構建“三全”績效管理體系的探索實踐
——以山東省廣播電視局為例

●宋 倩

為貫徹落實黨中央、國務院全面實施預算績效管理的重大戰略部署，中共山東省委、山東省人民政府印發了《關于全面推進預算績效管理的實施意見》（魯發〔2019〕2 號），指導開展了一系列績效管理改革實踐。 山東省廣播電視局主動探索， 率先實踐，從構建部門整體績效管理體系切入，同步建立健全績效管理制度和運行機制，推動全面實施預算績效管理工作不斷向縱深發展，實現了全局預算績效管理的全過程閉環運行。 該局始終以改革創新為動力， 堅持高站位謀劃、高標準推進、高質量實施，2019 年作為首批8 個部門之一，開展部門整體績效管理試點，2021 年開展預算資金全周期跟蹤問效評價，2022 年建成山東省廣播電視局廣播電視重點項目專項資金績效指標庫， 積累了較為豐富的部門預算績效管理工作實踐經驗，基本建成了全方位、全過程、全覆蓋的部門預算績效管理體系。 本文從部門的視角，對構建“三全”預算績效管理體系的探索實踐進行總結梳理，分析問題，并提出對策建議，以期為其他部門開展績效管理實踐提供參考。

一、總體思路

預算績效管理工作是一項長期性、綜合性的工作，既涉及財務預算專業性業務，更涉及部門各項業務的績效管理。 對部門而言，重點是建立符合行業發展實際的績效指標體系，難點是預算與業務的有機融合，形成長效管理機制。 山東省廣播電視局以“三力”為統領、以績效為核心，將預算管理、績效管理、工作機制融為一體，形成工作合力作保障、資金執行力為主線、項目效力為目的的預算績效管理體系（見上頁圖1）。 全方位，實現了局本級和直屬單位的整體績效管理，重大政策和項目的全周期跟蹤問效；全過程， 實現了目標—監控—評價—應用的鏈條化閉環運行機制；全覆蓋，實現了部門預算資金績效全覆蓋、項目自評全覆蓋，將所有省本級和對下轉移支付資金項目納入管理范圍。 通過構建“三全”績效管理體系，“花錢必問效”的績效理念全面落地，實施績效管理的系統化、科學化水平全面進步，部門財務管理服務能力全面提升。

圖1 山東省廣播電視局“三全”績效管理體系

二、實施路徑

（一）建立協調聯動工作機制

1. 成立績效管理改革工作專班和工作智囊團。工作專班由主要負責同志任組長，規劃財務處牽頭協調，機關各處室、局屬預算單位抽調財務、業務精干工作力量共同參與， 確保上下聯動， 形成工作合力。 工作智囊團由第三方管理咨詢機構人員、 財政廳預算績效管理處有關同志、 廣電行業高級研究人員共同組成，進行業務指導，意見征詢，確保績效管理體系科學合理且符合行業實際。

2.通過聯席會議、業務委員會實現溝通協作。 聯席會議是由規劃財務處牽頭， 在實施全局性績效管理工作或日常督導績效執行時，召開全局財務人員、業務人員共同參加的工作推進會。 業務委員會是指局內部的宣傳委員會、科技委員會，在其職責職能中增加預算績效管理職責，負責事前績效評估、績效目標評審、項目實施績效督導等，實現業財一體化推進績效管理工作。

（二）以“三維度”法構建部門整體績效指標體系

績效指標體系是實施部門整體績效管理的基礎，其質量高低直接關系到部門核心業務實施效果的反映和評價。 山東省廣播電視局堅持業務與預算有機融合，探索了“三維度”法，即以數據、業務、時間三個維度為軸分別梳理業務指標情況，在此基礎上，以預算資金和履職效能為主線，分析內在邏輯關系，細化形成8 大項部門職責20 項職責目標48 個績效指標，構建起整體性、綜合性、發展性的行業指標體系。

1.以數據為軸，全面梳理部門業務中的標準化要求。 從行業文件著手，梳理細化《廣播電視管理條例》等行業文件中的量化性標準；從行業統計年報著手，分析重點業務近三年的數據；從項目績效指標著手，梳理近年來項目績效指標。

2.以業務為軸，全面梳理部門業務工作。 立足“三定”方案，將職責職能細化成為工作任務清單，并列明工作要求。立足重點工作任務，將當前重點工作任務目標進一步延展，以“十四五”規劃為方向，細化出下一步重點工作目標。

3.以時間為軸，全面梳理業務指標的發展變化情況。對梳理出的業務指標，按照不同時間節點分別列出數據，分析業務指標的發展變化情況，注重年度指標和長期指標相統籌， 注重新興業態指標的建立完善。

（三）以系統化制度建立鏈條化績效管理機制

1.建立了一套績效運行辦法，實現有規可依。 制定了《山東省廣播電視局預算績效管理辦法》《山東省廣播電視局關于建立預算執行分析機制的實施意見》《山東省廣播電視局項目支出績效評價工作規程》《山東省廣播電視局重點項目支出績效評價管理辦法》，分別從事前績效評估管理、績效目標管理、績效運行監控管理、 績效評價管理和績效結果應用管理五個方面進行了規范。

2.建立了一個績效管理機制，實現閉環運行。 事前把關，項目入庫有績效目標，新增項目要事前績效評估；事中監控運行，定期分析通報預算項目績效實現情況、預期情況；事后結果運用，將績效評價結果與下一年度預算安排和直屬事業單位績效考核掛鉤。 在事中監控環節，建立常態化通報機制，以預算執行通報的形式，將績效監控工作落實落地，充分發揮督導作用，督促項目單位加強績效運行管理。

（四）以“解剖麻雀”方式開展全周期跟蹤問效評價

1.以一個專項資金為試點建立動態化全周期指標體系。 開展全周期跟蹤問效評價的廣電事業發展資金（2019—2021 年）包含多個資金項目、橫跨3 個年度，為更好地反映項目效果，先選取了一個專項資金，考慮年度間的差異性設置評價指標。在征求了業務處室、財政部門意見后，按照統一性為主、差異性為輔的方式， 在不同的項目和不同的年度間略有差異性地設置了評價標準， 形成了一套適應全周期項目特點的動態化績效評價體系（根據資金投向設為5 大類43 項）。

2.“預調研、試評價”，建立科學化評價方案。 廣電事業發展資金項目面廣量大，評價范圍包括1 個省直部門，17 個省直事業單位及企業，15 地市、108個區縣330 個項目。 在工作方案經過充分論證后，為進一步驗證評價方案的可行性、科學性、操作性，建議第三方評價機構選取山東省廣播電視局本級和濰坊市進行預調研、試評價，在實地評價后，汲取基層意見和評價經驗，再次對實施方案和指標體系進行修改完善，為全面鋪開評價打下堅實基礎。

（五）建成山東省廣播電視重點項目專項資金績效指標庫

按照“科學合理、全面反映、層次分明、細化量化、可比可測、動態調整、實際可行”的績效指標設置原則，構建科學定量和合理定性相結合的廣播電視行業指標庫，明確績效指標定義、計算方法和績效標準，做到有標準、可采集、易評價，突出結果導向，重點關注預算資金配置效率和使用效益。 從17個不同類別提煉了可反映業務效果的績效指標1200 余條，明確廣電行業績效指標定義、計算方法和績效標準，通過多維視角和多元數據，全面反映行業重大政策和項目的實施效果，將績效指標編報從“填空題”變為“選擇題”，大幅提升了管理效率和編報質量， 提高了績效評價結果的客觀性和準確性。

三、實踐經驗總結

（一）高站位謀劃奠定堅實基礎

為全力抓好績效管理改革工作，局主要負責同志專門作出了“爭取做出點亮色”的重要批示。 堅持將績效改革工作放到全省廣電行業大局中來謀劃，突出全局理念和系統思維，做到整體設計、統籌兼顧；堅持績效優先的工作指導思想，牢固樹立預算績效管理新理念； 堅持符合行業實際的工作思路，立足省委省政府決策部署和廣電行業發展規劃，建立了行業特色標準化整體績效指標管理體系。 經過實踐檢驗，立足長遠、系統謀劃的總體把握，為推動全局績效管理改革奠定了堅實基礎。

（二）深度溝通實現凝心聚力

部門整體績效試點、全周期績效評價工作都是新生事物，需要進行摸索實踐。 面對工作實踐中遇到的畏難思想和壓力，山東省廣播電視局著力加強三個方面的溝通，推動績效管理理念在全局落實落地。 一是加大宣傳力度，召開十余次座談會，向全局各處室、各單位講解績效管理的理念、實施背景以及工作意義，消除認識上的偏差。 二是加大培訓力度， 連續三年采取多種形式開展績效管理業務培訓，開展具體業務指導，消除了工作畏難心理。 三是加強全過程指導服務，針對關鍵節點，安排專人到有關處室、單位了解進展情況，解決指標體系設計和績效評價中遇到的困難問題，緩解了改革工作推動壓力。

（三）以點帶面提高全省廣電行業績效管理水平

山東省廣播電視局作為省級行政主管部門開展的一系列績效管理實踐，在全省廣電行業發揮了引領示范作用。 省局作為全省首批8 個部門試點整體績效評價工作獲得財政部門肯定后， 濰坊市、日照市等地市廣電行政管理部門也在當地率先開展了績效管理改革實踐，績效理念層層傳遞，績效做法推廣復制。 省局績效管理改革工作經驗推廣至基層單位，覆蓋了省對下轉移支付項目和基層廣電行業項目，實現了將績效管理延伸到基層和資金使用鏈的末端。

四、存在的問題分析

經過兩年多的績效管理改革實踐，山東省廣播電視局初步形成了具有行業特色的“三全”部門績效管理體系，取得了一定成效，但是在推進“三全”績效評價工作過程中也遇到一些問題。

（一）績效指標體系差異性較大

按照“先試點、再擴面”的方式，山東省各部門已全部完成了整體績效指標體系的設定，但部門間設定的指標體系達標的難易程度差異較大，即使同一類工作，如展會活動，設置的績效目標也存在不小的差異。

（二）績效結果運用形式相對單一

當前績效評價的結果應用主要是與下一年度預算安排掛鉤，由財政部門結合績效評價結果等級相應壓減預算規模。 實際工作中，每個政府部門為爭取更多財政資金支持，在進行指標體系設定以及績效自評時，必然要考慮將指標值設低，優化自評結果。

（三）績效評價工作量大、綜合性強

績效評價面對的是業務活動效果，要做好評價就要搜集有關業務資料， 特別是部門整體績效評價、全周期跟蹤問效評價，涉及的面廣、時間跨度長，查閱資料的數量更加龐大。 以山東省廣播電視局2019 年度部門整體績效自評為例， 剔除內部不予公開的資料后，仍形成了456 頁的績效自評業務工作材料。

（四）績效評價機構的工作水平差異較大

績效評價工作具有涉及面廣、貼近行業業務的特點，對評價機構和人員提出了較高要求。 但在近幾年的實踐中發現，第三方評價機構對績效評價工作的認識水平不一，評價能力參差不齊。 部門通過競爭性磋商等方式選擇機構的過程中， 受限于時間、資料等多種因素，難以短時間內選擇到較為優秀的機構。

五、對策與建議

為進一步完善部門“三全”績效管理體系，切實履行好績效管理工作部門主體責任，充分發揮績效評價的作用和價值， 帶動部門整體管理水平的提高，推動廣播電視和網絡視聽高質量發展，結合工作實際，筆者提出以下幾點建議。

（一）提高部門整體績效指標體系科學化標準化水平

建議財政部門牽頭， 進一步優化評價體系，增加評價方式。 一是對培訓活動、展會活動等普遍性項目制定相對統一的評價指標。二是參照每年地方政府對所屬部門的績效考核工作，選取一定比例的考核指標列入預算績效指標體系，促使資金與業務進一步有機結合。 三是建議增加評價形式，比如組織部門間進行互評，促進交流學習，提高評價工作質量。

（二）賦予政府部門更多的績效結果運用權力

建議由資金主管部門結合評價結果對預算內項目資金進行內部調整，充分發揮主管部門的管理作用，提高績效自評的真實性，達到以評促改的目的。財政部門則可對一次性調整幅度較大或連續兩年調整比例較高的部門， 委托第三方進行重點評價，發揮財政部門重點監控的作用。

（三）應用信息化大數據手段提高績效評價標準化水平，加大過程監管力度

建議財政部門建立績效評價信息化平臺，內置指標體系、過程監控模塊、評價模塊等，有關業務處室結合項目進展情況，及時上傳過程材料、結果材料，用于進行過程監控和事后評價，實現績效目標信息、監控信息和評價信息的一體化管理。

（四）培育一批業務素質水平較高的第三方評價機構，建立績效評價專家庫

建議對績效評價機構實行入庫管理，加大培訓和考核力度，選出專業能力強、人員素質高的機構配合部門開展績效評價工作。 同時，建議建立全省績效評價專家庫， 面向社會征集各行業領域的專家，便于第三方機構根據業務實際選取專家。