拉美“左轉”，地區一體化重獲新生？

周志偉

隨著拉美左翼政黨重新在多數國家執政，拉美一體化呈現積極勢頭。圖為2023年1月1日，巴西左翼勞工黨領袖盧拉就職總統當天，其支持者聚集在總統府外慶祝。

過去近十年間，拉美政治生態呈現頻繁鐘擺態勢，左右勢力輪替執政。這一局面給拉美區域合作造成了巨大干擾。拉美一體化不僅呈現出碎片化表征，而且更體現出左右兩種一體化模式的對立。拉美面臨嚴峻的“去區域化”問題。

在經歷了2021～2022年的“超級選舉周期”之后，拉美地區再次回歸左翼集體執政的政治生態。從左翼主政的國家數量來看，規模甚至較新世紀初的“粉紅浪潮”更大，因此也被廣泛稱作拉美的“新粉紅浪潮”。隨著拉美多數國家的集體“左轉”，地區關系呈現出顯著回暖態勢，區域團結與合作重新成為域內國家間互動的核心議題。今年1月在阿根廷舉行的拉共體第七屆峰會通過了《布宜諾斯艾利斯宣言》，強調要加速推進拉美一體化進程；5月舉行的南美洲國家首腦峰會簽署了《巴西利亞共識》，明確了深化南美一體化的必要性和迫切性。

階段性機遇

拉美一體化重回正軌，一方面體現了該地區國家對上一執政周期域內陣營政治對立的反思與糾正，另一方面也是對地區與全球變局的應對。總體來看，目前拉美一體化面臨三個重要階段性機遇。

第一，左翼集體主政直接促成了地區團結。總體來看，上一階段拉美一體化之所以陷入困境，根本原因在于政治周期的不一致。加之政治極化在國家和地區層面均有所強化，必然形成左右兩種一體化模式的相互排斥，這一在巴西極右翼博索納羅政府的政策調整上體現得尤為充分。博索納羅政府基本全盤否定了左翼勞工黨執政時期確定的地區一體化議程，另起爐灶，推動南美進步論壇。在經歷短暫的右翼執政相對占優的階段后，拉美國家集體左轉大幅改善了地區關系，地區團結氛圍重新回歸。與此同時，拉美一體化重新回歸到以南方共同市場（南共市）、南美洲國家聯盟、拉共體為三大支柱的基本架構，即21世紀初“粉紅浪潮”周期已明確的拉美一體化路線圖。

第二，盧拉在巴西的“東山再起”為拉美一體化提供重要引領。盧拉是當代拉美一體化進程中至關重要的倡議者和實踐者。21世紀初，拉美（尤其是南美洲）一體化的諸多突破與盧拉創新性戰略思維密切相關。2023年盧拉重新執政，對拉美一體化帶來了兩個積極效應。其一，扭轉了博索納羅時期的意識形態外交路線，周邊外交重新成為巴西外交的優先方向。盧拉執政半年多以來，巴西與墨西哥、阿根廷、委內瑞拉、玻利維亞、古巴等左翼執政國家的關系有了根本改善，南共市建設、南美一體化、拉美一體化成為巴西周邊外交的重要目標。其二，有利于凝聚拉美地區的政治共識。盧拉是近半個世紀拉美左翼最具代表性的人物之一，是巴西最大左翼政黨勞工黨的重要創始人。在2003～ 2010年盧拉執政期間，巴西的影響力、地區的一體化均取得了巨大突破。與此同時，盧拉還創建了圣保羅論壇、世界社會論壇等地區性和全球性左翼力量對話機制，使得他在拉美左翼中享有較高威望，屬于拉美“新粉紅浪潮”下團結大多數的不二人選。而且，盧拉代表溫和務實的左翼，在巴西國內建立了包含中右翼政黨在內的廣泛執政聯盟，這一特性便于巴西政府與拉美中右翼政府開展對話，有效地化解地區國家之間尚未完全消退的意識形態分歧。

第三，全球區域化、多極化態勢強化了拉美區域共同體建設的政治訴求。隨著大國競爭烈度加劇，全球政治經濟格局呈現出區域化、陣營化、多極化等顯著特征。在這種局面下，各個地區（尤其是發展中地區）都在推進靈活多變的全球合作網絡，以求在大國競爭加劇的局面下謀得戰略自主、獲得利益最大化。區域機制建設得到更優先的重視，體現了外圍國家對全球權力結構極化趨勢的主動應變。在拉美地區，除巴西、墨西哥、阿根廷三個地區大國，絕大多數均為中小型經濟體，在全球事務中的影響力非常有限。因此，在大國競爭加劇和多邊主義受限的局面下，強化區域共同體建設成為拉美國家維護自身利益、爭取戰略自主的迫切需求。

長期性挑戰

從客觀現實來看，拉美地區是全球范圍內一體化程度較低地區，并且一體化程度呈現顯著弱化趨勢，區內出口占拉美總出口的比重從2008年的21%降至2021年的13%。近十年來，拉美地區一體化之所以出現弱化，除了政治周期不同步這一因素以外，還因為拉美地區一體化面臨著一系列重要挑戰。

第一個挑戰是如何避免左右政治鐘擺對地區一體化的干擾。自冷戰結束以來，左右政治鐘擺問題是拉美一體化最重要的內部影響因素。受殖民地歷史、國家層面的固化利益結構、特殊的地緣政治環境等因素影響，拉美政黨的意識形態光譜差異較為顯著，左右政治鐘擺對國家對外政策、地區關系造成顯著影響，拉美一體化在最近五年所呈現的起伏便充分體現了這一問題。總體來看，拉美左翼主推的是多維度一體化模式，體現出政治、經濟、社會、金融、環境、安全等多維整合的思路，南美洲國家聯盟便是該模式的典型代表。拉美右翼則更強調自由主義的經濟一體化思路，其主要代表是太平洋聯盟。毋庸置疑，拉美一體化進程一直受到政治因素的干擾。

第二個挑戰是如何凝聚強勁的域內經濟合作動力。根據聯合國拉委會的統計，拉美區內貿易占比在全球范圍內僅高于東歐地區；絕大多數國家投資能力嚴重不足，區內投資非常有限。因此，拉美國家之間的經濟關聯度較為薄弱，進而造成拉美多數國家在貿易、投資兩個層面均依賴域外大國，本地區各次區域之間的經濟往來更是有限，墨西哥、巴西等地區大國沒能扮演整個地區經濟樞紐的角色。以巴西為例，除南共市之外的拉美國家占巴西出口的比重在1991年約為8.8%，而到2022年仍停留在10.6%的規模。受此影響，拉美國家“向外看”的意愿顯著上升，與域外國家推進貿易和投資便利化制度安排的節奏相對更快。比如環太平洋地區的秘魯、厄瓜多爾、智利、墨西哥與亞太地區的經貿互動更為頻繁，而烏拉圭和巴拉圭也對南共市的“集團談判”原則表示強烈不滿，希望采取更靈活的方式強化與域外大國的經貿合作。因此，在拉美一體化回暖之時，該地區同樣存在逐漸上升的“去區域化”政策傾向。

第三個挑戰是如何進一步體現地區大國的核心驅動角色。從全球各區域一體化的發展來看，地區大國的核心驅動至關重要。巴西和墨西哥分別是拉美地區第一、第二大經濟體，但自1994年墨西哥簽署《北美自由貿易協定》以來，兩國在區域合作方面各有側重。墨西哥更重視中美洲和加勒比地區，巴西則強調南美洲的優先性，從而更強化了北美洲、加勒比地區、南美洲三個次區域的差異性。換句話說，拉美所蘊含的地區共性呈減弱趨勢，這是拉美一體化所需面對的現實。即便在次區域一體化層面，巴西和墨西哥也并未充分體現出引領角色。以巴西為例，從經濟開放度來看，巴西是拉美地區保護主義色彩最濃的國家之一，與地區鄰國的經濟融合度較低；從國際戰略層面來看，巴西更強調自身是“南方世界的代言人”，在拉美地區體現出一定的“例外性”，這使其很難履行地區領導角色。由于地區大國缺乏足夠的政治意愿和執行能力，拉美一體化長期存在動力不足的問題。

需要探索路徑創新

基于上述階段性機遇和長期性挑戰，拉美一體化的發展需要探索路徑創新。事實上，在5月底召開的南美洲國家首腦峰會上，盧拉呼吁“建立超越意識形態分歧的地區團結”，峰會簽署的《巴西利亞共識》也更加強調地區共性、合作領域、共同體身份等內容，這些思路將會成為下階段拉美一體化建設的指導。

為推進拉美一體化，拉美國家需要做好以下三個方面工作。第一，推進區內貿易和投資便利化，提升基礎設施互聯互通水平以及邊境通關效率。其中，南美國家貿易政策改革是問題的關鍵。第二，對拉共體、南共市、南美洲國家聯盟、太平洋聯盟、中美洲一體化體系、加勒比共同體等多個區域性組織進行功能區分，在探索次區域一體化發展的同時，找準拉共體的定位和建設思路。對此，地區大國的考量和部署尤其重要。第三，強化區域治理合作。拉美國家在應對新冠疫情時暴露出嚴重的治理赤字，加之本地區處在政經社會風險上升時期，因而區域治理合作或將成為拉美一體化的突破口。事實上，停滯多年的亞馬孫合作條約組織重啟便體現出環境治理已成為南美地區合作的優先領域。此外，有組織跨國犯罪、非法移民、災害防治、衛生、減貧、安全防務等議題也可成為區域治理合作的發力點。