論金融監管法的體系化建構

文/靳文輝

引言

在現代市場經濟條件下，金融監管法是一國經濟法治的重要構成。在我國，與數十年來金融業的快速發展相關聯，金融監管立法也獲得了長足的發展。但受制于立法理念、立法技術和立法時機等因素的影響，我國的金融監管法通常是在單行法的基礎上，輔以“通知”“試行”“辦法”等法律文本形式組合而成。這種立法模式固然具有立法周期短、立法成本低的優勢，能迅速回應金融領域的問題，但其也可能造成金融監管法連貫性、一致性、條理性、穩定性不足等弊病，導致監管規則間的割裂、疏漏、沖突和錯位等情形的發生。

法律的體系化是指從眾多的法律事實中對具有相對普遍的概念、理論和規則，經過篩選、提煉和概括使之合乎邏輯地整合，讓既有的知識得到系統的綜覽、理解、傳承和利用的一種法學方法。法律體系化通過對法律形式統一性和價值融貫性的追求與維護，可為法律規則間的協調一致提供基礎，進而為法律具備統一的價值引領提供保障。在金融監管法治建設的過程中，面對體系化這樣一種重要的法律方法，我們有必要對以下問題作出回答：體系化對于金融監管法治意味著什么？如果體系化思維對于金融監管法治是必要的，我們應如何完成金融監管法的體系化構造并保障其功能的現實展開？

金融監管法體系化建構的必要性

（一）我國金融監管法體系化程度的現狀評判。近年來，我國金融監管立法開始重視體系化問題，但整體而言，我國金融監管法的體系化依然不夠充分。比如金融監管立法，通常是以領域、行業為基礎的“機構監管”模式為主，機構監管模式容易導致監管分割，使得我國在金融監管中的監管交叉、監管重疊、監管空白等情形有了生成的空間?！皺C構監管”是金融監管制度缺乏體系化的結果，是金融監管立法體系化不足導致的結構不科學、系統不周延的體現。另外，我國金融監管法的移植中，因體系化思維不足造成的效用悖反情形同樣存在。比如對金融市場“熔斷”制度的移植，其目的是為市場提供“冷靜期”，抑制程序化交易的助漲助跌效應，但上述期待在我國卻遭遇了實施四天便被緊急叫停的尷尬。金融監管領域的制度供給絕不是粗暴的拼湊或簡單的匯總，單個金融監管規則只有作為整體金融監管制度的有機部分才能形成預期的制度績效，否則不僅難以形成期待的制度績效，還可能成為扭曲金融市場、破壞金融秩序、誘發金融風險的因素。

從金融監管法實施的情況來看，我國的金融監管法因體系化不足而呈現出明顯的實施波動現象。對于某些金融業務，我國的監管方案會出現極大的歷時性反差，在時間的演進中呈現出波動特征。金融監管法實施波動狀態出現的原因固然復雜，但體系化不足依然是導致我國金融監管執法波動的重要原因。正是因為體系化不足，我國金融發展既經歷過監管“過度放任”的危害，也遭遇過監管“過猶不及”的損失。這種實施斷裂所造成的穩定性不足，是影響我國金融市場健康發展中的一個消極因素。

（二）金融監管法體系化構造必要性的事實基礎。體系是復雜事務條理化、清晰化和簡明化的方法，如果某個領域的法律規則并不龐雜，比如法源唯一、調整對象確定、調整方法明確，自然就沒有通過體系化建構的必要。法律規范是否“雜多”構成了法律體系化構造的事實基礎，因此，金融監管法律的龐雜程度是我們探討金融監管法體系化必要性的又一維度。眾所周知，隨著金融業的發展，銀行、保險、信托、證券等業務類型種類繁多且相互交錯，金融創新產品層出不窮，現代金融市場表現為多層次、多主體和多環節的資本疊加、行為疊加和技術疊加，各種訴求、規則和價值之間的對抗、沖突和互嵌普遍存在。金融領域內的創新與安全、自由與規范之間的糾葛和撕扯尤為激烈，法律風險、操作風險、傳染風險、聲譽風險、流動性風險、信用風險和市場風險都會在金融領域內形成和積聚，貨幣市場、外匯市場、證券市場、債券市場、期貨市場、保險市場、信托市場都屬于金融監管的對象。與之關聯，金融監管法的數量也在急劇增加，制度規模不斷擴大，規范內容日益龐雜。但金融監管法律數量的眾多并不必然意味著監管行為的周延性，還可能意味著監管規則間的彼此割裂和實施混亂，龐雜的法律規范會將監管行為分割成細小縫隙的隱患，從而增加了監管內部沖突的概率，導致監管漏洞的形成。在這種狀態下，通過體系化來實現金融監管法律的邏輯整合，使之成為一個和諧、統一的有機整體，便極為必要。

金融監管法體系化建構的基本要素

（一）內在體系：金融監管法的原則及價值設定。內在體系指的是內在價值秩序，是一種由實質判斷構成的意義聯絡。法律原則在內在價值體系構建中處于核心地位，是構建內在體系的基石。在體系視角下，法律原則應具備評價性、經驗性和開放性等三個方面的要求，評價性意味著法律的內在體系是一種經由協調的價值結構而形成的內部規范秩序；經驗性要求法律原則的設定應采取問題性的思考方式，應從實踐中個案處理的經驗中歸納總結形成；開放性則意味著內部體系可以因時因勢而變動，能夠配合發展而成為一種“開放的體系”。以此為依據，將“金融安全、金融效率和金融公平”確立為金融監管法的基本原則，使之成為金融監管法的秩序準則和價值依據，具有充分的正當性。

按照內部體系“評價性”的要求，金融監管法的原則是一個能成為判斷金融市場應然狀態的標準。金融安全、金融效率和金融公平是在綜合事實與規范基礎上所設定的金融監管價值目標，是對金融業運行應然狀態的揭示與表達，它們作為金融監管法的價值準則和目標追求，可以成為衡量現實中金融運行狀態的依據，具備法律內部體系所要求的評價功能。按照內部體系“經驗性”的要求，金融監管法原則的確定應以現實金融世界中存在的問題為依據。當下我國的金融市場不安全、低效率和不公平的事實客觀存在。比如宏觀杠桿率的上升、影子銀行的無序發展、地方債務的不斷攀升、某些金融產品非規范運行，以及金融“脫實向虛”等事實，都是誘發金融風險爆發的客觀因素。再比如事關金融效率的資本市場完備性、金融資源配置中競爭機制的充分性、金融機構進入退出機制的科學性等，都有進一步優化的空間，亟須通過規范的金融監管來助推、促成和保障。就金融公平而言，我國金融資源在區域、城鄉間分布不均衡，中小企業、民營企業融資難的事實，既有理論層面的分析，也有經驗層面的證明，其作為我國一個客觀存在的事實，無須再做論證。按照內部體系“開放性”的要求，金融監管法基本原則應是動態適應的，可以根據評價對象的變化而適時調整。金融安全、金融效率和金融公平具有充分的解釋空間，能適應不斷變化的金融時空條件和環境。

（二）外在體系：金融監管法的功能性概念及規則系統。所有法律的體系化都需要依托概念來完成，“概念”是構建外部體系的主要基石，法律的外部體系應以“規定功能的法概念”為基礎，以“類型”為補充來建構。在金融監管法框架下，“監管行為”這一法概念最為抽象，具有充分的涵蓋性和統攝性，通過它可實現監管主體、監管法律關系、監管責任等其他概念和范疇的有效鏈接，其既是實現金融安全、金融效率、金融公平等價值聯結的載體，也可以成為搭建金融監管法外在體系的技術性工具。

“監管行為”可具體化為“預防行為”“預警行為”“處置行為”等行為類型。具體而言，金融監管中的預防行為，是指監管機構基于對金融安全的維護和追求，為防范金融領域內各種風險的積聚和損害的發生而采取的一切措施和手段，既包括從宏觀審慎層面對系統性金融風險的防范，也包括從微觀審慎角度對單個金融行業或單個金融業務風險的防范。金融監管中的預警行為，是指在金融系統運行過程中，對具有顯著可能性的金融風險及損失，以及金融體系遭遇破壞的情形進行評估和預報的行動，其具有突出的緊急性和非常規性，屬于“應急行政”的范疇。金融監管中的處置行為，是指金融監管部門在金融風險進行化解和消除過程中采取的整頓、接管、托管、救助、重組、重整、破產等手段和方案。和金融風險預防、預警側重于事前防范不同，金融監管中的處置行為是對已經發生的金融風險所采取的應對措施。

金融監管法體系化功能的實踐展開

（一）金融監管法融貫性的實現。在金融監管框架下，融貫性要求金融監管法律系統的各個部分具備了某種積極的、協調的關聯，與金融監管相關的所有法律規范群和諧一致、相互支持，其內容既包括金融監管法內部體系中價值融貫的實現，也表現為外部體系中規則融貫的達成。

1.金融監管價值融貫性的實現路徑。首先，在金融監管法律尤其是基礎性法律中，對金融監管法的原則予以明確列舉。原則的明確列舉是“體系融貫性實現”的重要方法，是法律意欲追求之價值觀念的直觀表達。原則的明確列舉能最大限度地實現法律的內在可理解性，實現法律的自我調節和自我證明，從而減輕裁決者的證立負擔。其次，明確金融監管法的價值序位。從應然的角度講，金融監管中金融安全、金融公平和金融效率的兼顧、互動和均衡，才是金融監管至為理想的狀態，但問題的關鍵是，作為理性狀態的“兼顧、互動與均衡”并非總能完整實現，安全價值、公平價值和效率價值本身就存在沖突的可能。

對安全和穩定的追求始終處于金融監管法價值序位中最核心的位置，而金融公平則是針對個別主體、行業和領域不公平狀態的補正，其作用于個別領域、個別主體的特點決定了其價值序位低于金融安全。就金融效率而言，由于“金融市場”首先是“市場”，而市場邏輯本身就是效率邏輯，金融效率的實現不應該主要由金融監管來承擔。因此，在金融監管法原則的條文設置中，以金融安全、金融公平和金融效率為序位進行排列，使之成為解決和協調金融監管原則沖突的基本依據，是實現金融監管法價值融貫性的基本方式。

2.金融監管規則融貫性的實現方案。首先，金融監管法律概念的使用應清晰、明確、連貫和統一。當下我國金融監管法律中的概念表達并未總是得到連貫、統一的使用，概念的不連貫、不統一會造成理解的混亂和認知的偏差，也會引發適用中的困惑與爭議。在體系化視角下，對概念不統一現象的糾正，是金融監管規則系統融貫性最基本的要求。其次，金融監管的規則之間應協調一致，相互沖突、掣肘和割裂的情形應盡可能避免。相互沖突的規范無法滿足最低限度的形式正義要求，不僅會導致行動者的無所適從，還可能引起不同行動者的分歧和對抗。金融監管規則間的協調一致既包括某部金融法內部有關金融監管規范之間的協調，也包括多部金融法中有關監管規范之間的協調。

（二）金融監管開放性的落實。作為一種啟發新知識的方法，體系化可維系法律實質內容的常變常新，在保障金融監管法在穩定性和靈活性之間動態平衡的過程中發揮關鍵的功用。金融監管的主體、手段和對象會隨著時代的不同而有所不同，動態調整和適時變革是金融監管最突出的特征。也就是說，較之于其他市場業務形態，以創新為主要特征的金融業更容易出現規則的漏洞和空缺。僅僅依靠金融監管規則無法達到監管中的正義要求，通過金融監管原則指引來溝通實踐與法律之間的空隙便是一個必然的選擇。金融監管原則能夠有效回應金融發展不斷變化的事實，以極高的包容性和極寬的涵攝性來填補金融監管規則的縫隙和漏洞，保障金融監管法具備一個開放的空間和結構，為金融監管法與外部環境的互動創設條件。

（三）金融監管實施中“規則—原則”模式的貫徹。“規則—原則”模式是以法律的外在體系和內部體系兩個面向為基礎來理解、構建法律體系的產物。在金融監管中，以“規則—原則”為基礎，尋求規則和原則在金融監管實踐中的綜合運用，既是金融監管體系化的內在要求，也是保障金融監管正當性的必要路徑。金融監管既需要通過規則的適用為金融監管提供確定的實踐理由，也需要通過原則的適用為金融監管提供實質化的實踐依據。唯有“規則—原則”模式的充分運用，為金融監管的實質合理性實現提供更充分的基礎，避免規則的剛性約束與監管對象具體性之間相互抵牾情形的出現，為金融監管具備實質理性提供可靠基礎和保證。

結語

在現代經濟條件下，金融業既是推動一國經濟發展、促成經濟繁榮的核心動力，也是誘發經濟危機、導致市場失序的主要因素。隨著我國金融監管制度的日益增多，借助于體系化方法對其系統建構，使紛繁復雜的金融監管法律既具備邏輯清晰、內容自洽的形式要求，也符合位階分明、協調統一的實質理性，便顯得尤為必要且迫切。作為一種法學方法，金融監管法的體系化構建是金融監管的規范性和科學性品格得以實現的一個關鍵依托，也是促進金融監管效能提升，保障我國金融領域治理能力和治理現代化實現的重要路徑。