一公里”監管的重要手段。 近年來，四川省農業農村廳全面貫徹落實黨中央、 國務院和省委、省政府全面實施預算績效管理的決策部署， 圍繞打造新時代更高水平的“天府糧倉”建設，統籌考慮、全盤謀劃，落實專人專班，由點到面全面鋪開預算績效管理工作，預算績效管理工作連續5 年被農業農村部評為優秀。 現以四川省農業農村廳為例，探索政府部門如何高效實施財政支出“三全”績效評價。

（一）科學開展部門預算編制工作

印發《四川省農業農村廳農業重點項目競爭立項管理辦法》《四川省農業農村廳財政性資金管理決策程序規定》《四川省農業農村廳預算調劑辦法實施細則》《四川省農業農村廳部門預算項目管理暫行辦法》等預算管理工作制度，進一步加強人員培訓，積極推廣應用信息化技術，進一步提高預算編制規范化、 合理化、科學化水平。

1.將“保重點”貫穿到預算編制全過程。堅決貫徹“以政領財、以財輔政”理念，按照“先謀事、后謀錢，錢隨事走”的原則，圍繞黨中央和省委、省政府關于“三農”工作重大安排部署，立足自身職能職責，認真梳理工作重點， 在合理保障正常運轉的基礎上，積極推進綜合執法能力提升、“一網通辦”政務服務能力提升等重點項目建成落地，盡可能把寶貴的財政資金用在刀刃上，按照輕重緩急安排預算資金。

2.將“過緊日子”貫徹到預算編制全過程。 堅決落實“過緊日子”要求， 本著勤儉辦一切事業的原則，最大限度降低日常開支，進一步壓減非剛性、非重點的一般性支出，降低會議費、差旅費、培訓費預算編制額度。嚴格控制“三公”經費在運行經費預算總額中的規模和比例，確保“三公”經費預算不超去年。

3.將“預算項目化”貫穿到預算編制全過程。 堅持“先有項目再安排預算”的原則，將項目作為預算管理的基本單元和前提條件貫穿到預算編制全過程。預算支出均項目化進入項目庫，未進入項目庫的一律不安排預算。優化項目排序，區分輕重緩急，做好項目排序，對省委、省政府和國家部門確定的重點工作優先保障。

（二）健全預算績效管理體系

將“花錢必問效、無效必問責”的績效管理理念融入預算編制、執行、監督全過程。

1.強化預算項目事前評估管理。 委托第三方對新增30 萬元以上的，延續項目增長20%，金額增加20 萬元以上的項目，對其經濟性、效率性和效益性進行客觀公正的評價， 并把結果充分應用在預控數安排上。 2022 年將19 個項目納入事前評估范圍，涉及金額3200 多萬元，審減金額達351 萬元。同時，結合省委、 省政府重大決策部署和年度項目預算實施情況，對2022 年中央、省級財政轉移支付的29 類留省項目開展事前評估， 涉及財政資金1.21 億元、調減資金819.61 萬元， 對2023 年省級專項轉移支付預算進行事前績效評估，涉及資金55.49 億元。

2.強化事前績效目標管理。 部門預算項目在年度預算編制時均合理設置5 個及以上績效目標，按照盡量設置數量績效目標便于考核的原則， 科學細化反映相應預算資金的預期產出、 效益和成本控制情況。

3.強化事中績效監控管理。 重點關注下屬預算單位是否存在應調未調資金或大量資金閑置“趴窩”等問題， 并將其作為預算績效監控結果應用的重要依據。結合預算調劑、三項清理等政策有效防止資金沉淀閑置；同時，認真落實農業農村部、財政廳對專項項目資金績效監控的要求，高質量完成2022 年中央、省級轉移支付資金績效運行監控工作。

4.強化事后績效結果應用。 委托第三方機構運用科學合理的評價方法、指標體系和評價標準，通過重大農業項目調度、第三方績效評價、業務處室評分等情況，多維度、全方位對50 個廳直屬預算單位進行整體支出評價和21 個市（州）、176 個涉農項目縣重大項目開展績效評價，按照《四川省農業農村廳預算績效結果與預算安排掛鉤實施細則》規定，測算來年預控數。 將各縣、 市（州） 專項項目得分與次年20%的中央、省級資金分配掛鉤，堅決動真格落實績效評價結果約束機制，提升資金使用效益。

（三）強化專項資金監管

2022 年，積極爭取中央、省級財政支持，會同財政廳下達中央、省級財政支農資金296.73 億元（不含銜接資金），較上年增長6.55%。 總體呈現逐年穩中加固、穩中向好、穩中有升的良好態勢，為全面開啟四川農業農村現代化建設新征程， 推動農業大省向農業強省跨越提供堅強資金保障。

1.始終堅持項目跟著儲備走。 抓好涉農項目儲備，夯實項目前期工作，確保資金下達同時即可啟動項目。推動省、市、縣三級項目儲備體系建立健全，嚴格把關建設主體、環評、用地等各相關要素。 依托專項資金數據管理平臺，建立實施分批儲備、動態管理的科學流程，明確項目從論證、成熟到入庫的各項程序，對未納入項目庫的不予安排資金。 儲備2022 年中央、省級各涉農項目1700 余個，涉及資金665 億元。

2.始終堅持資金跟著進度走。 不斷抓實對資金的穿透式監管， 督促各級各部門把支出責任落到實處。 建立農業農村廳促建設穩投資工作領導小組和重大項目投資專班13 個，各季度定期監測全省項目運行和資金執行情況。 聯合財政廳等部門實施鄉村振興專項庫款保障管理，動態監測各級資金歸集、撥付以及結余等情況，確保專款專用。專屬定制農業農村部轉移支付管理平臺省級平臺“四川版”，實現對中央、省級項目資金的穿透式管理。結合實際建立全省涉農補貼“一卡通”審批系統，針對惠農惠民補貼資金做到全程“陽光審批”“陽光發放”。

3.始終堅持預算跟著績效走。 不斷抓實預算績效結果與預算安排掛鉤機制。 健全績效評價結果約束機制，切實提升資金使用效益。按照農業農村部和財政廳相關要求，完成2021 年度中央、省級財政轉移支付資金的績效自評工作和2022 年度績效運行監控工作，對市（州）、涉農項目縣以及廳直屬單位開展績效評價，績效評價結果與次年中央、省級資金分配的20%剛性掛鉤，已將2022 年績效評價結果應用至2023 年中央、省級提前批資金分配，倒逼各地提升主觀能動性，實現“要我干得好”到“我要干得好”的觀念轉變，不斷提升資金使用效益。

二、開展“三全”績效管理的主要經驗做法

近年來，中央、省級財政對鄉村振興的投入逐年提升， 但調研走訪發現基層鄉村振興項目資金仍存在“重分配、輕績效、弱管理”等問題。為此，四川省農業農村廳積極作為， 認真履行涉農項目資金監管主體責任，充分利用農業農村部轉移支付管理平臺，量身打造“四川版”省級平臺，實現對項目資金的全方位、全過程、全覆蓋的管理，確保項目資金發揮積極效益。

（一）全流程建立健全管理制度

圍繞農業農村部轉移支付管理平臺省級平臺，統籌健全全過程預算績效監管制度。

1.量身定制平臺功能。 充分結合四川省情實際，通過“四川版”管理平臺分解下達省級財政轉移支付資金預算及績效目標，省、市、縣三級部門可在管理平臺中完成填報省級財政資金項目實施情況、 查詢分析、調度匯總、績效監控、績效自評、實施方案備案、信息發布等7 項功能，實現對中央、省級財政轉移支付資金項目執行、績效完成等情況穿透式監管。

2.科學建立管理制度。 印發《四川省農業農村廳農業重點項目競爭立項管理辦法》《農業農村廳財政性資金管理決策程序規定》《農業農村廳預算調劑辦法實施細則》《農業農村廳部門預算項目管理暫行辦法》等預算績效管理工作制度，健全省、市、縣三級績效評價體系，強化獎懲抓落實，將資金安排與績效評價結果掛鉤。 同時，結合《農業農村廳農業項目儲備管理辦法》《關于管好用好財政農業轉移支付資金的通知》等制度，確保農業農村項目資金從項目謀劃到績效掛鉤的各項工作有規可循、有章可依。

3.用活績效管理專班。 圍繞廳主要領導任組長的專項績效管理工作領導小組， 科學構建 “1+20+49”管理制度及模式，由農業農村廳計劃投資財務處負責牽頭統籌協調，廳內20 個相關業務處室負責轉移支付專項績效管理，49 家廳屬預算單位負責部門預算績效管理，以“四川版”管理平臺為紐帶，實時動態實施預算績效監管。

（二）全覆蓋執行項目資金監管

充分利用信息技術手段，全覆蓋實現對省、市、縣三級項目實施、資金兌付等情況進行一體化、實時動態管理。

1.做實項目前期工作。 緊緊圍繞項目“可實施”這個關鍵點，依托“四川版”管理平臺，抓實中央、省級項目儲備工作。建立農業農村項目評審專家庫，不斷提升項目評審的科學性， 夯實項目前期工作，以“論證一批、成熟一批、入庫一批”為目標，實行分批儲備、動態管理，未入庫的競爭性項目一律不予安排資金，切實保障項目落地落實。 目前已儲備中央、省級各類涉農項目34 類1800 余個， 總投資達665 億元，安排項目460 余個、涉及資金23 億余元。

2.緊盯留省資金做好事前評估。 針對留省項目資金管理制度不健全、有空白等問題，牽頭組織各相關業務處室結合工作實際， 選出農業重大技術協同推廣等29 類留省項目，通過組織專家評審或召開會議集中評審等方式開展事前績效評估， 進一步統籌中央、省級專項與部門預算兩個資金盤子，確定必要的留省項目與資金額度。評估涉及中央、省級財政資金1.21 億元，調減資金819.61 萬元。

3.狠抓項目資金動態監管。 依托重大農業項目投資管理專班，嚴格貫徹落實“三個一”工作機制（重大項目成立一個專班、明確一位領導、制定一套工作方案）和“三項制度”（每季度對重大項目報告、調度、通報），通過“四川版”管理平臺定期取數，對重大農業項目執行情況進行調度、報告、通報。目前，已進行重大項目通報調度3 期， 累計推動項目加快實施150 余個次，涉及資金235.47 億元。結合四川省農業農村廳專項管理數據平臺、 四川省預算績效管理信息系統、全省涉農補貼“一卡通”審批系統等數字化平臺系統，督促省、市、縣三級農業農村部門逐級落實支出責任， 積極推動78.85 億元耕地地力保護補貼、 農機購置補貼、 草畜平衡獎補等惠農補貼資金“陽光審批”“陽光發放”。

（三）全過程實現預算績效管理

堅持“花錢必問效、無效必問責”，以“預算跟著績效走” 為抓手， 切實解決資金使用效益不高的問題。

1.推動全過程預算績效管理。 加強事前評估，結合四川省委省政府重大決策部署和年度項目預算實施情況，對2022 年中央、省級財政轉移支付的29 類留省項目開展事前評估，涉及財政資金1.21 億元、調減資金819.61 萬元，對2023 年省級專項轉移支付預算進行事前績效評估，涉及資金55.49 億元；做好事中監控， 按照農業農村部和財政廳相關要求， 完成2021 年度中央、 省級財政轉移支付資金的績效自評和2022 年中央、 省級轉移支付資金績效監控工作，對預算績效目標實施情況和預算執行進度實施動態跟蹤問效，并及時糾偏；抓好事后評價，通過重大農業項目調度、第三方績效評價、業務處室評價等情況，多維度、全方位給各市縣項目資金執行情況勾畫“立體像”，形成分縣、分市（州）的綜合績效評價得分。

2.強化績效評價結果運用。 針對各地重資金爭取、輕項目管理的問題，嚴格執行《四川省農業農村廳預算績效結果與預算安排掛鉤實施細則》， 將各縣、市（州）得分與次年20%的中央、省級資金分配掛鉤，結合上年度資金執行率，調減各地2022 年現代種業園區、成渝現代高效特色農業帶合作示范園區等連續安排的項目資金7928 萬元，將2022 年績效評價結果應用到2023 年中央、 省級提前一批資金分配，涉及資金29 億余元。

三、績效管理中存在的困難和問題

（一）工作力量仍顯薄弱

主要體現在預算績效管理專業性要求較強，與部分工作人員業務素質不高的矛盾比較突出。 如，有的地方實現預算績效管理專人專崗還存在差距，存在兼職、流動性大、無固定人員的現象，導致績效管理部分工作前后接續不到位， 工作效果打折扣；又如， 崗位工作人員對預算績效管理認識還不到位，缺乏預算績效管理的專業化學習，對績效指標體系沒有宏觀的掌握和了解，對如何統籌考慮績效分配、如何設置績效指標、如何推進績效工作存在“見子打子”的情況，存在“重分配、輕績效”的思想，導致工作質量欠佳。

（二）基層項目落地有難度

調研發現，部分項目實施過程中存在要素保障不夠全面等問題，導致項目落地存在一定困難。 有的農業項目未按進度支付資金，而是等待項目驗收審計后才向財政申請撥付資金，導致部分項目資金停留在賬上。 有的地方財政資金困難，導致部分農業項目完成后，難以及時撥付資金。 有的涉農項目受設施農業用地、用電等因素影響，如建設農產品倉儲、烘干、冷鏈物流設施設備存在用地困難，地方僅靠農業農村部門很難幫助農業實施主體協調落實土地； 又如提灌站建設本應按照動力電標準收費，但部分地方卻用工業用電標準，導致成本過高。

四、加強“三全”績效管理工作的建議

（一）進一步壓緊壓實績效管理責任

堅持“誰提分配建議、誰負績效責任”的原則，壓緊壓實資金使用績效管理責任。 加強項目前期規劃論證評估，細化量化項目績效目標，科學制定績效指標，加快推動預算執行進度，加快實現項目既定績效目標， 防止預算資金在使用終端閑置沉淀。同時，加強具體經辦業務人員專業素質培訓，確保全面統籌資金、合理分配資金、科學制定績效目標、用好用活資金，確保績效管理工作更好地服務助推地方農業產業發展。

（二）用好全過程預算績效管理制度

聚焦事前評估， 進一步完善項目事前評估機制，精準測算項目資金需求，科學設置績效目標，加強績效源頭管控。 聚焦事中績效監控，依托農業農村部轉移支付管理平臺省級平臺，加強中央、省級資金穿透式管理、動態監控。 繼續用好調度、報告、通報“三項制度”，及時糾偏糾錯，防止資金低效無效問題。 聚焦事后評價，根據行業特色，健全完善科學性、系統性、可操作性的績效考核指標體系。 統籌整合綜合運用第三方評價、處室評價、重大項目通報等情況，形成多維度、多層次的績效評價結果，客觀反映項目資金執行情況。

（三）持續強化績效結果運用

牢固樹立“花錢必問效、無效必問責”的理念。深化落實績效結果運用掛鉤機制，推動績效獎懲規范化，將各地項目資金績效評價結果與下一年的中央、省級資金分配掛鉤；對資金執行率低、績效目標完成差的項目資金予以調減或取消， 對實施效果好、資金執行率高的項目加大資金支持力度。 將績效結果作為改進預算管理、完善支出政策、優化支出結構的重要抓手，充分激發各級農業農村部門的主動性、積極性，切實提升資金使用效益。