流動的責任邊界：基層政府的業務與政治

文/潘桐

風險規避作為基層政府的重要行動特征之一，在近年來受到學界的廣泛關注。部分研究從為何規避風險的角度出發，指出“權責不等”是基層政府規避風險的主要原因。另一些研究則揭示了基層政府規避風險的制度邏輯：上下分治、條塊分割等體制設置為基層政府的風險規避行為提供了制度空間。盡管眾多經驗研究呈現出基層政府和官員在該行為上的生動策略，也結合中國特色的治理架構進行了分析，但基本上沿襲傳統的“風險—排斥”的解釋邏輯，風險規避的主角也都是面具化的理性人。然而，在一起“非正常上訪”事件中，我們看到的并不是這種穩定的面具化行為，基層政府的行為不僅呈現了風險規避，還出現了風險擔當。這一現象引起了筆者的興趣：首先，在權責配置不等的條件下，基層政府為什么要擔當風險？其次，在制度環境不變的情況下，基層政府為什么會出現規避與擔當之間的行為轉變？

帶著上述問題重新回顧文獻，可以獲得部分解釋：其一，基層政府在規避風險的同時也會擔當風險，從靜態的角度看待基層政府的單一行動特征難免有失偏頗，基層政府雖然在科層體系中處于“低治理權”的結構位置，但在權威體制與有效治理的張力之下，無論面臨何種治理難題，都需要盡可能地滿足治理績效以保證其合法性基礎；其二，基層政府的性質具有復雜面向，它既是科層體系中的業務部門，也是政治統合的基本單位，在不同的治理情境中，基層政府存在著身份和角色的轉換，并由此導致行動目標和行動能力的變化。這使得基層政府的行為邏輯呈現出復雜的特征，即使是同一結構也可以衍生出多重的組織行為。

然而，這些從“制度—結構”視角出發的研究或許可以片段式地解釋規避和擔當的行為邏輯，卻不能解釋這種多重行為是如何變換的。另一方面，既往的基層政府責任研究會忽視掉基層政府的責任范疇，對其責任認知往往是自上而下的，似乎這些責任都是天然且正當的。如果從基層政府的視角來看，“責任是否在我”就有了很多認知和商榷空間。正是從這一疑惑開始，一個從“互動—過程”視角出發的現象被發現了，即基層政府責任邊界的流動。

流動的責任邊界：—個分析框架

中國的治理活動需要同時回應政府和政黨兩方面的要求，基層政府亦同時承擔著行政與政治的雙重責任。如果說治理活動本身是為了維系政權合法性基礎的話，那么理性官僚制就成了維系治理活動的重要組織基礎和制度—行動邏輯。

（一）理性官僚制：清晰邊界的模糊化

在韋伯看來，現代官僚制是理性化發展的結果，是具有革命性的，因此，作為支配方式的理性官僚制成為現代國家治理活動的主要抓手。在新中國成立以后的國家政權建設中，具有中國特色的現代官僚制度迅速構建起來。到1954年底，國家實現了三級制的中央政府行政機關設置以及兩級制的省、自治區和直轄市行政設置。這次改革既在縱向上考慮了傳統中國的區劃和地方行政體系，亦在橫向上學習了蘇聯計劃經濟體制按職能劃分不同工作部門的方式。正是在這一思路下，“條塊分割”的政府管理體制被確立下來。所謂條塊體制，是指以層級制和職能制相結合為基礎，按上下對口和“合并同類項”原則建立起中央到地方各個層級政府大體上“同構”的政府組織和管理模式。按照這一設計思路，各級政府不僅有著明確的職能劃分，同級部門之間也有著明確的責任邊界。然而這一設計理想在現實操作中很快遇到阻礙，并造成基層政府責任邊界的模糊。

對于官僚體制來說，“可預見的規則”具有真正決定性的意義，亦因如此，規則為本、按章辦事的組織基礎造就了常規性治理機制。然而，這種以規則為核心的常規性治理機制卻不可避免地會產生與效率對立的行為模式。與此同時，理性官僚制不僅是組織方式，也是中央管理地方的重要途徑，在集權與分權的制度邏輯下，中國官僚制中的“向上負責制”加強了下級對上級的依賴，使得下級政府在沒有明確的保護機制下只能根據規則行事以規避風險。這一情況在“條塊分割”的管理體制下尤甚，由于所有層級的政府部門都不具有單獨處理事務所需的統一權責，各政府部門就有條件互相轉移責任。而對于“低治理權”的基層政府來說，在權責不等和紛繁復雜的現實環境中，其往往需要靈活調整組織分工及科層邊界以最大限度地調動資源完成治理任務。這種綜合治理的運行邏輯在很大程度上又受到了權責分立邏輯下條塊分割制度的阻礙——“上下清晰，左右模糊”——既限制了基層政府的自主性，同時也為他們的策略性風險規避行為提供了制度基礎，并由此產生了“風險管理”“形式主義”等一系列科層痼疾。

由此我們可以看到，受現實因素與制度結構的影響，在本來旨在劃清責任邊界的理性官僚制與條塊分割體制之下，基層政府不僅無法劃定清晰的內部責任邊界，就連同級政府部門之間的邊界也是相對模糊的。這種責任邊界的模糊化在造成治理問題的同時，也給基層政府采取軟性的、權宜的應對策略留下了空間。

（二）政治統合制：模糊邊界的清晰化

維系治理活動的另一個重要基礎是政治統合制。中國共產黨在革命階段就緊密依靠群眾，新中國成立以后，“群眾路線”成為黨的執政方針。另一方面，新中國成立后創制的“革命教化政體”面臨著績效合法性壓力，對改造社會有著強烈的使命感。基于此，新中國成立以后的國家運動試圖借此所提供的組織和合法性基礎來打破制度、常規和專業分際以完成治理目標。這種運動型的治理機制在一定程度上成為理性官僚制度的補充，并成為彼時中國推進現代化、進行社會主義建設的重要制度保障。與理性官僚制不同的是，以政治邏輯為主導、績效成果為導向的政治統合制并沒有清晰的政府邊界設計，相反，它從建立之初就是要打破政府邊界的。從早期的信訪制度可以看到，其以社會動員為取向，試圖激發群眾政治參與的熱情，體現黨和群眾的密切關系。因此，其在制度設計上就是要打破政府邊界，加強中央與地方的聯系。顯而易見，這種對理性官僚制的打破造成了政府組織層面的變動，而前述的政治邏輯則從理論上“駁斥”了清晰政府邊界的可能。

但是，模糊政府邊界只是方式而非目的，其核心還是如何堅持“群眾路線”、提高治理效率以加強黨的領導。基于此，當“一擁而上”式的國家運動漸行漸遠，“星羅棋布”且新穎多變的治理問題日益成為與政府息息相關的重要工作后，以結果為導向的政治統合制就必須在紛繁復雜的治理事務中確定責任主體。由此，這一治理方式得以突破理性官僚制形成的“責任迷霧”，在推諉、風險規避的科層體系中重新明晰政府責任邊界。作為結果，“屬地管理”成為這一原則的重要實踐方式。

那么，為什么基層政府的責任邊界會被明晰？主要有三個方面的原因。其一，“文革”結束以后，信訪制度以沖突化解為取向經歷了一個科層化的過程，并由此推動了“屬地管理”制度的形成。作為科層化的結果，在壓力型體制下，基層成了所有壓力的傳導目的地。2005年，國務院公布的《信訪條例》明確提出了“屬地管理”原則，而1995年版《信訪條例》中的“歸口辦理”則被去除。至此，信訪治理中的屬地管理原則得以正式確立。2016年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳頒發的《信訪工作責任制實施辦法》再次強調了“屬地管理、分級負責”原則，并特別指出，“地方各級黨委和政府在預防和處理本地區信訪問題中負有主體責任”，這進一步強化了信訪工作中的屬地管理制度。由于“屬地管理”在信訪領域的成功實踐，這一制度很快與壓力型體制結合并推廣到諸多領域，這在一定程度上反映了政治統合制與理性官僚制之間的緊密同構關系。其二，以結果為導向的政治統合制實際上并不存在復雜的制度設計，它要做的就是在諸多的不確定性中尋找最大的確定性。因此，屬地因其空間的確定性得以“脫穎而出”，不僅基層政府管理事務的范圍按照空間的邊界得以確定，而且基層政府的責任也按照空間的范圍層層落實。其三，理性官僚制下的基層政府雖然身陷權責不等、條塊分割的治理結構，但因其所面臨的治理事務繁雜，相較于上級政府而言，基層政府內部的責任邊界幾乎消弭，這使其成為相對自主的責任主體，并打破了內部的分工體系，得以整體性地開展治理活動。換言之，基層政府因組織結構的特殊性，成了政治統合制的最佳實踐載體。

基于此，原本旨在清晰政府責任邊界的理性官僚制反而導致了基層責任邊界的模糊；原本旨在模糊政府責任邊界，進行積極社會動員的政治統合制反而明晰了基層政府的責任邊界。當然，無論是理性官僚制還是政治統合制都是理想類型意義上的，并不必然意味著在經驗層面上可以清晰地區分二者獨立運行的邏輯和現實后果。實際上，即便是在屬地管理之下，基層政府的責任邊界也往往處于“在清晰中產生模糊，又在模糊中找尋清晰”的變動過程中。雖然屬地管理是明確的，但是何種程度的治理事務會被納入屬地管理則有較大的活動空間。總的來看，在處理流變的基層事務過程中，基層政府的責任邊界也在發生著變化，并影響著事件的走向。

“業務—政治”雙重角色下的規避與擔當

筆者在郁縣調研的兩年中，無論是在縣信訪局還是鄉鎮司法所，“王家慧”這個名字不斷被人提起，她近10年的“非正常上訪”給當地政府工作人員留下了深刻的印象。

2009年，在古樹山村完成整體規劃后，李建柱家的三個兒子各分得一處宅基地,這招致了老三媳婦王家慧的不滿。她有兩個兒子，一處宅基地顯然不夠他們日后結婚分家用。為此，三叔李文昭提出以低于村內宅基地交易價的價格將他家的一處宅基地賣給王家慧家，因王家慧不愿出錢，此事只得作罷。2013年，三叔李文昭去世，他的妻子搬到兒子家中居住，鄰居張大奎想買李文昭家空出的宅基地，王家慧聽聞此事后一直攔著不讓交易，張大奎氣不過與她打了一架。這一架后，王家慧被鑒定為輕微傷，可她卻認為醫院鑒定作假。2014年，王家慧到孟河鎮政府反映此事。自此，郁縣的孟河鎮政府開始了與王家慧長達8年的博弈。本文依據“流動的責任邊界”概念將這起“非正常上訪”故事分成了“規避”與“擔當”兩個階段，從而在流變性的治理情境下展現基層政府的行動畫面。

在“規避”階段，此時的王家慧案尚屬“行政問題”，因此鎮政府的角色是“業務部門”，其行為邏輯適用理性官僚制。清晰的部門任務邊界設計在實踐過程中恰恰造成了責任邊界的模糊，從而為政府的風險規避策略留有制度空間。作為“業務部門”的基層政府與司法局、衛生局等部門一樣，是科層體系中有明確分工的一個單元，可以依據治理任務的程序合法性進行自由裁量，并審慎地區分治理任務、排列優先級。這給予基層政府以風險規避的空間——即通過模糊訴求、轉移矛盾等方式“踢皮球”，將治理責任模糊化，從而化解治理壓力，展現出風險規避的一面。

在“擔當”階段，王家慧進京上訪迫使這一“行政問題”轉變為“政治問題”，此時的基層政府實際上成為解決政治問題的政治單位，故政治統合制成為基層政府的主要制度一行動邏輯。當治理任務轉化為政治責任時，原有的任務邊界被拋諸腦后，取而代之的是清晰的責任邊界，即基層政府需要承擔屬地責任和無限責任。對于此時的基層政府來說，根本的考量是解決政治問題。基于此，超出科層制和業務部門邊界調用各種資源成為可能。實際上，這種調集和整合資源的能力也正是“政治單位”區別于純粹“業務部門”的主要特征，即基層政府可以將體制中的治理勢能轉化為治理實能，這使得基層政府具備了擔當屬地管理風險的能力。

理性官僚制與政治統合制決定了基層政府“業務—政治”的雙重角色面向，進而影響了責任邊界的流動性，而治理情境中的事件性質變化則成為觸發機制。當治理問題從政府范疇轉化到政治范疇、從行政問題轉化為政治問題時，基層政府的責任邊界會隨之變化，并產生相應的行動策略。

結論與討論

本文創造并使用“流動的責任邊界”作為分析框架，分析了基層政府在流變性的治理情境中的風險規避與擔當行為，并解釋了其轉換邏輯。這個框架本質上還是遵循著理性主義的視角，基層政府的風險規避與擔當行為在一定程度上是制度空間下理性選擇的結果。但是，在此基礎上，本文更為強調情境變化和基層政府的雙重角色。實際上，正是基層政府的雙重角色面向使得基層治理領域充滿了極強的價值張力和源源不斷的研究問題。本文的分析框架是對以往基層政府責任研究進行的補充和發展，希望以此帶來更多的相關討論。

回到實踐層面，基層政府的雙重角色面向折射出基層考核的關鍵問題，即任務考核并不能等同于責任考核。近年來，在指標治理、數字治理等導向下，基層治理的考核走向了流程清晰化、精細化的局面；與此同時，根據本文的分析邏輯，指標化的考核方式恰恰會造成“任務清晰，責任模糊”的局面，為基層政府的風險規避行為提供動力和空間。尤其是在壓力型體制下，風險規避越來越成為基層政府的選擇。因此，在基層治理體系和治理能力現代化的建設過程中，除了不斷加強流程管理之外，更重要的是明確基層政府的政治屬性，提高其在治理活動中的責任感，以建立任務邊界和責任邊界共同清晰化的基層治理格局。