陸海統籌下近岸海域環境保護法律問題研究
——以膠州灣為例

耿佳薇

青島科技大學法學院，山東 青島 266061

一、陸海統籌原則內涵及要求

（一）陸海統籌原則的內涵

陸海統籌一般是指將陸地、海洋這兩個獨立的系統進行統籌兼顧，統一規劃、統一管理［1］。從海洋環境保護的角度來看，陸海統籌原則是《中華人民共和國海洋環境保護法》中不可或缺的重要原則之一，即把陸地與近岸海域的生態環境看作一個有機整體，從而建立起協調有序的法律保護機制。這一原則促使陸地和海洋——兩個原本分屬于不同部門管理的主體互相影響、互為依托。在這一過程中，兩者之間勢必會發生要素交換，因此不同的部門之間需要相互配合、綜合治理陸海生態環境。

（二）陸海統籌原則的要求

在陸海經濟協調發展的今天，陸海串聯已經成為主流，統籌管理成為必經之路。陸海統籌原則不僅是陸海環境總體布局的指導原則，對近岸海域的環境保護也提出了具體要求。良好的生態環境是近岸海域發展建設的本底支撐，是實現現代化濱海大都市可持續發展的基本保障。因此，對海岸帶生態環境管控的探索，對青島及周邊城市的發展意義重大［2］。

1.平衡陸海環境保護與經濟發展

近岸海域的優勢在于豐富的港口資源和漁業資源，沿海城市依托此類優勢，發展諸如旅游、航運、捕魚等各項產業，而且沿海地區的城市化進度無疑領先于內陸地區。青島也是歷史悠久、發展迅速的沿海城市之一，城市化水平在山東省內超過省會城市濟南占據第一位。然而，經濟發展勢必加劇近岸海域的環境破壞。青島沿海地區的開發導致膠州灣海岸線變化、近岸海域生物多樣性減少、海洋污染問題出現。因此國家近年來大力開展治理污染、環境保護的各項工作，旨在表明經濟發展不能以生態環境為代價的堅決態度。環境保護的要求也被增設進了大大小小多項法條之中。例如，在《中華人民共和國民法典》的總則編中就規定：民事主體從事民事活動，應當有利于節約資源、保護生態環境。與此同時，平衡陸海環境保護與經濟發展，協調兩者之間的關系不僅是貫徹陸海統籌原則的要求和環境法的精神體現，更是國家貫徹環保工作這一決定的具象化表達。

2.協調部門分工與合作

我國的陸地和海洋分屬于不同的管理部門。陸地即沿海城市的管理和法律糾紛當然歸屬于當地各級政府和司法機關管轄，而近岸海域因海岸線分布的原因可能歸屬于不同的行政區域管轄，海事糾紛有時還需要海事法院的介入。由此看來，陸海聯動勢必帶來多個部門之間的交互，牽扯多種法律法規的應用，并且繁雜的部門體系在解決同一問題時也會出現工作效率低下等問題。所以，就近岸海域的生態環境保護來說，十分需要不同部門之間友好協作、共商共議、協調一致解決陸海領域環境保護的法律問題。此外，近岸海域的海岸線通常穿過多個城市，多個行政區劃之間法規存在差異，在資源分配和生態環境保護方面出現的法律問題難以在多個行政區劃之間達成統一的意見，此時各區域間的司法領域管轄及合作也顯得尤為重要。

二、膠州灣的環境概況

膠州灣作為青島的母親灣，作為入海口，同時有南膠河、大沽河等注入，海水營養豐富，是山東重要的水產區。除此之外，膠州灣港闊水深，風平浪靜，海水終年不結冰，是天然的優良港灣，在青島城市發展的道路上起到了舉足輕重的作用。近年來，青島及周邊城市的經濟發展必然影響到了膠州灣的海域生態環境，并出現以下三個比較明顯的環境問題。

（一）海域面積與納潮量持續減小

因城市發展需要填海造陸并以此來建造港口和開展養殖業，膠州灣在過去的幾十年間海域面積減少了三分之一。納潮量因濕地面積和海域面積的減小也持續下降。近岸海域水體流速變緩，水體交換能力也隨之下降，由此導致海灣的淤泥堆積，生態環境惡化、養殖和旅游等產業發展受阻。在我國海洋管理部門的嚴格管控之下，多年來愈演愈烈的圍填海趨勢似乎已經得到遏制。

（二）水污染嚴重

膠州灣地處山東境內，被山東半島環繞在內，除青島以外，也不可避免匯集了濰坊等多個城市的污染物，膠州灣的水質也因此富營養化嚴重、赤潮頻發。2008 年膠州灣滸苔的暴發就是非常典型的例子。水污染的來源廣泛，污染成分復雜多樣，多種污染物最終流入膠州灣，造成了極為嚴重的環境問題；同時膠州灣的西南部為黃島油碼頭，是中國三大專用原油輸出碼頭之一，這里也曾發生過原油泄漏事件，造成了嚴重的海洋污染［3］。

（三）生物災害頻發

近年來，膠州灣出現了大量海星等其他因富營養化出現的生物，這一生物災害對當地的水產養殖行業產生了一定的危害。除氣候和海星的繁殖習性這兩個因素之外，導致海星災害的另一重要原因是海岸養殖業發展及污水排放導致的海洋生態環境變化。膠州灣水質的營養鹽、水溫、pH值等各種水文因子的變化為海星提供了適宜繁殖生長的條件，目前雖然有人提出用化學的方法進行治理，但治理難度較大，而且容易造成對生態系統的二次危害［4］。

三、膠州灣環保治理的立法現狀及法律困境

（一）膠州灣環保治理的立法現狀

青島作為沿海重要中心城市、濱海度假城市和國際港口城市，海洋環境的重要性不言而喻。就全國來看，青島在海洋環境保護立法這方面一直走在前列。歷史上，青島為保護膠州灣的海洋環境，頒布了眾多相關法律法規：最早有20 世紀90年代頒布的《青島市海岸帶規劃管理決定》（1999年修正），該決定首次明確了膠州灣的管理機構為青島市海岸帶規劃管理委員會；近年來，隨著國家對海洋環保治理的重要性程度認識不斷加深，山東省和青島市也陸續頒布了例如《山東省海洋環境保護條例》和《青島市海洋環境保護規定》，這兩部法規的頒布為開展膠州灣環保治理工作提供了法律支撐；除此之外，為更加全面且具體地保護膠州灣的生態環境，青島于2014 年9 月1 起開始實施《青島市膠州灣保護條例》。由此可以看出，青島針對膠州灣近岸海域的環境保護十分重視，配套的法律法規的跟進也較為迅速。

（二）膠州灣環保治理的法律困境

目前，同全國其他近岸海域一樣，對膠州灣的環境保護這一領域還存在著法律法規不完善、環境保護方面管理混亂、司法救濟不足等常見問題。其中，法律法規的不完善主要是海洋新興產業例如海洋生物技術等立法滯后所導致的；環境保護方面管理混亂主要表現在管理部門眾多，因環境問題受損一方求助無門，或者手續繁雜導致的效率低下等問題。其中主要原因在于近岸海域的法律糾紛涉及不同機構的管轄范圍，需要部門之間協商合作。因為我國沒有獨立的環保法庭，如需處理類似海洋水污染之類的普通民事糾紛案件或者公益訴訟案件，司法過程中會出現司法效率低、執行困難、法官專業知識欠缺等問題，救濟力度不足。

四、陸海統籌原則下的膠州灣環保治理路徑

（一）建立陸海綜合管理機制

前文中陸海統籌原則的要求中提到，要協調部門分工與合作。因此，設置陸海綜合管理的獨立機構是必不可少的，同時，其級別必須高于陸地與海洋管理機構，在解決近岸海域的法律糾紛時，如在過程中出現分歧，最終決策權可以歸屬于該機構，如此可以盡量避免因結論分歧導致的工作效率低下、公民權益救濟不及時等問題。除此之外，我國現有沿海地區的行政部門工作分散，在執法過程中只有上下聯通，難以做到左右互通，這在一定程度上也降低了行政管理的效率。建立陸海綜合管理機制，對于保障近岸海域生態系統的穩定發展具有積極的作用，同時又能緩解因行政部門之間的職能交叉錯亂、相互之間溝通不及時而造成的效率低下的問題。

綜上，建立陸海綜合管理機制對海岸帶規劃進行統一安排，創建能夠進行統籌管理的部門機構等措施，對協調行政部門間職責及解決近岸海域的環境問題具有十分重要的積極作用。

（二）組建陸海管理的統一司法隊伍

近岸海域的環保治理法律問題需要專門法律機關的專業人員解決。我國想在短期內成立獨立的環保部門不太現實，可以先組建一支專門從事解決環境治理法律問題的司法隊伍，作為先鋒部門參與到解決環境保護問題的司法工作中去。這樣的司法隊伍同時具備靈活性和專業性，幫助法院解決與環保治理相關的法律糾紛等司法實踐問題。除此之外，與專業司法人員一樣，近岸海域的執法人員也可以獨立出一支專門解決海域環保治理問題的隊伍，在出現環境問題時可以作出類似迅速關停懲治污染源企業或其他的環保行動，并與環保司法隊伍形成有效對接，同時幫助法院收集環境污染的相關證據等等。以上舉措有利于提高辦案效率、有效提升司法人員和執法人員的整體素質，以司法實踐推動環保治理相關法律法規的完善。對執法隊伍人員的要求是，具備專業的法律素養和處理各種執法問題的能力，尤其是具備處理環境違法問題的經驗。即使有專職的近岸海域執法隊伍，仍然無法避免在執法過程中會出現多機關職權沖突的問題。例如，在跨區域行政執法時的協調，以及在陸地源頭污染中涉及的其他的機關職權沖突等等。故而在執法層面亦應當綜合協調多個部門機關、建立健全協調機制、提高執法效率。

（三）完善相關法律法規

陸海統籌原則不能僅僅局限于我國的環境法中，僅就這一條文來說，是抽象的，在環境法中表現為一種原則、一種傾向，而非強制性的條款。如果要把這一原則應用到現實中的環境保護和司法實踐中，勢必要將這一原則轉化為分散于不同法律部門的具體法條。例如，陸海統籌原則在地方性法規和行政規章中可以具象化為精細劃分各部門的管理區域、嚴格執法、向上負責。完善公眾參與機制：一方面，提高公眾對于環境保護問題的參與意識。對涉及重大環境影響的近岸海域開發項目應當舉行公開聽證，做到充分聽取公眾意見。青島市域內各級政府應當充分意識到公眾參與的重要性，通過各種方式調動群眾，例如可以通過流媒體、電視、線下宣講等各種形式。另一方面，公眾參與包括公眾參與決策和公眾參與監督兩種情況，借鑒其他政務公開的流程，保障公眾參與環境保護決策的全過程，既可以起到監督政府機關工作的作用，又可以一定程度上提升公眾的環境意識，如此可以使公眾真正意識到保護生態環境和資源是需要我們每個人共同努力的。

五、結語

膠州灣近岸海域生態環境的改善對周邊地域尤其是對青島來說刻不容緩。就目前看來，膠州灣在環保治理方面還存在著實踐和理論上諸多的法律困境，因此，緊跟國家立法的腳步、堅持陸海統籌原則這一方向，落實建立陸海綜合管理機制、組建海陸管理的統一司法隊伍、完善公眾參與相關的法律法規等各項陸海統籌舉措不僅是完善膠州灣綜合治理機制的理論支撐，也是海域開發與沿海城市發展的指導方針。城市的發展需要健康環境的保駕護航，經濟水平的增長離不開環保工作的開展。構建完善的陸海綜合治理機制、完善環保相關的法律法規是膠州灣發展綠色、可持續的海洋經濟，產生良好社會效益及經濟效益的重要途徑，同時也能為新時代統籌推進“五位一體”總體布局貢獻出法治力量。