社會企業視角下的社區養老服務運營模式
——基于北京市社區居家養老服務的案例考察

邱一鳴 楊宏山

一、引言

中國人口老齡化程度不斷加深，第七次全國人口普查數據顯示，2020年全國65歲及以上人口規模達1.91億人，占總人口的13.5%，與2010年相比，規模增加了7181萬人，占比上升了4.6個百分點，這意味著中國即將進入深度老齡化社會。居家養老是多數老年人選擇的養老方式。但隨著家庭結構趨于小型化，單獨依靠家庭難以承擔老年人晚年照料的責任，亟須發展社區養老服務，以社區為單位，為高齡老年人提供上門服務和日托服務。據此，本文基于社會企業的目標定位，提出社區養老服務的政企合作機制，并結合北京市社區養老服務的案例，分析政企合作的兩種模式及功能定位。

二、文獻述評

面對人口老齡化帶來的挑戰，構建社區居家養老服務體系已成為中國的現實課題。2017年，國務院印發《“十三五”國家老齡事業發展和養老體系建設規劃》，提出養老服務體系的發展目標，即“居家為基礎、社區為依托、機構為補充、醫養相結合”。國家“十四五”規劃進一步提出，“大力發展普惠型養老服務，支持家庭承擔養老功能，構建居家社區機構相協調、醫養康養相結合的養老服務體系”。

養老保障既包括經濟支持和保障，也包括生活照料和精神慰藉。俞賀楠等提出，隨著核心家庭成為中國家庭的主要結構形式，家庭養老的資源供給逐漸弱化，人們對社會化養老的需求逐漸增多。[1]社會化養老將原來由家庭承擔的部分養老功能轉移出來，由營利機構或社會組織承擔養老服務功能，如提供家政、康復治療、陪同就醫等服務。隨著第一代獨生子女的父母步入老年，家庭已經難以單獨承擔起老年人晚年照料的責任，社區對居家養老的支持能力亟待提升。

一些研究者通過解析社區養老服務的屬性，試圖廓清政府與市場、社會的責任定位。一種觀點將社區居家養老服務界定為“政府為滿足老年人養老的基本需求而提供的公共產品”，認為它屬于“基本公共服務”的范疇，提出政府應主導社區居家養老服務提供，致力于推進結構均等、過程公平、結果可及。[2]與這種公共產品屬性的理解不同，另一種觀點則認為，社區養老服務具有混合屬性。羅津將社區養老服務分為覆蓋全體老年人的準公共服務和市場化提供的專業服務兩類，提出由政府提供準公共服務，由養老機構提供市場化的養老服務。[3]有研究者提出，政府要夯實基本養老公共服務責任，構建“菜單式”的內容體系，市場化養老服務則要引入專業化機構，提供多樣化的服務供給。[4]

面對社區居家養老服務供給不足的問題，有研究者基于福利多元主義理論，提出引入社會企業運作方式，運用商業策略協助解決社會問題。福利多元主義理論認為，社會福利是多方貢獻的產物，國家、市場、家庭都是福利的供給方，每一方對其他方都有貢獻，三者共同構成了“福利三角”。[5]也有研究者將志愿組織納入福利供給主體之中，提出社會福利的四方主體，即國家、市場、家庭、志愿組織。[6]福利多元主義理論倡導多元化的福利供給機制，主張政府要“多掌舵少劃槳”，政府主要承擔社會福利的規范者、購買者、管理者和仲裁者的角色，盡可能地讓社會組織和企業提供養老服務。

在福利多元主義理論的影響下，一些研究者提出將社會企業模式引入養老服務領域。李靜認為，社會企業是社會公益與市場經營相結合的產物，它介于公益和營利之間，兼有社會組織和企業的屬性，屬于一種復合功能的組織機構。[7]鄧漢慧等指出，社會企業提供社區居家養老服務供給是一種新型的運作模式，有助于化解政府提供養老服務內容單一、難以滿足多樣化需求的現實困境。[8]鐘慧瀾和章曉懿認為，社會企業具有雙重屬性，它既通過市場化途徑利用資源，也通過非市場手段籌集資源，是解決社會問題的一種重要組織形態。[9]

這種社會企業的性質定位為社區居家養老服務體系建設提供了新的思路，然而，將這一思路落到實處需要制定行動路線，評估并選擇有效的政策工具。鄧漢慧等指出，目前中國社會企業發展面臨著法律地位不明確、資金來源渠道單一、專業化人力資源短缺、公共部門認知偏差等問題，社區居家養老的社會化服務供給嚴重不足。[8]吳宏洛提出，政府對社會企業提供的法律、稅收、金融服務等優惠政策有限，制約了社會企業的健康成長。[10]

鑒于中國社會發展對社區居家養老服務的現實需求，本文基于社會企業的性質定位，提出構建政企合作機制，培育市場化運作的社會企業，區分社區養老服務項目的不同屬性，政府提供差異化的政策和資源支持，提高社區養老服務項目的運營效率，保障社區養老服務供給具有可持續性，從而彌補“政府失靈”“市場失靈”“志愿失靈”。

三、社會企業提供養老服務的行動邏輯

社會企業是近年來在社會服務領域關注度較高的一個概念。在經濟合作與發展組織(OECD)的一份報告中，社會企業被界定為“任何為公共利益而進行的私人活動，它依據的是企業戰略，但其目的不是利潤最大化，而是實現一定的經濟目標和社會目標，而且它具有一種為社會排擠和失業問題帶來創新性解決辦法的能力”[11]。

社會企業是針對服務供給的政府失靈、市場失靈和志愿失靈現象，通過創新企業運營模式，從而兼顧公益使命和商業目標，以期解決社會經濟問題。近年來，在貧困救助、失業幫扶、環境保護等領域，一些事業單位、非營利組織轉型為社會企業，提升了公益性服務的可持續性，正在成為社會服務供給的新模式。在社區居家養老服務供給不足、養老服務惠及面有限的背景下，推進社區養老服務設施布點，培育扎根社區的社會企業，可為健全社區居家養老服務體系提供有力支撐。

首先，社會企業提供養老服務秉持增進社會福利的公益邏輯。社會企業以追求公共利益、解決社會問題、實現社會價值為目的，它借助經濟手段來實現社會目標，致力于完成政府機制、志愿途徑無法達成的社會福利。[12]營利性企業也會承擔社會責任，但追求利潤最大化是其基本的定位。社會企業以解決社會問題為己任，它凸顯了公益的價值訴求，并內化于企業戰略及文化之中。社會企業的公益定位，構成了對政府失靈、市場失靈、志愿失靈的重要補充。社會企業提供服務需收取費用，這種收費不以利潤最大化為目標，而是要保障財務可持續平衡。

其次，社會企業提供養老服務遵循市場化運營的商業邏輯。社會企業引入市場化機制，采取企業化運營手段，運用商業邏輯來改造傳統非營利組織，讓政府從社區養老服務的直接提供者，轉變為養老服務的規劃者、購買者和監管人。這種商業化運營模式有利于優化資源配置，破解養老服務內容單一的問題，有利于降低助老服務成本，提高服務效率，更好地滿足老年人多樣化的服務需求。運用商業邏輯提供養老服務，也有利于培育養老機構的自我造血功能，實現社區居家養老服務的良性運轉。

最后，社會企業提供養老服務遵循契約導向的合作邏輯。社會企業由地方政府、社會投資人、社會團體、員工、用戶等共同投資，其產權具有混合屬性。[13]社會企業的決策權不完全取決于投資或股權比例，受影響的人群擁有參與的權利，以維護公益的價值定位。[14]社會企業的利潤分配需要遵守契約規定，大多數利潤用于擴大服務供給，只有部分利潤可按照約定進行分配。對于社會企業的運作及行為導向，政府需要通過規制、補貼、稅收、購買服務等手段進行引導。[15]

四、政企合作提供社區居家養老服務的路徑

隨著人均壽命的延長，在中國城市老年人口中，高齡老人、獨居老人、失能老人所占比重持續上升。與機構養老相比，社區居家養老更為人性化，也更能給人帶來歸屬感。[16]大多數老年人都不愿意離開自己熟悉的社區，他們本能地抗拒著生活環境的重大變化。當前，居家養老是絕大多數老年人選擇的養老方式。以北京市為例，目前居家養老約占90%，社區養老占6%，機構養老占4%左右。受土地、場地、資金等條件限制，社區養老服務所能提供的床位十分有限。對于高齡老年人來講，居家養老需要社區提供日托服務，然而，生活能夠自理的老年人對日托服務需求并不強烈，如果日托人數過少，社區養老服務機構就難以維持下去；老年人突然發病也需要有人陪護就醫，如果缺少社會機構提供對接，那么就會出現居家養老服務鏈條斷裂的問題。

打破社區居家養老的困局，政府既要通過政策規劃和激勵手段，調動市場主體提供社區養老服務的積極性，鼓勵社會資本進入社區養老、健康和醫療領域，促進“醫—養—護”有效銜接，也要推進政企合作，通過提供場地、財政補貼、購買服務等方式，培育社會企業，同時加強常態監督，確保企業運行遵循社會效益導向。

第一，通過政策規劃手段，推進社區居家養老服務設施建設。與機構養老相比，居家養老的成本支出要低得多。要發展社區居家養老服務業，其前提是社區須擁有必要的養老服務設施。當前，中國城市社區治理的公共房屋和設施供給不足，養老服務設施更是捉襟見肘。政府需要出臺支持性政策，協調多方主體，清理、整合閑置房屋和設施，增加養老服務用房供給，推進居家養老服務設施布點，為企業進入社區居家養老服務領域提供必要的場地和設施；支持老舊小區增設無障礙通道，加裝電梯，進行適老化改造；在有條件的社區設立老年服務中心，方便老年人就近獲取服務；等等。

第二，推進政府購買社會服務，助力社會企業提供社區居家養老服務。構建社區居家養老服務體系，需要厘清政府與市場、社會、家庭的責任邊界，明確哪些服務應當由政府提供，哪些服務應當通過市場化途徑解決。對于屬于政府職責范圍的事項，如社區養老服務數據收集、養老公用設施建設、老年人危急救援、養老服務監督、老年人醫療衛生服務、困難老人助餐、獨居失能老人照料，可通過政府購買服務方式，依托社會企業提供服務。社會企業與社區具有天然的親和性，它們扎根社區，提供全托、日托、助餐、助浴、助潔、助急、助行、助醫等服務，使老年人在小區就能獲得養老服務和醫療照護。對于高齡、獨居、失能的困難老年人來講，服務收費機制無法保障其基本生活需要，政府提供財政補貼，可幫助社會企業降低成本，保障社區居家養老服務可持續運營。[17]政府還可通過發放消費憑單的方式，將老年人的生活需要轉化為有支付能力的有效需求，促進社區養老服務業發展。

第三，推進政府與物業企業合作，依托物業企業提供社區居家養老服務。當前，在中國城市社區治理體系中，物業企業發揮著重要作用，它們接受業主委托，按照合同約定提供物業服務，并接受居委會交辦的很多事務。物業企業聘有專職工作人員，實行市場化運作，具有專業化和高效率的優勢。與居委會相比，物業企業與居民聯系更為緊密，交流更為頻繁。對于商品房小區來講，物業企業已經成為小區治理的關鍵行動主體。2020年12月，住建部等六部門發布《關于推動物業服務企業發展居家養老服務的意見》，提出推行“物業服務+養老服務”模式，要求開展居家社區養老服務設施布點，鼓勵物業企業設立居家社區養老服務部門。近年來，在政府的引導和支持下，一些老舊小區的物業企業已經進入養老服務領域，提供助餐、助浴、助醫等養老服務。為保障物業企業提供養老服務的可持續運營，政府可通過社會企業認證的方式，對符合條件的物業企業提供優惠政策，委托其承擔社區居家養老服務事項。

第四，建設社區居家養老信息平臺，構建便捷的社區養老服務供需對接機制。建設社區養老信息平臺，將社區老年人的生活狀況、健康狀態、養老需求、就醫診療等數據納入信息系統，可為社區居家養老服務提供基礎數據。依托物聯網、智能感知等新一代信息技術，可為居家老年人提供自動值守、安全監護、應急響應，降低老年人意外風險。通過政企合作方式，開發社區家政服務平臺，對加盟服務商進行資格審核。針對高齡、獨居、失能老人的特殊服務需求，可開發專門的養老服務呼叫系統，針對老年人的助餐、助浴、助潔、助醫等服務需求，可提供“點菜式”預約服務。[18]

五、社區養老服務政企合作案例分析

自2016年以來，中國國內很多城市探索了多樣化的社區居家養老服務模式，北京市連續5次入選國家民政部、財政部主導的居家和社區養老服務改革試點地區名單，先行先試，積累了大量先進經驗。本文選取北京市朝陽區小關街道的養老驛站、勁松街道的“物業養老”模式進行典型案例研究，剖析二者的運營模式及適用對象。

(一)北京市小關街道養老驛站模式

北京市朝陽區小關街道轄區內現有常住人口6.8萬人，其中60歲及以上老年人達1.36萬人，占總人口的比例接近20%，80歲及以上高齡老人有2910人，90歲及以上高齡老人有279人。該轄區內老舊小區較多，人口老齡化嚴重，95%以上的老年人選擇居家養老，社區養老服務需求較大。對于高齡老人、獨居老人、失能老人來講，隨著年齡的增長，身體功能退化，居家養老需要社區提供托管和助老服務。

為滿足高齡、獨居、失能老人的居家養老服務需求，在政府扶持下，小關街道辦事處于2018年在轄區內設立了首個養老驛站。目前，該地區共有4家養老驛站，提供日常托管床位50余張。本文以G社區養老驛站為例進行分析，該驛站的建筑面積為360多平方米，現有20多張床位，配有助老器械、圖書閱覽區和餐廳，向高齡空巢老人提供全托、日托、老年餐桌等養老服務。該驛站負責對接政府購買服務的困難老年人，提供日常幫扶、應急護理、心理慰藉等居家養老服務。

G社區養老驛站由小關街道辦事處通過招標方式，選擇龍振養老服務中心負責運營，采用公建民營方式，由街道辦事處確定社區養老兜底保障的服務事項，提供服務對象名單，明確服務內容、項目分類和補貼標準，小關街道根據合同約定的項目分類和補貼標準，按季度向提供服務方撥付補貼。對于社區居家老年人，該驛站提供日間照護、器械租借、助餐、助浴、助醫、助潔、養生指導、心理慰藉、文化娛樂、失智篩查、功能訓練、夜間陪護等服務。為滿足居家養老的就醫服務需求，小關街道還與轄區內一所醫院簽訂了協議，委托該醫院提供養老就醫服務，雙方約定補貼標準，街道根據實際服務量，向醫院撥付經費補貼。這種政府與社會企業合作的模式增加了養老服務資源，拓展了社區居家養老服務領域，得到高齡、獨居、失能老人及其家屬的好評。

(二)北京市勁松街道“物業+養老”模式

為滿足居家養老老年人的生活照料需求，近年來，一些城市社區開始探索“物業+養老”模式，產生了較好的初步效果。

本文選擇北京市朝陽區勁松街道B社區“物業+養老”模式進行分析。該社區建于20世紀70年代末，屬于典型的老舊小區，現有居民3600多戶，60歲及以上老年人占比接近40%，社區居家養老服務需求很大。為增加養老服務供給，在社區黨委的支持下，2020年10月，該社區物業企業設立了養老服務項目部，試行“物業+養老”服務模式，發揮物業企業扎根社區、貼近居民、快速響應的優勢，打造沒有圍墻的養老家園，以保障老年人的日常生活所需。

B社區設立養老服務項目部后，任命了5名養老“領事”，實行“領事”包樓包戶制，每人對接近200戶老年人家庭。養老“領事”從走訪高齡、獨居、殘疾老年人入手，了解社區居家養老服務需求。通過分析反饋意見，物業企業制定了社區居家養老服務清單，包括助動、助餐、助洗、助潔、助便等內容，確定每項服務的收費標準。老年人只要有需求，可隨時聯系包樓“領事”，由其負責對接第三方服務機構，在承諾的時間內提供上門服務。對于清單外的服務需求，養老“領事”聯系第三方機構予以響應，保障老年人生活照料所需。試行“物業+養老”服務后，物業企業與社區老年人的聯系更加緊密，老年人普遍反映生活更為方便了。

在入戶走訪中，物業企業發現，不少老年人不會使用智能手機，給生活帶來不便。面對這種情況，物業企業招募社區志愿者，利用社區會客廳場地，向有需求的老年人講解智能手機的使用技巧，介紹如何使用手機APP軟件在線支付、購物和打車，讓老年人也能跟上潮流。針對老年人對健康知識的需求，物業企業邀請有關專家進入社區，講授簡單實用的健康知識。

與機構養老相比，老年人更愿意接受“物業+養老”的服務模式。這種養老方式以物業企業為依托，老年人居家就能享有社區養老服務，有利于提高養老服務的可及性和多樣化選擇。與機構養老相比，物業企業提供居家托管服務的收費標準要低得多，第三方機構提供的服務項目則根據清單或約定收取費用。可以說，“物業+養老”的服務模式既可滿足老年人的緊急求助需求，也可減少子女的后顧之憂。

(三)兩種模式的運營機制及適用性分析

上述兩個案例展現了社區居家養老服務的不同供給模式，公共部門在其中發揮的作用也不相同(表1)。推進社區養老服務體系建設，需要區分服務項目的不同屬性，厘清政府職責定位，有針對性地培育社會企業，更好地滿足老年人多樣化、多層次的養老服務需求。

表1 社區居家養老兩種模式比較

養老驛站模式實行公建民營、政府補助的運營安排，它由政府提供場地和財政補貼，支持社會機構投資興辦養老驛站，社會機構負責養老驛站的項目運營，公共部門免費提供場地，根據服務流量、托養流量提供財政資助或補貼。北京市自2016年成立第一家養老驛站以來，經過幾年的發展，目前，全市已建成1000多家社區養老驛站。北京市政府對養老驛站運營提供扶持，具體包括：根據服務流量、托養流量提供財政補貼；對承接多個養老驛站、實行連鎖經營的服務商，政府根據連鎖機構的數量提供連鎖補貼，保障其可持續運行；養老驛站的水電氣熱收費實行與居民用戶同價。

養老驛站模式致力于解決高齡、獨居、失能等困難老年人的社區養老難題。通過政府購買服務的方式，為身邊無子女、無親屬的高齡老年人提供了養老保障，解決了社區無法單方面化解的難題。然而，養老驛站模式也存在著問題，即大多數養老驛站都依賴于財政補貼，離開了政府支持，養老驛站就會面臨著難以為繼的問題。另外，養老驛站提供的服務較為單一，難以滿足老年人的多樣化服務需求。

“物業+養老”模式實行公共部門引領、物業企業運營的機制，由政府制定政策規劃，引導物業企業進入社區居家養老領域，為老年人提供多樣化的養老服務。在“物業+養老”的模式下，政府制定社區居家養老服務設施的基本標準，引導居住區增加養老服務用房供給，推進居家養老服務設施布點；物業企業提供助餐等社區居家養老服務，提供服務清單，明確收費標準。社區養老服務收支進行單獨核算，政府履行社區養老服務監管職責，促使物業企業明碼標價，遵循誠實信用、公平合理的原則進行經營。

與養老驛站相比，“物業+養老”模式的適用范圍更為廣泛，可覆蓋具有養老服務需求的所有老年人。首先，“物業+養老”模式可精準對接老年人的日常服務需求與供給，為老年人提供“點菜式”的便捷養老服務；其次，這種模式也可對接高齡、失能、獨居空巢老人的特殊服務需求，建立呼叫服務系統和應急救援服務機制；最后，這種模式還能夠滿足物質條件較好家庭的品牌化養老服務需求，支持物業企業延伸服務鏈條，與大型商業機構建立長期合作關系，促進養老產業聯動。

六、結論與建議

面對人口老齡化不斷加劇的嚴峻形勢，單獨依靠家庭難以承擔高齡老年人的生活照護需求，中國亟待推進社區居家養老服務體系建設。在居家養老服務體系建設中，政府既要制定居家養老服務體系規劃，也要理清政府與市場、社會的責任邊界，做到“多掌舵少劃槳”，鼓勵社會資本進入社區居家養老服務業，培育市場化運作的社會企業，保障社區養老服務供給具有可持續性。對于政府承擔的養老服務職能，也可以構建政企合作機制，通過政府購買服務的方式，由企業承接養老服務項目，政府提供財政補貼或稅收優惠，幫助企業彌補資金缺口，保障企業以微利的方式可持續運營。在公共部門與社會企業之間建立合作關系，既可支持社會企業發展，也有利于轉變政府職能，政府負責養老服務規劃，而將生產職能移交給社會企業承擔。

案例研究發現，社區居家養老服務領域的政企合作已經形成了多樣化的運營模式，對于不同性質的養老服務項目，政府的政策支持具有差異性。養老驛站模式采取公建民營、政府補助的運營模式，對于政府承擔養老職責的高齡困難老人，通過政府購買社會服務的方式，委托社會企業提供社區養老服務，這種合作模式有利于解決高齡、獨居、失能老人的養老難題；“物業+養老”模式實行公共部門引領、物業企業運營，它依托社區養老服務信息平臺，提供“清單式”養老服務，在供需之間形成精準對接，其適用范圍更為廣泛，可覆蓋居住小區中具有養老服務需求的所有老年人。養老驛站模式與“物業+養老”模式相結合，有助于滿足老年人多層次的社區居家養老服務需求。

社會企業提供養老服務應遵循公益、商業和合作的邏輯。為促進社區居家養老服務業可持續發展，政府需要推進治理創新，引導社會企業進入社區居家養老服務業：第一，政府提供扶持性政策，通過財政補貼、稅收減免、水電氣熱按民用價格收費等手段，鼓勵社會力量投資養老服務事業，吸引更多資源進入社區居家養老服務領域。第二，實行社會企業認證制度，將政府的優惠政策與社會企業資格相掛鉤，讓優惠政策轉化為社區居家養老服務的社會紅利。第三，實行政府購買社區養老服務，由民政部門提供專項資金，保障高齡、獨居、失能、無子女的老年人的基本養老服務需求。第四，構建社區居家養老服務的評估與監督機制，對社會企業的日常運營進行監督，開展社會企業自我評估和服務對象滿意度評估，將評估結果與企業認證相掛鉤，促使企業誠信經營，提升養老服務質量。