法治政府建設背景下如何優化行政檢察職能的思考

楊 周

貴州省貴陽市修文縣人民檢察院，貴州 貴陽 550200

法治政府建設是全面依法治國的重點任務和主體工程。當前雖然法治政府建設加快了腳步，但我們仍要清醒認識到，在法治政府建設過程中依然存在薄弱和不足，依法行政、行政執法制度體系不完善，行政權力制約和監督機制不健全，行政機關違法行使職權或者不行使職權的現象時有發生，不僅影響公民、法人和其他組織的人身權益、財產權益的實現，而且可能損害國家利益、社會公共利益，成為法治政府建設的“硬傷”。檢察機關要深刻領悟和把握行政檢察在黨和國家監督體系中的作用和地位，全面深化行政檢察監督，強化系統觀念、法治思維、強基導向，以行政爭議實質性化解為牽引，完善和落實訴訟內監督和訴訟外監督“雙輪”驅動，有效促進法治政府建設。

一、行政檢察監督概述

行政檢察監督是指檢察機關依法對行政活動是否違反相關規定進行法律監督。行政活動是一個廣義的概念，其范圍包括行政行為、行政訴訟、行政執法、行政立法等。新中國成立以來，行政檢察主要是對行政訴訟活動的法律監督，即對行政審判活動、行政非訴執行、行政機關參與行政訴訟活動的監督。《中共中央關于加強新時代檢察機關法律監督工作的意見》（以下簡稱《意見》）明確提出，對于行政機關違法行使職權或不行使職權的行為，檢察機關可以通過制發檢察建議等督促其糾正。①《關于加強新時代檢察機關法律監督工作的意見》2021 年6 月中共中央印發。行政檢察監督的范圍從訴訟內監督向行政違法行為監督延伸，即，在行政訴訟活動中，檢察機關既要對法院的審判活動進行監督，也要同步對行政機關的履職行為進行監督；在行政訴訟之外，履行監督職責中發現行政機關行政違法或怠于履職的行為，應當依法監督糾正；在開展行政檢察監督中實質性地、終局性地化解行政爭議。

二、行政檢察監督在國家法治監督體系中的優勢

《法治政府建設實施綱要（2021－2025 年）》提出，要形成監督合力，堅持將行政權力制約和監督體系納入黨和國家監督體系全局統籌謀劃，突出黨內監督主導地位，推動黨內監督與人大監督、民主監督、行政監督、司法監督、群眾監督、輿論監督等各類監督有機貫通、相互協調。②《法治政府建設實施綱要（2021-2025）》2021 年8 月中共中央、國務院印發。在法治政府建設進程中，相較于人大監督、行政監督、群眾監督等，行政檢察監督能夠彌補傳統監督方式的不足，具有其獨特的優勢。

（一）監督主動性強

行政檢察監督是公權力對公權力的監督，是對行政權運行的直接監督，檢察機關可以依職權主動介入監督，也可以依當事人申請啟動監督程序，在工作中以“我管”促“都管”的監督理念，將行政爭議實質性化解貫穿監督全過程，能夠及時、主動、高效介入行政爭議問題，有效補強傳統行政監督等的不足，有力促進行政管理。

（二）監督立場中立

檢察機關依法履行法律監督職責，維護國家法律統一正確實施，不受行政體制等因素的影響，以尊重行政權運行規律，依法規范監督為原則，既不超越權限代替行政機關行使行政權力，也不代替行政相對人找尋權利救濟，對行政行為的合法性進行審查，為行政機關及行政相對人提供專業、權威、可信的法律意見，監督處理結果更加公正，社會公眾接受度更高。

（三）監督范圍更廣

行政機關違法行使職權或不行使職權的行為，都是行政檢察監督的范圍，即行政檢察監督涵蓋所有行政行為，只要發現違法的行政行為，檢察機關就可以監督其糾正，能夠更好地彌補其他監督方式存在監督范圍上的不足。如，可以彌補人大監督的宏觀性、非常態性的不足；行政復議、行政訴訟程序繁瑣、時間冗長的問題；行政內部監督缺乏公信力的問題；行政公益訴訟只針對特定領域且必須損害公益的問題。

（四）監督方式靈活

行政檢察監督堅持雙贏多贏共贏的理念，兼顧法律秩序的維護與行政目標的實現，平衡私權保障與維護公益，化解行政機關與行政相對人之間的行政爭議，維護社會和諧穩定，增強執法、司法公信力。檢察機關在開展行政檢察監督過程中，可以提前介入訴前、訴中、訴后的行政爭議化解工作，通過公開聽證、檢察建議、司法救助等方式，為行政爭議雙方構建平等溝通交流平臺，贏得各方的理解和配合，有效促成爭議化解。

三、行政檢察監督助推法治政府建設的實踐經驗

近年來，隨著司法體制改革的推進，行政檢察業務從原來的民事行政檢察部門單列出來，成為檢察機關“四大檢察”之一。以筆者所在非行政訴訟案件集中管轄基層檢察院為例，2020 年至2022 年三年間行政檢察監督案件的數量和規模逐年大幅上升，分別為7 件、47 件、104 件，行政違法行為監督成為行政檢察工作的新增長點，特別是2022 年，通過探索開展行政執法案件評查，以行政檢察監督有效促進了政府規范執法行為。

（一）依法能動履職，全面提升監督質效

一是強化精準監督。堅持以辦案為中心，落實“在辦案中監督，在監督中辦案”的工作理念，充分運用檢察調查核實權，確保監督案件認定事實清楚、釋法說理清晰、監督意見精準。二是踐行穿透式監督。充分發揮行政檢察“一手托兩家”職能作用，實現一案多查，既監督人民法院公正司法，又監督行政機關規范履職、完善內部治理、堵塞執法漏洞。三是突出類案檢察監督。注重將辦案職能向社會治理領域延伸，針對同一部門多起執法案件存在同類錯誤或違法行為的問題，以類案檢察建議的方式進行監督，促進行政機關改進工作，避免同類問題再次發生，實現辦理一案、治理一片。四是注重爭議化解。堅持把行政爭議化解貫穿于行政檢察監督辦案全過程，綜合運用檢察建議、公開聽證、圓桌會議等方式為當事人排憂解困，解決當事人合理訴求，確保案結、事了、政和。五是強化機制建設。主動加強與行政執法、司法行政等相關部門的溝通協作，建立行政執法與行政檢察監督工作銜接機制，在行政執法案件信息共享、重大疑難案件會商、建議落實等方面達成共識，共促法治政府建設。

（二）圍繞專項活動，突出監督重點領域

緊緊圍繞交通運輸、市場監管、社會治安等重點民生領域和市場主體合法權益保護，找準行政檢察服務保障大局切入點、結合點和著力點，依法能動履行行政檢察監督履職。2022 年以來，先后開展了土地執法查處領域行政非訴執行監督專項活動，行政檢察監督護航民生民利、護航法治化營商環境專項活動、保護市場主體合法權益專項活動。在工作中以檢察履職切實解決人民群眾急難愁盼與社會治理難點、堵點問題，有效促進行政機關依法行政，著力推動突出問題的系統治理、綜合治理、源頭治理。

（三）“我管”促“都管”，主動融入社會治理

1.積極穩妥開展行政執法案件評查

借助縣委依治辦平臺，取得黨委政府支持和行政機關配合，聯合縣司法局制定《2022 年X 縣行政機關執法案件評查工作實施方案》，實現對全縣所有行政執法部門行政執法案件評查全覆蓋。按部門分類建立臺賬，明確案件信息，對評查中發現的一般性、程序性等問題，制發社會治理或行政違法行為監督檢察建議進行監督。對于制度性、系統性問題，認真梳理研究，及時向行政機關通報情況，并向有關單位制發檢察建議，確保問題真正解決。并且相關工作經驗做法得到省、市檢察院的充分肯定，撰寫的工作簡報被最高人民檢察院七廳采用。

2.構建行政執法聯動監督檢查

在縣委依治辦的統籌下，構建黨委領導下的“行政+檢察”聯合監督檢查機制，由縣人大、縣紀委監委、縣檢察院、縣司法局等部門組成的行政執法聯動監督組，定期對各行政執法單位執法人員隊伍建設、“三項制度”落實、執法案件質量、執法過錯責任追究等方面開展專項監督檢查。立足行政檢察監督職能，針對聯合檢查中發現的問題制發檢察建議督促整改，共促行政機關依法行政，規范行政行為。

3.建立行政檢察監督法治保障

主動向縣人大常委會專題報告行政檢察工作，贏得重視和支持，推動縣人大常委會專門出臺了《X 縣人大常委會關于加強新時代行政檢察工作的決定》。全文共8 個條款，堅持問題導向和目標導向，針對縣域行政檢察工作實際問題，明確提出縣檢察院對行政違法行為進行法律監督，常態化開展行政執法案件評查工作，助推法治建設提出明確要求。

四、行政檢察監督助力法治政府建設存在的問題

（一）對行政行為開展檢察監督缺乏法律依據

從司法理論和國家政策層面分析，檢察機關可以對行政行為進行法律監督，但對監督的范圍、方式、程序等缺乏法定依據，也沒有法律賦予檢察權對行政行為進行監督。司法實踐中依靠《意見》與行政機關會簽的銜接機制以及相關規范性文件等開展監督工作，沒有強制力和執行力保障，影響法律監督的嚴謹性和權威性。長期以來，行政檢察監督限于訴訟內監督，行政違法行為監督在探索推進初期受行政權力強勢運行的影響，一些行政機關或個別行政執法人員還存在不愿監督或規避監督的情況。

（二）行政違法行為檢察監督質效有待加強

行政違法行為檢察監督的方式是通過提出檢察建議，督促行政機關糾正違法或改進工作，檢察建議本身沒有強制力，監督內容是否有針對性直接決定監督的效果，行政機關對檢察建議的重視程度直接決定問題整改的質效。監督實務中，不同程度存在檢察建議內容空泛、不具體，缺乏整改可行性，為完成辦案任務批量制發檢察建議等問題，這很容易引起行政機關對檢察建議的反感，弱化檢察建議促進社會治理方面的作用，影響檢察監督質效。

（三）行政檢察監督力量有待進一步加強

行政檢察監督對助推法治國家、法治政府、法治社會建設具有重要作用。長期以來，檢察機關傳統業務以職務犯罪偵查、刑事檢察為主，特別是基層檢察院的行政檢察一度被認為是檢察院的邊緣業務，幾乎沒有精通行政檢察業務的專業檢察人員。檢察體制改革，最高檢、省、市檢察院都單列了行政檢察部門，受人員編制數影響，基層檢察院民事檢察、行政檢察、公益訴訟檢察業務大多歸口于第二檢察部，且大多未能配齊三個業務條線辦案單元的人員，與“四大檢察”擔當的職責不匹配。

五、行政檢察監督助推法治政府建設的建議

（一）加快行政違法行為監督制度的頂層設計

當前，全國檢察機關正在積極探索推進行政違法行為監督，取得了一些成效。建議最高人民檢察院在充分調研的基礎上，結合《意見》要求，總結實踐工作中的經驗，從監督的范圍、方式、程序、保障機制等方面，盡快制定相關指導性意見或工作規范指引，規范和推動行政違法行為檢察監督工作。同時，加強頂層設計，推動全國人大立法，把行政違法行為檢察監督職能從中央政策文件轉變為國家法律規定，讓行政檢察監督更好地融入國家治理體系，助推法治政府建設。

（二）積極穩妥開展行政違法行為檢察監督

檢察機關通過國家公權力推動行政機關依法、規范行使職權，是一種公力救濟權，應避免對行政權力和公民權利的過度干預，應立足法律監督職能，尊重行政權運行規律，依法規范監督，既不能超越權限代替行政機關行使行政權力，更不能代替行政相對人尋求權利救濟。突出監督的重點，加強對社會關注度高、人民群眾反映強烈、關系民生民利等容易發生行政違法行為領域的監督，切實解決執法不嚴、司法不公等問題，維護社會公平正義，提升行政違法行為檢察監督的社會影響力。

（三）以數據檢察提升行政檢察監督現代化水平

強化大數據法律監督意識，科學構建行政檢察大數據監督模型，充分發揮大數據在監督辦案、糾正違法、促進國家治理中的作用，通過數據分析、數據碰撞、數據挖掘發現社會治理中的漏洞或者監督線索，推動行政檢察監督辦案從“個案為主、數量驅動”向“類案為主、數據賦能”的轉變，落實多元化監督格局，依法能動全面履行監督職能。①《2023 年行政檢察工作要點》2023 年2 月最高人民檢察院第七檢察廳印發。在開展監督工作中，嚴格落實最高人民檢察院印發的《人民檢察院行政檢察類案監督工作指引（試行）》和《人民檢察院檢察建議工作規定》，在保證監督案件質量的前提下，穩步提升案件數量，切實增強行政檢察監督質效，提升檢察建議剛性。

（四）進一步加強行政檢察監督隊伍力量

行政檢察監督面臨的工作環境日趨復雜、任務更加艱巨，行政行為范圍廣、體量大、主體多、政策強，對行政檢察監督要求法律專業素養高、社會敏感性強，建設一支專業化的隊伍是做好行政檢察監督工作的基本保證。特別是基層檢察院要有超前的謀劃意識，充分認識行政違法行為檢察監督的發展前景，通過招錄或選調等方式將具有行政法學、行政訴訟法學等專業知識和行政執法經驗豐富的人才充實到檢察隊伍中，提升行政違法行為檢察監督的專業性，為監督工作高質量發展提供有力保障。