注冊制背景下上市公司信息披露犯罪偵查研究

朱森林 余 茜

湖北警官學院，湖北 武漢 430034

2023 年2 月17 日，中國證監(jiān)會發(fā)布全面實行股票發(fā)行注冊制制度規(guī)則，各交易所同步發(fā)布配套規(guī)則，這標志著我國股票發(fā)行注冊制的制度安排基本定型。與注冊制相適應，信息披露制度作為資本市場運行的基石和核心，在新的制度環(huán)境下，其維護資本市場有序發(fā)展的作用更加突出。在資本市場核準制時代，證監(jiān)會通過審委會的制度安排保證信息披露真實、準確、完整，但在注冊制的環(huán)境下，證監(jiān)會的審核功能弱化，而市場投資者對披露信息的真實性要求并未降低，因此，如何保障信息披露合法合規(guī)成為注冊制改革面臨的重大挑戰(zhàn)之一。在所有的保障措施中，法律是保障信息披露合法合規(guī)的最后一道防線，最高法也明確表示嚴厲打擊干擾注冊制改革的證券犯罪和違法違規(guī)行為［1］。因此，有必要研究注冊制下信息披露犯罪行為的特點以及偵查方法。本文從注冊制與核準制的制度差異出發(fā)，探討注冊制上市公司信息披露違法的原因、表現(xiàn)形式、偵查難點，并就偵查中的難點提出相應的應對措施，為偵查部門高效、準確識別該類案件提供參考。

一、股票上市制度變遷及核準制與注冊制異同

自1993 年建立全國統(tǒng)一的股票發(fā)行審核制度以來，我國股票上市制度先后經歷了審批制、核準制和注冊制三種股票發(fā)行制度，三種發(fā)行制度有共同點也有差異。

共同點主要體現(xiàn)在股票發(fā)行基本原則上，表現(xiàn)在兩個方面，一是無論制度如何變遷，股票發(fā)行一直由行政主導；二是在三種制度下均要求申請上市公司誠實守信地完全公開經營情況。不同點則主要體現(xiàn)在具體操作思維與制度設計差異上，包括以下幾個方面：一是行政主導的程度不同。審批制與核準制體現(xiàn)了較為濃厚的行政主導特色，而注冊制的行政主導程度則明顯降低，市場化特征更為突出。二是發(fā)行審核機構職能不同。核準制下，證監(jiān)會實行實質管理，要求發(fā)行人公開的企業(yè)真實狀況符合證券管理機構制定的發(fā)行條件，進而將發(fā)審委認定的“差質量”企業(yè)排除在資本市場之外。注冊制下，雖然交易所與證監(jiān)會對企業(yè)材料依然審查，但僅僅是對注冊文件的形式審查，而非實質判斷，在證券發(fā)行中的篩選作用有所降低。三是監(jiān)管思維不同，核準制的監(jiān)管思維是事前監(jiān)管，注冊制的監(jiān)管思維是事后監(jiān)管，在制度上表現(xiàn)為：核準制下，證監(jiān)會設立發(fā)審委，證券上市由證監(jiān)會發(fā)審委進行實質審核；注冊制下，交易所與證監(jiān)會雖然只進行形式審查，但加大了對信息披露違法行為的懲罰。

二、上市公司信息披露違法行為的法律定性

在資本市場的發(fā)展與建設過程中，全球各國基本達成共識：信息是資本市場的基礎和核心。這種共識體現(xiàn)在信息披露制度建設中，該制度是維護證券市場秩序、保護投資人利益的重要制度保障，也是資本市場有序運行的基礎，其目的在于促進上市公司履行信息披露的法定義務，使得上市公司所披露信息真實、準確、完整，從制度上解決上市公司與投資者之間的信息不對稱問題，以保護各類市場參與者。因此，上市公司依法真實、準確、完整地進行信息披露，既是法定義務，也是保護投資者合法權益的內在要求。故而，在我國資本市場的持續(xù)改革中，完善信息披露制度也一直是改革的重點所在。

基于該制度對資本市場的基石作用，各國法律均禁止任何單位和個人編造、傳播虛假信息或誤導性信息。《中華人民共和國刑法》（以下簡稱《刑法》）也對各類信息披露違法行為設置了相應的刑事法律責任，并隨著金融改革的推進進行相應調整，主要表現(xiàn)在對違法信息披露行為的界定和行為主體的規(guī)制范圍擴充。具體來看，違法信息披露行為最早在1997 年入刑，在1997 年《刑法》中名為“提供虛假財會報告罪”，表明法律將信息披露違法犯罪的客體限定在財會報告等信息中，2006 年實施的《中華人民共和國刑法修正案（六）》將該罪名變更為“違規(guī)披露、不披露重要信息罪”，罪名主體范圍延伸，擴大為“依法負有信息披露義務的公司、企業(yè)”。此后，2021年實施的《中華人民共和國刑法修正案（十一）》（以下簡稱《刑法修正案（十一）》）沒有改變罪名，但是擴大了打擊范圍、加大了懲處力度，這與注冊制改革加大信息披露違法犯罪打擊力度的要求相適應。

此外，以信息披露違法行為的后果為標準，可以將上市公司信息披露違法違規(guī)行為分為三個層次：一是違規(guī)披露造成損失的，負民事賠償責任；二是違規(guī)披露情節(jié)較為嚴重，違反部門規(guī)章制度，由證監(jiān)會采取行政處罰；三是違規(guī)披露導致嚴重損害股東或者其他人利益的，構成違法披露、不披露重要信息罪。其中，只有構成違法披露、不披露重要信息罪才屬于司法機關管轄范圍。

三、上市公司信息披露違法違規(guī)的行政與司法實踐

信息披露違法違規(guī)案件在涉證券類違法行為的行政處罰與犯罪案件中比例最高，從歷年對該類行為的行政與司法處罰實踐來看，呈現(xiàn)出以下特征。

（一）違法披露犯罪打擊力度加大，但違法信息披露現(xiàn)象不減

近年以來，監(jiān)管層一直保持對上市公司信息披露違法違規(guī)行為的強監(jiān)管。易董違規(guī)案例庫數(shù)據顯示，2022 年上市公司違規(guī)共2616 例，其中，公司信息披露違規(guī)共979 例，占比達37.42%，已經達到近四成，在所有違規(guī)行為中占比最高，相比2021 年增長了19.98%。該現(xiàn)象也得到了官方數(shù)據印證。2023 年，證監(jiān)會發(fā)布的2022 年證監(jiān)稽查20 起典型違法案例中，9 起為信息披露違法違規(guī)案，占比接近50%。2023 年一季度，證監(jiān)會和地方證監(jiān)局共計開出46 張罰單，涉及信息披露違法罰單25 萬張，位居首位，表明雖然監(jiān)管層對上市公司信息披露違法違規(guī)行為強監(jiān)管，但信息披露違法違規(guī)行為依舊普遍存在。

（二）司法機關處理信息披露違規(guī)案件前少后多

雖然1997 年《刑法》就設立了提供虛假財會報告罪，但相關案件一直較少，直到2018 年后，該類案件數(shù)量才有所上升。主要原因在于2018 年以前，雖然信息披露違規(guī)行為多發(fā)，但多由證監(jiān)會通過行政處罰了結，以罰代刑較為普遍；而2018年后，注冊制改革倒逼信息披露合規(guī)合法，行政違法與刑事違法界限逐步明晰，行刑銜接溝通機制逐步順暢，以罰代刑的比例降低，證監(jiān)會向公安機關移送涉嫌證券期貨犯罪案件也不斷增加，移送案件比例提升，兩者合作愈加緊密，溝通機制逐步完善。2022 年全年證監(jiān)會辦理案件603 件，向公安機關移送涉嫌犯罪案件和通報線索123 件，其中多起案件涉及信息披露違法，因此，從較長的時間維度來看，體現(xiàn)出案件前少后多的特點，司法機關在該類案件中的參與度逐步提升，偵查機關在信息披露違法行為定罪量刑中的作用愈加重要。

四、信息披露犯罪案件的特點

自從注冊制推行以來，信息披露犯罪案件數(shù)量快速上升，這為分析該類犯罪的特點提供了樣本支撐。根據對該罪犯罪構成與犯罪案例分析，呈現(xiàn)出以下特點：

（一）違規(guī)披露、不披露重要信息罪的主體范圍外延較大

根據《刑法修正案（十一）》，該罪主體包括依法負有信息披露義務的公司、企業(yè)、組織、指使實施信息披露造假以及隱瞞相關事項導致公司披露虛假信息等行為的控股股東、實際控制人等多種人。在證監(jiān)會2021 年公布的《上市公司信息披露管理辦法》中明確了信息披露義務人，是指上市公司及其董事、監(jiān)事、高級管理人員、股東、實際控制人，收購人，重大資產重組、再融資、重大交易有關各方等自然人、單位及其相關人員，破產管理人及其成員，以及法律、行政法規(guī)和中國證監(jiān)會規(guī)定的其他承擔信息披露義務的主體。表明現(xiàn)行法律法規(guī)已經將信息披露義務主體擴大到了場內外的任何參與方，主體范圍的擴大有利于該罪的合法適用。

（二）信息披露違法違規(guī)表現(xiàn)形式多樣

根據《上市公司信息披露管理辦法》，信息披露要求貫穿上市公司運行的全過程全業(yè)務，因此，信息披露違法違規(guī)行為也出現(xiàn)在上市公司的各個環(huán)節(jié)和業(yè)務中。從表現(xiàn)形式上，存在控股股東資金違規(guī)占用、違規(guī)擔保、違規(guī)關聯(lián)交易、虛構貿易造假、重組標的財務造假、財務造假規(guī)避退市、債券發(fā)行人信息披露違法等多種違法方式。從違法性質上，可以分為積極違法披露與消極違法披露。積極違法披露表現(xiàn)為主動向社會公眾提供虛假的信息、誤導性陳述等，消極違法披露則表現(xiàn)為發(fā)布存在故意隱瞞重要事實的財務會計報告、明知依法應當披露而不披露，其結果均嚴重損害投資者或其他利益相關人的利益。

（三）違法違規(guī)信息披露內容與政策變化相關

從違法違規(guī)信息披露案件來看，信息披露違法行為針對的信息披露內容存在共性和差異性，共性表現(xiàn)為信息披露違法主要是財務報告虛假，差異性則體現(xiàn)在時間維度上的違法披露內容差異，在不同階段，根據國家政策重點不同，違規(guī)信息披露的具體表現(xiàn)形式也存在差異。如2018 年，在全國推進污染防治攻堅戰(zhàn)的整體部署下，上市公司因環(huán)境違法信息披露不實的案件不斷增加，包括不披露公司主要負責人涉嫌污染環(huán)境犯罪信息、公司受到的環(huán)保部門行政處罰等。

五、信息披露犯罪案件的偵查難點分析

（一）信息披露犯罪手段多樣，增加偵查難度

與其他犯罪具有積極事實且容易識別不同，上市公司違法信息披露涉及客體和對象多種多樣，采用的手法也存在較大差異，偵查人員僅從個案或者某個環(huán)節(jié)出發(fā)，往往很難發(fā)現(xiàn)信息披露違規(guī)問題，只有綜合全案才能有效判斷，這種情形在消極違法信息披露中表現(xiàn)得尤為明顯，如是否存在重大訴訟、仲裁、擔保、重組、關聯(lián)交易等信息披露違法行為涉及客體主要是消極事實。積極事實也存在程度和結果要求，如虛增或虛減資產達到當期披露的資產總額30%以上，虛增或者虛減利潤達到當期披露的利潤總額30%以上。此類犯罪構成要件均需對信息進行分析判斷，難以直接判斷，加大了偵查難度。

（二）上市公司違法信息披露動機復雜，主觀故意難以界定

上市公司為維持自身上市公司的角色以及進行融資運作時，通常需要滿足多項條件，而當條件難以實現(xiàn)的時候，就會產生違法信息披露的沖動。粗略來看，在不同環(huán)節(jié)，其動機主要來源于以下幾個方面：一是在首次公開發(fā)行時，為獲得IPO融資資格；二是在再融資階段，為了滿足監(jiān)管要求的再融資條件；三是為了保留上市公司資格，避免退市；四是維持公司股價，便于公司大股東股權質押融資；五是上市公司大股東高位減持套現(xiàn)［2］。犯罪故意作為該罪成立的構成要件是偵查的重點，但往往很難讓相關犯罪嫌疑人自認故意，需要偵查人員根據上市公司在不同階段的信息披露內容反復推測、驗證，以判斷是否存在故意。

（三）信息披露違規(guī)的行政違法或刑事違法界定困難

對同一行為是屬于行政違法還是刑事違法，在理論與實踐中均存在爭議，理論界存在“質的區(qū)分說”“量的區(qū)分說”和“質量區(qū)分說”三種觀點［3］，實踐中也存在模糊，這就給以罰代刑提供了空間。同時，這種爭議也給偵查帶來了困惑，公安機關在判斷其具有刑事違法性，并展開偵查后，很可能最終偵查結果為行政犯，從而打擊偵查人員積極性。

六、信息披露違法犯罪的偵查對策

基于以上分析，信息披露違法犯罪案件具有自身特色與偵查難點，為了提高該罪的偵查效率，偵查機關應當從以下方面著手。

（一）牢記犯罪手段，快速識別犯罪行為

違法信息披露手段多樣、涉及環(huán)節(jié)繁多，但基本違規(guī)方式相對較為固定，根據上述違規(guī)行為特點分析，偵查人員可以重點從虛假記載、不當披露、遺漏以及誤導四個行為表現(xiàn)出發(fā)，以此為基礎進行判斷。

（二）加大信息共享、加強案件會商

違法信息披露行為跨越行政違法與刑事違法，在偵查過程中應與證監(jiān)部門協(xié)商，區(qū)分證監(jiān)部門與司法機關管轄范圍，偵查機關嚴格按標準立案、偵查，對難以確定的案件，充分運用與監(jiān)管、司法部門的會商機制，準確判斷偵查要點，提高偵查效率。

（三）掌握資本市場最新政策，明確不同階段違法信息披露特點

資本市場對不同金融產品、不同板塊上市公司的信息披露要求存在較大區(qū)別，且在不同階段，根據國家政策變化，對上市公司要求存在差異，這就要求偵查人員及時關注國家政策與資本市場政策變動，了解信息披露法定范圍，建立信息披露違法行為判斷標準。

（四）系統(tǒng)偵查，完善信息披露違法鏈條

信息披露違法通常與其他犯罪具有牽連關系，為了找到信息披露違法目的以及其他犯罪線索，應堅持“一案多查”，即在查辦信息披露違法犯罪的同時，同步審查內幕交易、操縱市場、出具虛假報告等上下游、前后手犯罪。

（五）加強財務、法律知識學習，提高偵查人員水平

信息披露違法行為主要表現(xiàn)為財務造假，這就要求偵查人員具備一定的財務知識，能夠在上市公司披露的財務信息中發(fā)現(xiàn)不當披露、違規(guī)披露以及重大遺漏等問題，同時，國家對不同行業(yè)具有明確的法律法規(guī)要求，因此，偵查人員應注重學習國家基本法律要求和相關行業(yè)特殊要求，以更好地發(fā)現(xiàn)線索，固定證據。