制度賦能與專業建構：社會工作發展的雙重動力

文/徐選國 秦蓮

問題提出

黨的二十大報告將推進全體人民共同富裕作為中國式現代化的本質要求之一，為社會工作發揮專業優勢、凸顯社會功能提供了新契機。計劃經濟時代，我國社會呈現出“總體性社會”的特征，黨的十四大召開后，我國逐漸確立了向社會主義市場經濟體制邁進的經濟發展目標，高度集中的計劃經濟體制逐漸被社會主義市場經濟體制所取代，以“單位制”為核心的社會管理格局逐漸式微和解體，“單位人”向“社會人”轉變。單位制解體后出現了一系列社會管理問題：社會服務管理體制尚未得到構建和完善、自上而下的街居制模式難以迅速發揮積極治理效能，“政府—單位”雙重管理體制難以適應城市社會服務與管理重心下移新形勢、市場的運作還加大了分配的不均等?！罢鐓^—個人”的體制結構并未實現社會秩序的良性運行和“政社分工與合作”目標，真正意義上的“社會”也沒能得到生長。在現實社會結構轉型驅動下，社會學、社會工作學科陸續得到恢復重建，立足學科“社會”屬性，積極參與到中國特色經濟社會發展議程之中。

以往對社會工作專業發展的分析多從政社二元張力、資源依附等視角出發，而通過對中國社會工作自恢復重建以來的歷史觀察發現，其發展脈絡呈現出“制度先行”的特點。不同于學界與實踐或職業發展相比較所提出的“教育先行”的觀點，本文提出的“制度先行”強調的是制度推動與專業發展的關系。換言之，先有強力的制度驅動，進而快速推動著中國社會工作在短短近三十年時間里實現了較大規模的發展，積極參與到社會建設、管理和治理創新等宏觀議題之中，以專業實踐促進社會體制機制創新，形成獨特的建構式發展邏輯?；诖?，本文試圖從改革開放以來我國制度變遷的現實出發，跳出傳統研究中“弱專業自主性”的觀察視角，以波蘭尼“社會保護運動”為理論基礎，探討中國社會工作恢復重建以來“制度賦能—專業建構”發展模式的形成過程及其內在機理。質言之，本研究旨在探究中國式現代化進程中社會工作發展何以形成以制度賦能推動專業建構的發展邏輯，并進一步分析這種發展邏輯的關鍵特征。

理論視角與分析框架

（一）理論視角：社會保護運動視閾下的社會工作

現代社會受到一種雙向運動所支配，即市場不斷擴張以及它所遭遇的反向運動，這種反向運動在某些確定的方向上抑制著市場的擴張。因此，波蘭尼提出了由經濟自由主義和社會保護原則兩股力量所形成的“雙向運動”和抑制市場自由發展的反向“社會保護運動”兩大概念。本研究借助“社會市場”概念和“社會保護運動”理論作為解釋政府積極對社會工作進行制度賦能的理論依據：其一，社會作為本體，包含著道德、倫理、政治等要素，市場在運行過程中須從屬并嵌入社會，市場自發調節所導致的一系列社會問題，必然引發反向的社會保護運動。其二，改革開放后，我國引入市場經濟制度，市場企圖脫離社會軌道自發運作，在提高經濟發展水平的同時也加大了貧富差距，效率與公平之間存在愈加顯著的張力，導致社會整體公平性下降。其三，對于抑制市場自發調節的反向運動而言，單一的政府力量難以有效回應多樣化的社會問題，社會工作是一種能更有效助力“反向保護運動”的力量，以推動市場社會向社會市場轉變。

（二）分析框架：制度賦能—專業建構

本文將波蘭尼“社會市場”和“反向保護運動”概念作為分析、解釋中國社會工作參與社會建設的理論基礎，嘗試為中國社會工作發展邏輯尋找一個新的理論框架。為應對市場經濟存在的困境，實現社會保護和發展，國家與社會都采取了保護性行動。一方面，社會工作在專業使命驅使下以回應社會問題、完善社會治理為目標進行專業探索；另一方面，國家以制度賦能的方式提升社會工作專業合法性，助推社會工作專業效能發揮。在專業探索與制度賦能的雙重推動下，社會工作有效促進政府服務與治理轉型，推動社會治理創新和發展，推動市場社會向社會市場轉變。基于這一分析框架，本文認為，中國社會工作之所以形成制度賦能與專業建構的雙重邏輯，其根本動因在于：在面對市場化進程中遭遇的各種問題而不能有效回應時，政府通過制度驅動促進社會工作等社會力量生成，并通過職能轉移、購買服務等方式構建回應市場經濟發展過程中存在問題的聯合性保護行動網絡。

制度賦能：強制性制度變遷下中國社會工作的生成邏輯

政府試圖通過賦能社會來轉移部分職能，急需培養一批能夠承接社會服務職能、協助穩定社會秩序的社會力量。作為一種有效的社會保護力量，社會工作成為推動科學化、精準化和體系化服務體系建構的社會機制，并在政策制度的賦能和驅動下不斷提升合法性，在承接政府職能、促進社會秩序統合等方面發揮著專業效能。

（一）從地方探索到國家層面的社會工作制度實踐

1996年，在浦東新區社會發展局推動下，浦東新區率先進行社會工作專業化、職業化探索，并在教育、衛生、民政系統進行社會工作職業化試點工作。2000年，國務院辦公廳發布《關于加快實現社會福利社會化的意見》，各類福利機構開始聘用專業社會工作者。隨后上海民政局出臺《關于加強社會工作隊伍建設的通知》，2007年深圳市出臺了社會工作“1+7文件”，成為地方推動社會工作職業化、專業化、制度化的標桿性實踐。在多層次制度推動下，社會工作獲得了生存與發展的空間和動力，并在政策法規的賦能下逐步完善專業發展，成為促進政府職能轉移和治理結構轉型的專業力量。

（二）從總體框架到具體領域的社會工作制度深化

推動政策有效落地，提升社會服務水平，國家借助社會工作的專業力量提升基層服務專業水平，從總體框架向具體領域不斷細化的制度內涵推動著社會工作專精化發展，持續探索的專業實踐不斷提升服務水平和加強整體秩序。近年來，我國相繼頒布了心理健康服務、社區精神障礙服務、為老服務以及脫貧攻堅等多個具體領域的支持性文件，持續推動社會工作在不同實踐領域的發展。此外，我國還形成了大量的指導性文件，包括：政府購買服務指導意見、社會救助領域社會工作發展意見、青少年社會工作服務指南、老年社會工作服務指南、婚姻家庭社會工作服務指南等。家庭、社區矯正、未成年人保護、鄉村振興等多個領域的法律將也社會工作納入其中，逐漸從傳統領域向醫療衛生、脫貧攻堅、公共衛生等拓展。

（三）強制性制度變遷下社會工作的合法性生成

從地方到國家、從總體到具體，法規制度的不斷延伸與細化使得社會工作合法性得到增強，并成為促進制度變革、滿足治理需要的制度保障。其一，政治合法性。社會工作因具有處理社會問題、化解社會風險的獨特效能而受到黨政主體重視，多次被納入實現社會公正、加強民生建設、構建和諧社會等戰略議程之中。其二，行政合法性。在黨和政府的承認下，政府購買成為社會工作發展主要模式，并在社會建設、公共服務、社會治理等多個方面發揮協同作用，專業行政合法性得到提升。其三，法律合法性。當前，我國《反家庭暴力法》等多個法律都將社會工作納入其中，為社會工作在相關領域內的行動合法性提供法律支撐和依據。其四，社會合法性。當前我國共計頒布了數十項國家、地區層面的社會工作相關政策議題，尤其是在青少年、婦女、家庭、禁毒等領域具有長期的專業實踐基礎。其五，專業合法性。社會工作專業教育體系持續壯大完善、在職業資格認證上實現了初級、中級和高級人才隊伍的建制和融通。

專業建構：在服務實踐中探尋社會工作的體制建構與社會效能

“制度先行”的發展邏輯下國家政策推動成為專業參與并推動社會發展的重要動力。然而，社會工作并非完全處于被動發展，而是在政策推動下以“嵌入”為策略，從被動嵌入系統向主動嵌入社會生活轉變，以生活化的服務與場景化的行動回應困弱群體需求、促進社會再組織化，其行動邏輯體現了從依賴到自主的嬗變，并不斷在參與社會服務體系建構、完善社會治理結構與治理體系中發揮出積極作用。

（一）從嵌入系統到嵌入生活：社會工作發展的行動轉向

在社會工作制度變遷過程中，從地方到國家，逐漸增大的制度推力使得社會工作發展空間得到拓展，推動著社會工作行動導向從嵌入系統到嵌入生活轉變，在“為社會”的專業價值理念下社會工作不斷深入社區情境，為居民提供在地化服務內容。（1）尋求政府資源依賴：社會工作的系統嵌入路徑。我國民政體系中原本就有一支社會力量承擔服務功能，專業社會工作要想生存和發展只能嵌入行政性社會工作隊伍之中，但明確規定的發展邊界和服務范圍又使得專業社會工作自主性受限。單向嵌入行政系統的社會工作難以得到對等性回應，反而在行政制約和專業忽視下日漸背離專業使命。（2）邁向社會治理生態建構：社會工作的生活嵌入邏輯。自黨的十八屆三中全會首次在中央議程中提出“創新社會治理體制”以來，從社會管理向社會治理的轉變成為國家各領域的關鍵任務。社會工作參與社會治理的渠道不斷擴寬，主動參與社區治理、協助政府解決社會問題，積極嵌入社區生活情境，深度參與基層社會治理服務，以專業行動推動基層治理生態構建，推動基層治理關系從行政凸顯與組織邊緣化向政社對話與合作轉變，從嵌入行政、被動吸納向嵌入生活、重塑治理生態轉變，以社區為核心場域探尋專業實踐本質。

（二）服務建構與體制建構：中國社會工作的獨特效能

社會工作的相關法律法規及政策不斷向縱深拓展和創新，推動著其服務領域的多元化、專精化與體系化進程，彰顯社會工作以專業知識、科學技術和社會服務為依托，助推社會治理體制建構與創新的獨特效能。（1）社會工作的服務建構。社會工作不僅能培育社會組織、激活社會活力，還能提升公共服務水平、推動社會服務體系完善。社會工作在推動社區公共服務體系建設中打破了我國傳統的科層化格局，有效推動居民主動參與社區治理，提升自主自治意識。同時，社會工作在專業發展歷程中，已初步形成一套專業、科學的服務流程與實務技巧，能夠精準、高效地發現并解決問題，強化公共服務有效性與精準度，并依托其專業優勢，不斷完善專業、精準、高效、多元化與人性化兼具的社區公共服務體系構建，滿足多元社區公共服務需求。（2）社會工作的體制建構。從現有專業實踐成果來看，社會工作對轉變政府職能、優化政社關系、推動服務治理轉型具有積極作用。其一，轉變政府職能，促進政策制度創新。政府行政職能轉變需要社會組織提供社會服務，國家政策的落地與生效也需要非政府組織協助推動和踐行，以提供社會服務為使命的社會工作成為基層政策的重要踐行者和社會福利的傳遞者。其二，優化政社關系，推動政社分開與合作的治理機制創新。社會工作參與基層治理不僅能夠弱化政社對立關系，還具有重塑基層生態、推動構建社會治理共同體的效能。同時，當前正在探索的黨建引領社會工作實踐模式，不僅有助于拓寬黨的政治和社會影響力范圍，也有助于從政社關系向黨社關系轉變，成為社會工作發展的新興理論支撐。其三，推動服務治理轉型，促進形成共建共治共享治理格局。制度賦能與專業發展使得社會工作成為政府職能承接的有力主體，深入基層居民生活場域提供服務，不斷優化政社關系、激活社會力量、創新治理模式，實現從服務體系到社會體制的專業建構功能展現，成為推動社會治理轉型、完善基層治理結構的重要力量。

（三）促進治理創新與社會發展：社會工作專業建構的社會向度

中國社會工作在制度設計與服務實踐中具有強烈的社會向度。其一，促進治理創新。社會工作能夠深入居民社區生活場域，在社會經濟、文化和生態環境等多個方面發揮治理效能。第三次分配的社會發展大背景下，社會工作又因具有較強的慈善特質和公益理念得以聯動公益慈善事業，形成龐大的社會資源網絡，促進社會氛圍營造、強化社會團結，加快社會文明建設進程。其二，推動社會發展。社會工作能夠協助政府建設社會，促進社會和諧、維護社會安全穩定，并有效參與社會治理體制改革，提升居民主體意識，推動社會治理共同體構建實現基層治理成功轉型。社會工作具有搭建互動平臺、鏈接社會資源、創新治理模式等多重功能，能夠通過聯動社區、社會組織、社區志愿者和社會慈善資源，形成“五社聯動”治理機制，加快形成政社分工與合作的治理格局，進而完善社會治理結構，推動共建共治共享的社會治理共同體形成，促進社會整體發展。

結語

深入地看，中國社會工作的發展歷程不僅具有制度先行特點，其背后更是蘊含著黨政賦能社會的深層邏輯，這種邏輯體現了黨政通過制度力量助推社會生長的根本遵循。在中國式現代化情境下，社會工作與黨建具有相近的人文主義精神和人本主義價值理念，黨的引領與支持既有助于社會工作提升合法性與認可度，同時還能獲得更多專業生長空間。因此，探索黨建引領、制度賦能與社會工作發展的內在關系，對構建中國特色的本土社會工作發展模式具有探索意義和學理價值，對于探索中國特色社會工作的學科體系、學術體系、話語體系建構以及社會工作自主知識體系建構具有重要理論和現實意義。