基于“三全”視角的績效評價研究
——以浙江省金華市本級為例

●范星星 黃增軍

當(dāng)前，我國經(jīng)濟(jì)正式邁入高質(zhì)量發(fā)展新時代， 面對經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)、財政改革新要求及財政收支壓力日益加大的客觀事實，黨的十九大報告明確提出“全面實施績效管理”，這標(biāo)志著預(yù)算正向更深層次推進(jìn)，講求績效成為預(yù)算管理的基本基調(diào)。 績效評價作為全過程預(yù)算績效管理的核心環(huán)節(jié)，貫穿于財政支出安排和實施的全過程， 各級黨委政府自上而下的“規(guī)定動作” 能否在金華不斷落地執(zhí)行，自下而上的“自選動作”是否有特色、有創(chuàng)新，直接關(guān)乎本市全面實施預(yù)算績效管理的成敗。 經(jīng)過五年的探索，浙江省金華市預(yù)算績效管理已逐步從“摸著石頭過河”的探索階段發(fā)展到“全員做績效”的新階段。

一、 金華市本級績效評價實踐探索

近五年來，浙江省金華市財政局以績效評價作為全面實施預(yù)算績效管理的突破口進(jìn)行積極探索和實踐。現(xiàn)階段，金華市績效評價已形成三個層次： 第一層次是部門單位自評；第二層次是財政部門績效抽評；第三層次是財政重點(diǎn)績效評價和人大第三方評價，其中財政重點(diǎn)績效評價基礎(chǔ)較扎實、制度較完善，對領(lǐng)導(dǎo)決策、財政資金安排有較強(qiáng)參考意義，目前已形成具有金華特色的評價模式，相關(guān)工作獲得領(lǐng)導(dǎo)肯定性批示。

（一）重構(gòu)全過程績效管理制度體系

自2019 年起， 組隊赴株洲、佛山、紹興、溫州等地開展對標(biāo)學(xué)習(xí)，結(jié)合金華市本級日常財政管理實際需要， 市級層面形成了1 個綱領(lǐng)性文件、2 份配套文件、 若干個管理辦法，明確重點(diǎn)抓住5 個關(guān)鍵環(huán)節(jié)2 個體系， 探索建立以績效目標(biāo)為導(dǎo)向、以績效評價為手段、以結(jié)果應(yīng)用為保障的績效評價體系，分三步走最終實現(xiàn)全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績效管理體系。 通過補(bǔ)短板強(qiáng)弱項，夯基礎(chǔ)建制度，確?？冃гu價工作規(guī)范有序、有章可循。

（二）建立績效評價配套標(biāo)準(zhǔn)體系

1.構(gòu)建“行業(yè)共性指標(biāo)框架+部門個性化指標(biāo)體系”。形成覆蓋所有項目支出的分行業(yè)、分領(lǐng)域預(yù)算績效管理指標(biāo)庫，按照共建共享、動態(tài)管理的原則，由財政部門和部門單位分別對共性、 個性指標(biāo)進(jìn)行更新維護(hù)，目前已收錄共性績效指標(biāo)859 條，部門個性績效指標(biāo)4966 條。

2. 分類構(gòu)建績效評價指標(biāo)模板。針對項目支出、 政策、 部門整體等3類評價特點(diǎn)，分別提煉核心指標(biāo)及標(biāo)準(zhǔn)，構(gòu)建評價指標(biāo)框架，目前已設(shè)計部門整體、信息化、基建、政府購買服務(wù)、政策、 一般項目支出等6 類評價模板并應(yīng)用于實踐。

3. 構(gòu)建績效評價案例庫。 在征集各縣（市、區(qū)）優(yōu)秀評價案例的基礎(chǔ)上，多次組織全市績效相關(guān)人員參與座談，編印《事中監(jiān)管和績效評價典型案例》《財政重點(diǎn)績效評價內(nèi)部操作指引》《預(yù)算績效管理政策匯編及優(yōu)秀評價報告》等，實現(xiàn)全市成果共享；將脫敏處理后的257 套評價指標(biāo)、102 個典型評價案例、99 個典型整改案例錄入財政智慧監(jiān)管系統(tǒng)，實現(xiàn)部門、項目及政策績效“三畫像”，供評價人員參考。

（三）打造財政重點(diǎn)績效評價“金華樣本”

2018—2022 年共實施財政重點(diǎn)績效評價166 個， 實現(xiàn)所有部門單位重點(diǎn)評價全覆蓋，涉及財政資金33.87 億元，累計發(fā)現(xiàn)問題740 個，提出意見建議614 條。 經(jīng)過五年的探索總結(jié)，評價過程中著重質(zhì)量把控，市級層面出臺《第三方機(jī)構(gòu)財政重點(diǎn)績效評價工作質(zhì)量考評辦法（試行）》，從基礎(chǔ)工作、報告質(zhì)量、檔案管理等3 個方面設(shè)計13 條指標(biāo)對第三方機(jī)構(gòu)績效評價工作進(jìn)行全方位考評， 突出獎優(yōu)罰劣導(dǎo)向， 將考評結(jié)果作為支付委托費(fèi)用與下一年度委托機(jī)構(gòu)選擇的重要依據(jù)，激勵第三方機(jī)構(gòu)加強(qiáng)內(nèi)部質(zhì)量控制， 不斷提高績效評價工作質(zhì)量。

（四）實現(xiàn)項目支出績效自評全覆蓋

按照“誰使用、誰自評”的原則，自2018年開始， 連續(xù)五年要求部門單位對項目支出全面開展績效自評，自評率為100%，有效落實部門單位主體責(zé)任。 2023 年首次通過預(yù)算管理一體化系統(tǒng)實現(xiàn)績效自評全覆蓋； 在此基礎(chǔ)上，按不低于10%的比例開展財政抽評，共抽評項目1090 個，涉及財政資金49.44 億元。 2023 年，選取了3 家部門（含下屬單位）的48 個項目作為績效抽評項目，通過實質(zhì)性抽評的方式對自評真實性、客觀性進(jìn)行評價，重點(diǎn)關(guān)注項目實際開展情況與績效情況、績效自評填報質(zhì)量、 績效目標(biāo)設(shè)置的合理性和全面性。

（五）多措并舉打通績效評價“最后一公里”

1. 建立財政績效管理考評制度。 充分發(fā)揮考評指揮棒作用，每年印發(fā)《市直屬單位財政績效管理工作考評辦法》， 將績效自評、績效抽評、 財政重點(diǎn)績效評價結(jié)果納入考核細(xì)則，明確財政重點(diǎn)績效評價結(jié)果為“優(yōu)”、部門財政管理工作獲得上級領(lǐng)導(dǎo)批示肯定的予以加分，引導(dǎo)部門單位主動加強(qiáng)財政管理。

2.績效評價結(jié)果與預(yù)算安排、政策調(diào)整掛鉤。 評價結(jié)果為“優(yōu)”的，予以重點(diǎn)保障；“良”的，繼續(xù)支持；“中”或“差”的，予以整合或直接取消。 如根據(jù)2022 年重點(diǎn)績效評價結(jié)果，在2023 年預(yù)算安排中調(diào)增項目2 個、調(diào)減項目4 個、取消項目1 個，推動重新修訂管理辦法2 個。

3. 建立評價結(jié)果通報制度。 將評價情況在全市范圍內(nèi)予以通報并在門戶網(wǎng)站公開，同時，形成專題報告報送黨委政府，多次獲市主要領(lǐng)導(dǎo)批示肯定，較好地發(fā)揮了財政“參謀部”的作用，為黨委政府決策提供有力參考。

二、當(dāng)前“三全”績效評價中存在的主要問題

從近五年金華市本級績效評價實施情況來看，金華市績效評價工作取得了不少成效，但與建立全方位、全過程、全覆蓋的績效評價體系目標(biāo)相比，還存在較大差距。

（一）預(yù)算績效未深度融合

現(xiàn)階段，預(yù)算與績效“兩張皮”的現(xiàn)象雖有所改善， 但與預(yù)算績效一體化的要求還有較大的差距，“重分配、輕監(jiān)管，重使用、輕績效”的現(xiàn)象在一定程度上仍然存在，部分部門單位推動績效管理的積極性不高， 存在被動應(yīng)付甚至有較強(qiáng)的抵觸心理。 有的認(rèn)為預(yù)算績效管理是形式主義， 未對本部門單位的預(yù)算績效負(fù)責(zé)， 每年自行開展的績效工作流于形式，據(jù)統(tǒng)計，績效自評結(jié)果為“優(yōu)”的項目占比在90%以上，基本沒有自評結(jié)果為“中”或“差”的項目；有的認(rèn)為預(yù)算績效管理主要是本單位財務(wù)人員的本職工作， 跟項目實施人員關(guān)系不大，未站在講績效的角度執(zhí)行項目。

（二）績效評價對象未滿足全方位要求

全方位是從評價對象層面進(jìn)行劃分，強(qiáng)調(diào)將各級政府、部門單位整體、政策和項目全方位納入績效評價對象， 但是結(jié)合各地績效評價工作實際來看， 金華市的績效評價帶有片面性、局部性、行業(yè)性等特征，評價對象主要是部門單位整體、政策和項目，而且絕大部分是項目評價， 未將績效評價的范圍延伸到各級政府預(yù)算，績效評價層級有待提升。

（三）全過程績效評價鏈條有待完善

1.績效目標(biāo)管理不夠科學(xué)。績效目標(biāo)是績效評價的基石， 在實際工作中發(fā)現(xiàn)部分項目績效目標(biāo)不夠科學(xué)、合理，與項目實際偏離度較大。 對于績效目標(biāo)的編制，很多部門單位的理解和認(rèn)知并不清晰，績效目標(biāo)設(shè)定細(xì)化、完整且與預(yù)算相匹配的較少， 缺少關(guān)鍵性核心指標(biāo)。 同時，各級政府績效目標(biāo)、部門整體績效目標(biāo)及政策績效目標(biāo)體系尚未建立， 制約了相關(guān)績效評價工作的開展。

2.評價結(jié)果應(yīng)用缺乏剛性。 開展績效評價的目的是強(qiáng)化資金使用單位樹立績效理念，為下一年度預(yù)算安排和政策調(diào)整提供依據(jù)， 但由于未建立績效評價結(jié)果應(yīng)用機(jī)制，績效問責(zé)缺乏有效抓手， 結(jié)果應(yīng)用較為局限。 特別是部門單位績效自評，基本停留在應(yīng)付完成績效自評任務(wù)階段，極少有部門單位會根據(jù)評價結(jié)果完善政策、 調(diào)整預(yù)算，在編制部門預(yù)算時仍以獲取更多預(yù)算安排為目標(biāo)；同時，存在部分評價結(jié)果不理想的項目次年度采取“換湯不換藥”的形式繼續(xù)申請項目資金。

（四）績效評價的范圍未達(dá)到“全覆蓋”目標(biāo)

全覆蓋是從評價范圍上進(jìn)行界定， 強(qiáng)調(diào)的是將政府預(yù)算全部納入績效管理范圍。 從近五年金華市本級績效評價數(shù)據(jù)來看， 無論是項目數(shù)量還是資金規(guī)模， 逐年遞增甚至倍增， 但與績效評價全覆蓋的要求相比仍有較大的差距， 績效評價對象主要側(cè)重于一般公共預(yù)算，對國有資本經(jīng)營預(yù)算、政府性基金預(yù)算、社會保險基金預(yù)算等其他“三本預(yù)算”涉及較少，“四本預(yù)算”間的銜接有待加強(qiáng)。

（五）績效評價基礎(chǔ)支撐不夠牢固

1.績效評價配套制度不夠健全?？冃гu價是一項系統(tǒng)工程，涉及知識面廣、政策性強(qiáng)、技術(shù)要求高， 需要一系列配套制度加以規(guī)范和指導(dǎo)。 當(dāng)前，在操作層面配套制度設(shè)計上，僅處于各地自發(fā)探索階段，尚未形成統(tǒng)一、規(guī)范、可操作的標(biāo)準(zhǔn)體系。 比如，在績效評價指標(biāo)體系建設(shè)方面， 除項目支出以外， 各級政府、部門整體、政策等績效評價尚未制定可供參考的評價指標(biāo)體系框架， 由評價主體結(jié)合需要自行設(shè)置，缺乏規(guī)范性與可比性。

2.績效人才隊伍短缺。 一方面，部門單位力量薄弱，績效管理人員多為財務(wù)人員兼任，對本單位管理職能、業(yè)務(wù)方向、政策項目實際情況知之甚少， 績效評價業(yè)務(wù)水平也較為欠缺；另一方面，財政部門自身力量配備不足，以金華市為例， 除金華市本級績效管理機(jī)構(gòu)單設(shè)以外，其余縣（市、區(qū)）財政部門績效管理機(jī)構(gòu)均與財政監(jiān)督局合署辦公， 缺乏績效管理專職工作人員。

三、深化“三全”績效評價的建議

（一）加快預(yù)算績效理念轉(zhuǎn)變，培育績效文化氛圍

1.深入落實部門單位績效管理主體責(zé)任。各部門單位是預(yù)算績效管理的責(zé)任主體，在實施預(yù)算績效管理過程中， 應(yīng)注重賦予項目實施單位更多的資金分配權(quán)， 確保預(yù)算績效管理能夠延伸到資金使用終端； 充實資金使用單位內(nèi)部預(yù)算績效管理力量， 增強(qiáng)績效管理的內(nèi)在動力，變被動應(yīng)付、盲目接受為主動推進(jìn)、自覺實施。

2.營造良好環(huán)境。 從內(nèi)外兩方面入手，加大宣傳力度，培育“事事講績效、人人做績效”的文化氛圍。 對外， 圍繞績效管理的歷史變革、重大意義等，廣泛開展多平臺、多渠道宣傳活動，鼓勵高校專家學(xué)者、行政事業(yè)單位相關(guān)專業(yè)人才隊伍、 社會公眾積極主動參與預(yù)算績效管理。 對內(nèi)，結(jié)合“每月上門服務(wù)至少一次”等活動，宣傳解讀“全面實施預(yù)算績效管理”理念和各關(guān)鍵環(huán)節(jié)注意事項，確?？冃Ю砟钛由熘了胁块T單位。

（二）逐步提升績效評價層級，全方位開展績效評價

1.通過自評和實質(zhì)性抽評、重點(diǎn)評價相結(jié)合的方式，實現(xiàn)政策項目評價全覆蓋。 一是力爭重點(diǎn)績效評價全覆蓋。 在政策和項目績效自評全覆蓋的基礎(chǔ)上， 抓住指標(biāo)設(shè)計和問題反映等核心要素，加強(qiáng)對社會關(guān)注程度高、對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展具有重要影響、 關(guān)系重大民生領(lǐng)域的政策和項目的重點(diǎn)績效評價。 按照輕重緩急分批推進(jìn)，集中力量在3—5 年內(nèi)對所有非涉密類專項開展一輪重點(diǎn)績效評價。 二是提高實質(zhì)性抽評的科學(xué)性和有效性。 對績效自評結(jié)果分?jǐn)?shù)較高且趨于雷同的、 審計反饋問題較多的、 日常財政管理中發(fā)現(xiàn)問題較多的部門單位開展實質(zhì)性抽評，根據(jù)“抽評一批項目，完善一批目標(biāo)”的原則，由第三方中介機(jī)構(gòu)提出指標(biāo)設(shè)置建議，并填寫《項目支出績效指標(biāo)建議表》，供部門單位參考使用。

2.推進(jìn)部門單位整體績效評價擴(kuò)面提質(zhì)。推進(jìn)部門整體績效預(yù)算改革， 逐步增強(qiáng)部門預(yù)算統(tǒng)籌能力，2023 年要求所有部門單位通過預(yù)算管理一體化系統(tǒng)補(bǔ)錄部門單位整體績效目標(biāo)，擬計劃于2024 年要求部門單位整體自評全覆蓋。 在此基礎(chǔ)上，選擇部分管理能力強(qiáng)、績效管理基礎(chǔ)較好的部門，圍繞市委、市政府中心工作、部門“三定”方案職責(zé)及行業(yè)發(fā)展規(guī)劃，先行先試開展部門整體績效評價。

3.探索下級政府財政運(yùn)行綜合績效評價。因浙江屬于省管縣體制， 由金華市直接對縣（市、區(qū)）開展下級政府財政運(yùn)行綜合績效評價較為困難，建議省級層面先行先試，形成樣本并向各地市推廣，建議以預(yù)算收支質(zhì)量、預(yù)算管理水平、財政運(yùn)行風(fēng)險、財政運(yùn)行成本、重點(diǎn)支出保障及財政改革創(chuàng)新等六方面對下級政府的財政運(yùn)行健康度進(jìn)行測試和評價，綜合反映下級政府年度財政支出績效情況，逐步形成下級政府財政運(yùn)行綜合評價指標(biāo)體系，引導(dǎo)基層政府不斷提高財政運(yùn)行管理水平。

（三）推進(jìn)績效評價關(guān)口前移，打造全過程績效評價鏈條

1.規(guī)范開展事前績效評估。將績效管理關(guān)口前移，制定事前評估操作指引，要求部門單位結(jié)合現(xiàn)有決策程序， 按要求對新出臺的重大政策、 項目開展事前績效評估， 特別重大的、涉及多個領(lǐng)域的政策項目，可提請市委、市政府協(xié)調(diào)相關(guān)職能部門開展。 對確有必要的新增重大政策和項目， 財政部門可以視情委托第三方機(jī)構(gòu)開展事前績效評估， 確保評估報告客觀、公正，進(jìn)一步提升行政決策的科學(xué)性。

2.強(qiáng)化績效目標(biāo)管理。在預(yù)算管理一體化系統(tǒng)中不斷完善績效目標(biāo)校驗規(guī)則， 如績效目標(biāo)字符不得少于15 個，滾動安排預(yù)算的跨年度項目， 總體績效目標(biāo)不得與年度績效目標(biāo)一致等。 主管部門應(yīng)結(jié)合歷年項目實際對項目績效目標(biāo)進(jìn)行審核， 財政部門要結(jié)合地方自身財力、項目評價結(jié)果，對項目績效目標(biāo)的完整性、相關(guān)性、全面性、合理性、可衡量性等方面進(jìn)行審核， 并將審核情況情況反饋資金使用單位。

3.全面實施事中績效監(jiān)控。部門單位是績效監(jiān)控的責(zé)任主體，應(yīng)將“四本預(yù)算”的所有項目支出納入監(jiān)控范圍， 各主管部門要通過數(shù)字化手段，設(shè)置預(yù)警規(guī)則、監(jiān)控時間節(jié)點(diǎn)，組織本部門及其下屬單位圍繞績效目標(biāo)，跟蹤監(jiān)控績效目標(biāo)實現(xiàn)程度和預(yù)算執(zhí)行情況，及時掌握績效目標(biāo)的完成情況、 項目實施進(jìn)程和資金支出進(jìn)度等。 財政部門在部門自行監(jiān)控的基礎(chǔ)上， 根據(jù)工作需要選取部分重點(diǎn)項目，實施針對性的重點(diǎn)監(jiān)控，及時發(fā)現(xiàn)項目實施中存在的問題， 并將異常情況反饋給部門，督促部門及時調(diào)整績效目標(biāo)或限期整改，原則上整改應(yīng)在當(dāng)年內(nèi)完成。

（四）謀劃開展其他政府預(yù)算績效評價，力爭績效評價全覆蓋

在實現(xiàn)一般公共預(yù)算績效評價全覆蓋的基礎(chǔ)上， 探索建立其他政府預(yù)算績效評價指標(biāo)體系， 各有側(cè)重地對其他政府預(yù)算開展績效評價。 如對國有資本經(jīng)營預(yù)算，重點(diǎn)評價貫徹各級黨委、 政府產(chǎn)業(yè)發(fā)展和結(jié)構(gòu)調(diào)整投入等的績效情況；對政府性基金預(yù)算，重點(diǎn)評價基金政策執(zhí)行情況；對社會保險基金預(yù)算，圍繞社?；鸶黜椪撸?重點(diǎn)關(guān)注社保基金管理、運(yùn)行風(fēng)險控制等情況。

（五）健全相關(guān)配套制度，硬化績效評價約束力

1. 完善工作標(biāo)準(zhǔn)體系。 根據(jù)預(yù)算項目特點(diǎn)，研究制定分類分級項目支出標(biāo)準(zhǔn)體系，為預(yù)算編制及績效目標(biāo)設(shè)定提供基礎(chǔ)支撐。 健全績效評價指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)體系，注重頂層設(shè)計，參照項目支出績效評價指標(biāo)體系框架， 由中央或省級層面統(tǒng)一制定政策、部門整體、各級政府等績效評價指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)體系， 為各地開展績效評價提供指導(dǎo)， 增強(qiáng)評價結(jié)果的權(quán)威性與可比性。

2.建立評價結(jié)果限期整改機(jī)制。在評價工作完成后， 及時將評價結(jié)果反饋被評價部門單位，并明確整改時限；被評價部門單位應(yīng)當(dāng)按要求及時報送整改落實情況。 必要時對重點(diǎn)領(lǐng)域、 重大政策項目整改情況進(jìn)行二次評價，提高整改效果。 建立健全結(jié)果問責(zé)機(jī)制，將績效評價結(jié)果與經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計、 巡視巡察相結(jié)合，由審計、監(jiān)察等部門對預(yù)算績效管理工作開展監(jiān)督， 并對違紀(jì)違法行為進(jìn)行追責(zé)問責(zé)，倒逼部門重視財政資金日常管理。

3.提高評價結(jié)果約束力。 每年評價終了，要及時撰寫總結(jié)報告， 第一時間以專報的形式將評價結(jié)果報送市委、市政府，為市領(lǐng)導(dǎo)掌握項目執(zhí)行情況、進(jìn)行決策提供參考。 分步驟拓寬結(jié)果公開范圍， 先將績效評價結(jié)果以簡易版形式在財政官網(wǎng)定期更新； 待條件成熟后， 公開評價報告全文以及績效目標(biāo)與實際產(chǎn)出、效益的對比分析，逐步提高信息公開的深度和廣度。

（六）強(qiáng)化人員技術(shù)支撐，筑牢評價工作基礎(chǔ)

1.自上而下理順績效管理工作體系。 合理配備績效管理人員，明確機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員配備等基本要求， 為績效評價工作開展提供力量支持。加強(qiáng)績效隊伍培訓(xùn)力度，強(qiáng)化系統(tǒng)聯(lián)動，由省級層面對近年來出臺的預(yù)算績效管理政策、制度、方法等開展培訓(xùn)解讀，及時總結(jié)推廣各地績效管理改革先進(jìn)經(jīng)驗，為基層財政部門推進(jìn)績效管理提供指導(dǎo)和參考。

2.構(gòu)建協(xié)同推進(jìn)格局。 積極尋求與人大、紀(jì)委、審計等監(jiān)督部門的合作，在項目選擇、信息共享、成果共用等方面形成優(yōu)勢互補(bǔ)、深度協(xié)作的良好氛圍，提高評價綜合成效。提升第三方機(jī)構(gòu)評價工作水平，依托行業(yè)協(xié)會，組織第三方機(jī)構(gòu)開展行業(yè)交流、專業(yè)培訓(xùn)、專家資源共享等，培育壯大第三方機(jī)構(gòu)，促進(jìn)機(jī)構(gòu)快速、均衡成長，提升評估工作質(zhì)量。

3.提升績效管理信息化水平。 在大數(shù)據(jù)時代， 擁有強(qiáng)大的信息系統(tǒng)將會帶來事半功倍的效果。 一是加強(qiáng)績效管理信息系統(tǒng)建設(shè)，緊抓預(yù)算管理一體化系統(tǒng)契機(jī)， 將績效管理各環(huán)節(jié)緊密融入預(yù)算管理流程， 實現(xiàn)信息聯(lián)通共享，通過系統(tǒng)開展績效評價工作。 二是迭代升級績效智管平臺， 構(gòu)建評價結(jié)果應(yīng)用子場景，將歷年評價中發(fā)現(xiàn)的問題、大量日常財政管理基礎(chǔ)數(shù)據(jù)納入系統(tǒng)，通過數(shù)字化手段，實現(xiàn)部門評價畫像、項目評價畫像、政策評價畫像，并向部門單位推送預(yù)警信息，要求部門單位限期整改并反饋。