基層行政事業單位財務共享服務中心建設探究

張婷婷 江蘇省文化藝術研究院

引言

財務共享服務本質是由信息網絡技術推動的運營管理模式的變革與創新，它通過將各部門單位分散式進行的某些重復、同性質、易于標準化的業務整合到財務共享服務中心進行處理，減少大量重復工作，以促進資源整合、降本提效、保證質量、加強管控。1981 年，美國福特公司創建了全球第一個財務共享服務中心，2005 年，中興通訊成為第一家建立財務共享服務中心的中國企業。隨后，中英人壽、海爾、陽光保險、中國鐵建等企業也紛紛建立了財務共享服務中心，截至2022 年底已經超過一千家。但對行政事業單位來說，財務共享仍然是新鮮概念，其應用實踐仍在初步摸索階段。隨著財政部對預算單位全面預算績效管理、內部控制管理等方面愈來愈嚴格的標準和要求，對基層行政事業單位的財務管理水平提出了嚴峻的考驗，建設財務共享服務中心不失為一種正確的嘗試。

一、基層行政事業單位財務管理存在的問題

（一）財務人員既缺乏又冗余

一方面，《行政事業單位內部控制規范（試行）》要求不相容崗位相互分離，如出納不得兼管稽核，不得由一人辦理貨幣資金業務的全過程，預算編制、審批、執行、評價等不相容崗位相互分離等。然而很多基層行政事業單位規模小人員少，通常只有一兩個會計，甚至是由業務人員兼任的非專業會計，無法實現不相容崗位相互分離，也不具備輪崗的條件。再者，大型單位需要完成的預算管理、績效管理、內部控制管理、收支管理、政府采購管理、資產管理等方面的工作，基層單位也需一樣不落的完成，形成“上面千條線下面一根針”的局面，使得財務人員在單位層面是缺乏的。

另一方面，秉持著“麻雀雖小，五臟俱全”的原則，幾乎每個行政事業單位都設有財務部門或財務崗位，而全國有一百多萬家事業單位，累加的財務人員支出成本高昂。且對廣大的基層行政事業單位來說，財務工作比較單一，大量的財務人員埋首簡單重復的會計工作，也是對人才的浪費。總體來說，從事簡單重復會計工作的財務人員數量在全國層面是冗余的。

（二）財務會計向管理會計轉型艱難

財政部在2014 年頒布的《財政部關于全面推進管理會計體系建設的指導意見》中提出“鼓勵大型企業和企業集團充分利用專業化分工和信息技術優勢，建立財務共享服務中心，加快會計職能從重核算到重管理決策的拓展，促進管理會計工作的有效開展。”而隨著《財政部關于全面推進管理會計體系建設的指導意見》《中共中央 國務院關于全面實施預算績效管理的意見》等一系列政策文件的發布，全面預算績效管理等工作在各部門各單位逐步推行落實，迫切需要財務部門從財務會計轉型為管理會計。但還存在一些問題，具體如下：一是基層行政事業單位財務人員缺乏，無法做到面面俱到；二是部分單位管理層及財務人員對管理會計理解程度不高，只注重財務支出的合法合規性，忽視項目績效評價、內部控制監督等需要全體業務人員配合的工作。許多單位財務部門只有報銷結算、會計核算、填報數據、編制報表等基礎性工作，其管理會計的職能受到制約，也不利于單位健康發展。

（三）內控制度不完善，內控監督不到位

隨著《關于全面推進行政事業單位內部控制建設的指導意見》等文件發布，各行政事業單位都進行了單位內部控制的建設。但某些基層行政事業單位由于業務相對簡單，缺乏建立內部控制制度、制定內部控制流程圖的動力，所以多有內部控制制度不完善、內部控制流程圖缺失的情況。還有些單位簡單地把人事、財務、業務等方面的制度等同于內部控制制度，沒有深入理解到內部控制是單位內部采取的自我調整、約束、規劃、評價、監督、控制的一系列方法、手段與措施的總和，其涵蓋了預算業務控制、收支業務控制、政府采購業務控制等方方面面的業務，不是簡單地制定幾個文件、畫幾個流程圖就完成任務的工作。

由于內控管理意識的淡薄以及對內部控制不甚重視，許多單位按規定成立的內部控制領導小組、工作小組、監督小組等往往只是制定了個紙面文件，內部控制評價與監督、內控控制風險評估、內部控制培訓等更是無從談起。并且由于基層單位人員過少，無法建立關鍵崗位干部交流、定期輪崗機制，不具備條件輪崗的也沒有實行專項審計經濟效益。只有主管部門或財政部門組織的巡視、紀檢監察、審計等能發現一些內控問題。但內部控制整改是“查出哪目改哪項”，難以形成完整的、行之有效的內控機制。

（四）預算控制薄弱，績效管理失效

基層行政事業單位存在著預算編制不嚴謹、預算執行隨意性大、預算管理監督缺位的情況。很多單位領導預算管理意識淡薄，事前沒有協同財務部門編制詳細的預算，或者編制的預算形同廢紙，事中預算執行也未一一對照，費用開支“領導說了算”，隨意性較大，常有年底突擊花錢的情況，事后預算管理監督更是完全缺位。尤其在專項資金和個人課題經費方面，項目負責人認為“我申報的資金怎么用我說了算”，預算管理也是形同虛設。

在預算編制的同時，預算單位會根據預算資金的性質填報部門整體預算績效指標、項目預算績效指標，但部門整體績效指標的履職、效益、滿意度，以及項目預算績效指標的產出、效益、滿意度完全由預算單位自行填報。有些預算單位會將績效指標的目標值設置得過低，或者是忽略重要的績效指標，轉而設立一些確保能完成的指標，避重就輕，避實就虛，如此就失去了設立績效指標的意義，績效監控、績效評價也無從談起，造成績效管理失效。

二、建設財務共享服務中心的優勢

（一）降低財務管理成本，提高財務管理效率

以建設市級行政事業單位財務共享服務中心為例，財務共享平臺建成后，市里的行政事業單位可選擇財務共享平臺進行會計集中核算，簡化財務管理部門的組織結構，壓縮財務崗位，減輕財務人員冗余情況，節約財政資金。市財政局也可通過平臺及時監控本市財政資金使用情況，且財務共享平臺的信息數據標準統一、填報規范，比各單位一層層上報數據得到的信息更加準確完整。

財務工作具有業務量大、重復性高、分散化、業務流程標準化程度高的特點。如將資產管理平臺與會計核算一體化系統關聯，增加減少固定資產以及提取的折舊攤銷，可自動生成記賬憑證，保證賬賬相符；政府采購平臺與預算一體化系統關聯后，非經納入年初采購預算的采購計劃不得采購；全面建立財務共享服務平臺后，可實現財政一體化系統、非稅收入管理系統、資產云平臺、財政部統一報表系統、政府財務報告管理系統等多平臺的互聯互通，減少諸如將同一個財務數據多次上報多平臺的重復工作，大大提高各單位的工作效率。

（二）培養會計人才，實現從財務會計到管理會計的轉變

傳統的會計核算模式下，財務人員埋首單一重復的基礎性會計工作，疲于應付各種數據報送、審計檢查任務，沒有時間也沒有機會提高業務水平。而在信息技術迅猛發展的當代，行政事業單位財務人員不再是僅僅懂得會計知識就能滿足工作需求，會計電算化、云計算、大數據聯網等新概念不斷應用于財務核算，長期在基層單位處理基礎性會計工作也遏制了財務人員的發展，建立共享服務平臺本身亦可培養一批懂得財務流程再造的高級會計人才。通過共享服務平臺，基層單位財務人員可以更方便地提取所需數據信息，能把時間精力從報銷結算、會計核算、數據報送等基礎業務轉向管理層面的相關實踐，加強管理會計的理論學習，對信息數據進行科學的分析預測，為單位決策提出科學的建議，加快會計職能從重核算到重管理決策的拓展，促進管理會計工作的有效開展。

（三）加強內部控制，發揮內部監督職能

按照行政事業單位內部控制報告編報要求，單位需要完善的內部控制規范，但規模小和業務少的基層行政事業單位通常無從入手，若共享服務中心制定統一的內部控制制度，服務范圍內的單位在此基礎上遵照施行或者按照本單位的實際情況進行細化，可解決諸多單位內部控制制度不完善的問題，并且形成的內控控制流程也能得到有效的執行。例如在支出審核環節，某些單位財務及報銷審批人員可能礙于人情，對領導同事的違規報銷、不合理報銷審核不夠嚴格，通過共享服務中心進行的報銷結算則可避免該種情況。由于財務審核人員和報銷人不在同一個單位，會嚴格按照財務制度審核，諸如違反中央八項規定、設立賬外賬、三公兩費超標等情況就能有效避免。

此外，共享服務中心財務人員數量足夠，可有效地施行不相容崗位相互分離政策，又因每個人只承擔財務工作的一小部分，能夠在不影響工作正常運轉的情況下實行輪崗，加強財務共享服務中心的內部控制，也間接加強了所服務的行政事業單位的內部控制，發揮了內部控制監督職能，提高財政資金使用透明度。而共享服務平臺對財務流程的再造、對業務流程的規范控制，也是對各行政事業單位自身內部控制制度、財務制度的進一步規范。

（四）規范專項資金使用管理

以全額撥款事業單位為例，其管理的資金除了財政撥付的預算內人員經費、運轉經費，還有單位及職工申報的各種專項資金。專項資金一般由管理方匯入使用方賬戶，使用方按照項目預算以及管理方的制度要求使用資金。在此過程中，一方面，管理方無法監控使用方資金使用是否規范，只能通過事后的專項審計檢查有無違規使用資金的情況。另一方面，使用單位的財務人員也無法準確分辨某些款項是否用于特定項目，是否符合績效目標。若行政事業單位財務共享服務中心實現市級、省級、國家級的聯通并全面應用，則管理方的資金可不匯入使用方賬戶，直接留在管理方賬戶，使用方通過財務共享服務平臺向管理方申請使用資金，則管理方可實時監控資金的每一筆流向，對違規使用資金的情況及時采取處置措施。

三、構建行政事業單位財務共享服務中心的現實基礎

（一）財務組織機構完善，政策制度統一

我國從財政部到各省財政廳再到各市縣財政局，有著明確完整的垂直管理以及橫向管理的基礎，也為共享服務中心的管理層級定下基調。如市縣級的財務共享服務中心歸由當地財政局開發建設及管轄領導，省級財務共享服務中心可匯總下屬市級平臺的財務數據，最后匯總至國家級的平臺，真正實現全國一盤棋。如省級財政廳預算處、國庫處、政府采購管理處、非稅收入管理處、績效管理處、資產管理處等處室可通過省級財務共享服務中心得到準確完整的數據，不再依賴基層事業單位的自行申報。

行政事業單位遵循的財務制度基本都是先由財政部制定，再經各地財政廳、財政局根據當地情況細化條例實施，如2019 年從《事業會計制度》到《政府會計制度》的改革，所有行政事業單位均遵照執行，進行財務會計與預算會計雙分錄并行。統一的政策要求，統一的財務管理制度，統一的會計核算制度，為財務共享服務中心的建設打下了堅實的基礎。

（二）信息化技術條件具備，信息化意識到位

隨著現代信息技術的發展，大數據、云計算等科學技術以及各地各單位成立的數智中心，為行政事業單位中的財務共享體系建設提供了較強的信息化基礎。財政一體化系統涵蓋的國庫集中支付系統、預算管理一體化系統、會計核算一體化系統等可以說是財務共享服務的雛形。諸如預算編制、績效管理、會計核算、決算報告、政府財務報告、資產管理、政府采購管理等，均可實現從基層單位層層向上匯總行成全國性的財務數據，因此基層行政事業單位的財務人員也有全局意識，對建成的財務共享服務平臺可以順利接受。

以江蘇省財政廳在全省范圍內推行的電子憑證網上報銷客戶端“公務之家”APP 為例，其實現了差旅費從出差申請審批、車票住宿預定、報銷申請審批、國庫集中支付還款、會計檔案電子化集中存儲的全流程電子化閉環管理，有效提高了工作效率，也培訓了一大批習慣于紙質辦公的基層員工和單位負責人，使其轉向電子線上辦公，為財務共享平臺的使用打好“預防針”。相信下一步電子憑證網上報銷將不局限于差旅費，單位經費報銷會從“線下”全面遷徙到“線上”，實現全面電子化管理，給財務共享模式的落實打下穩固的地基。

（三）人才儲備充足

多年來，各省市都在積極開發財務線上處理所用的系統、網站、客戶端，廣泛涵蓋了預決算、內控、財報、資產、采購等方方面面，培養了一大批了解會計知識的計算機人才，以及了解計算機知識的會計人才。一方面，全國行政事業單位擁有大量熟知會計電算化操作的中級會計師、高級會計師，很多財務人員努力學習業務知識、提高專業能力，卻受困于單位規模無法應用實踐，只能埋首煩瑣的會計基礎工作。另一方面，隨著近些年現代信息技術的高速發展以及互聯網熱，市場上存有大量高水平計算機專業人才。因此，財務共享服務平臺搭建所需的會計專業人才、計算機專業人才都有著充足的儲備，其相互交流、共同合作，必能構建出業務標準化、流程規范化、管理信息化、行之有效的財務共享服務體系。

結語

我國已經開始了市級行政事業單位財務共享服務中心建設的探索實踐，如濟南結算中心負責全市多家行政事業單位的資金結算、會計核算、財務數據集中式管理，無錫市行政事業單位財務共享平臺實現單位人員經費支出、公務活動支出和其他支出統一制度規范、統一報銷流程、統一平臺管理。雖然實踐過程中遇到不少困難，但也證明了建立財務共享服務中心是條正確的道路。