全球數字經濟標桿城市建設的“政策缺口”
——基于北京市政策內容的量化分析

彭志文

一、引言

2020年11月，中共北京市委在關于制定“十四五規劃”和2035年遠景目標的建議中，提出建設全球數字經濟標桿城市。2021年7月，《北京市關于加快建設全球數字經濟標桿城市的實施方案》提出，到2030年建成全球數字經濟標桿城市。此后，北京市出臺了一系列促進數字經濟高質量發展的政策，致力于打造數字經濟“北京樣板”和“北京標桿”。這些政策使用了哪些政策工具？整體上呈現出哪些結構特點？現有政策工具與既定政策目標是否匹配？下一步應該如何優化調整？為了回答這些問題，本文對相關政策文件進行了內容分析，并在量化統計的基礎上，研究了政策工具與政策目標之間不匹配所造成的“政策缺口”，為進一步優化政策組合、提升政策效率提供決策參考，推動北京市數字經濟高質量發展，加快打造全球數字經濟標桿城市。

二、文獻述評

關于全球數字經濟標桿城市的現有研究，主要集中在評價體系構建和建設路徑分析等方面。例如，有學者從高質量發展的視角，構建了數字經濟監測評估體系，并測算了北京市數字經濟標桿城市指數及其變化趨勢。[1]亦有學者對數字經濟政策進行分析，進而對政策供給提出建議。劉淑春就依據“技術—經濟”范式分析了我國數字經濟發展的短板，并提出了高質量發展的政策制度創新建議。[2]但上述文獻僅在政策建議部分提及全球數字經濟標桿城市建設，并未將其作為主要研究內容，且政策分析缺乏一以貫之的理論模型，缺少政策文本的直接依據，缺少政策工具的分類討論。

政策內容量化分析是對政策文獻的具體內容進行定量與定性相結合的一種語義分析方法。其基本做法是，通過建構有實際意義的類目，將政策文獻中的非結構化數據轉化為結構化數據，以此分析政策文獻的特點，并對政策制定的原因和結果進行推斷。[3]政策的生命周期包括政策制定、政策實施、政策評估、政策終結。政策文獻研究聚焦于政策制定環節，通常關注政策主體、政策過程、政策工具和政策目標等。

政策工具是實現政策目標的重要手段。政策工具的合理使用能夠有效地促進政策實施，進而引導推動政策目標實現。[4]政策工具是政策文本分析的主要視角。羅斯韋爾、澤格維爾德將政策工具分為供給型、需求型和環境型三大類。[5]不同類型政策工具的作用范圍不同。供給型政策工具重點關注技術、基礎設施和生產要素等方面，通過增加供給能力和提高生產效率來推動產業發展。需求型政策工具重點關注產品市場，通過擴張有效的市場需求來拉動產業發展。環境型政策工具重點關注營商環境和創新生態，間接影響產業發展。各類政策工具共同作用、形成合力，促進產業可持續發展。政策目標是政策制定者希望通過實施政策所追求的結果。政策制定者根據政策目標，選擇合適的政策工具，并根據目標完成情況來評估政策效果。雷寧斯將政策目標分為技術創新和應用創新兩大類，認為不同政策工具對不同政策目標的作用效果不同。供給型政策工具對技術創新目標的作用更直接有效，需求型政策工具對應用創新目標的作用更直接有效，環境型政策工具通過間接方式同時影響技術創新目標和應用創新目標。[6]政策工具與政策目標只有互相匹配，才能更好地發揮工具效力，提高實現目標的效率。

已有學者對數字經濟相關政策文本進行了量化研究。例如，蔡冬松等構建了PMC指數模型，對吉林省的數字經濟政策文本進行量化評價。[7]楊巧云等基于政策“工具—目標”匹配模型分析了省級政府的數字經濟政策。[8]但這些研究的關注點是省級政府出臺的數字經濟相關產業政策，并未聚焦于北京市建設“全球數字經濟標桿城市”的相關政策。目前，尚未有文獻對北京市建設全球數字經濟標桿城市的相關政策進行內容量化分析，并從匹配政策目標的角度來審視政策工具，提出改進建議。

三、數據來源與分析框架

(一)數據來源

本文研究的政策文本取樣于北京市公開發布的政策文件，主要對北京市政府及相關部門的網站與北大法寶數據庫的資源進行檢索。檢索時間范圍為2020年11月至2022年10月，以“全球數字經濟標桿城市”為關鍵詞進行全文檢索，以“數字經濟”為關鍵詞進行標題檢索，兩種檢索方式所得結果完全一致。可見，在該時間段內，所有以“數字經濟”為題的政策文件均有提及“全球數字經濟標桿城市”。在檢索結果中，根據以下原則進行取舍：一是保留對“全球數字經濟標桿城市”建設有切實產業規劃和政策措施的政策文件，排除無直接相關措施者；二是選取地方性法規、政府規章、規范性文件、地方工作文件等類型的政策文件；三是只選取市級政策文件，不包括區級及以下政策文件；四是排除失效政策，確保政策文件仍在有效期內，相同政策采用最新版本。最終樣本中包括政策文件17份，其中最早的發布于2021年7月，最晚的發布于2022年9月。

利用質性分析軟件NVivo11對樣本政策文件進行編碼和量化等操作，以政策文件內容的實際語義為準則，對文件內容分別進行“政策工具”和“政策目標”的單一維度編碼及二者交叉維度編碼。例如，將標題中有“任務”“目標”等字眼的內容作為政策目標；將標題中有“措施”“保障”等字眼的作為政策工具；或將段落標題、總起句等作為政策目標，標題下文或起句后文中有相關者作為政策工具。在完成編碼之后，另外邀請兩位熟悉數字經濟的專家分別獨立重復編碼，三次編碼的一致性系數為0.84，表明可信度較高。

(二)分析框架

1. X維度：政策工具

采用羅斯韋爾和澤格維爾德的分類方法[5]，并結合北京市建設全球數字經濟標桿城市的政策內容，把政策工具分為供給型、需求型和環境型三種(表1)。供給型政策工具從供給側提供支持，改善數字經濟產業的要素供給，推動技術進步、業務創新和商業模式迭代。它具體包括基礎設施建設、人才培養引進、資金投入、科技支持、產學研合作、公共服務等。這類政策工具起效慢，但效果持久。需求型政策工具從需求側提供支持，減少不確定性，調整市場關系，規范競爭秩序，降低交易成本，撮合市場交易，管理有效需求。它具體包括政府采購、服務外包、貿易管制、合作交流、試點示范、新業態培育、消費補貼等。這類政策工具見效迅速，但持久性不如供給型和環境型政策工具。環境型政策工具從環境側提供支持，改善企業營商環境，優化產業發展條件，營造良好創新生態。它具體包括金融支持、稅收優惠、標準制定、知識產權、安全保證、目標規劃、政策法規、組織建設、文化宣傳等。這類政策工具起效相對較慢，效果比較持久。

表1 政策工具含義

2. Y維度：政策目標

《北京市關于加快建設全球數字經濟標桿城市的實施方案》提出了建設“六個高地”的發展目標，即城市數字智能轉型示范高地、國際數據要素配置樞紐高地、新興數字產業孵化引領高地、全球數字技術創新策源高地、數字治理中國方案服務高地和數字經濟對外合作開放高地。本文依據這一權威表述，將北京市建設全球數字經濟標桿城市的政策目標確定為6個(表2)，并以此作為分析框架的Y維度。其中，“全球數字技術創新策源”偏重于“技術創新”，其余五個偏重于“應用創新”。

表2 政策目標及其含義

圖1 政策工具對全球數字經濟標桿城市的作用

3. “政策工具—政策目標”匹配模型

本文基于雷寧斯的理論框架[6]，構建了“政策工具—政策目標”匹配模型(圖2)。模型中，政策主體制定政策目標，根據政策目標選擇合適的政策工具，建立相應的政策體系。政策客體在政策實施之后選擇采納相應的政策條目。[9]政策目標分為技術創新和應用創新兩類，政策工具分為供給型、需求型和環境型三類。供給型政策工具主要作用于技術創新政策目標，需求型政策工具主要作用于應用創新政策目標，環境型政策工具同時作用于技術創新和應用創新的政策目標。

圖2 “政策工具—政策目標”匹配模型

四、結果與分析

(一)政策工具分布情況

經編碼分析，樣本政策文件中包括政策工具參考點396個(圖3)，其中供給型占比較大(45.7%)，環境型次之(30.8%)，需求型占比較小(23.5%)，三者比例約為5∶3∶2。相較而言，政策主體更偏好于供給型政策工具。將大類政策工具進一步具體化，得到二級細分類別。在全部細分類別的政策工具中，出現頻數位于前三位的是基礎設施、試點示范和科技支持。這反映出，北京市數字經濟發展尚處于初級階段。

圖3 政策工具分布

供給型政策工具在不同細分類別之間的分布離散程度不大，標準差為12；占比最大的細分工具為基礎設施建設(27.1%)。這既體現了地方政府在基建投資上的偏好慣性，也得到了經驗證據的支持。實證研究表明，在數字經濟發展領域，新型基礎設施水平是北京市相對于全球領先城市發展面臨的關鍵瓶頸[1]。新基建投資能夠促進技術創新，推動產業結構轉型升級[10]，是經濟增長方式由投資拉動向創新驅動轉變的重要動力機制[11]。除了基礎設施建設之外，政策主體還通過科技支持(19.3%)、資金投入(18.2%)、人才培引(13.8%)、產學研合作(12.7%)和公共服務(8.9%)等政策工具來提升科技創新能力，推動應用場景落地，改善生產要素條件，加速市場轉化過程，分擔企業生產成本與風險。

環境型政策工具在不同細分類別之間的分布最為平均，標準差為9。其中，出現最多的細分工具是政策法規(26.2%)。這反映出政府重視通過立法規范經濟主體的市場行為，落實企業社會責任，鼓勵企業數字化轉型，引導中小企業“專精特新”高質量發展等。頻數較多的細分工具還包括標準制定(17.2%)、安全保障(13.9%)、知識產權保護(13.1%)和金融支持(13.1%)。標準化和安全性是發展數字經濟的基本要求。政府積極推進數字關鍵技術、數字基礎設施、數據跨境流動、數字貿易等重點領域的標準化建設，加強網絡安全保障，改善數據安全治理。已有相關研究表明，加強知識產權保護、完善金融服務體系能夠顯著促進企業技術創新、改善經營績效、加速轉型升級。[12-13]政府還通過文化宣傳(9.0%)和組織建設(6.6%)助力數字文化傳播，營造數字生活時尚，優化數字社會環境，完善數字治

理基礎。需要注意的是，稅收優惠出現得非常少，占比0.8%，體現出對此類工具的重視和使用嚴重不足。究其原因，或許與當前數字經濟中典型企業所處的生命周期階段有關。有經驗證據表明，稅收激勵對于成長期企業的創新促進效應并不顯著。[14]即便如此，隨著數字經濟企業的逐步成長成熟，稅收優惠理應成為一種重要的政策工具。

需求型政策工具在不同細分類別之間的分布差異較大，標準差為17。頻數最多的細分工具是試點示范(44.1%)。試點擴面是我國漸進式改革的基本經驗。試點先行可以適當控制試錯成本和失敗風險，示范引領能夠快速推廣成功探索和有效模式。頻次位居第2位的細分工具是新業態培育(31.2%)。這顯示出政策主體致力促進數字經濟與實體經濟深度融合，探索新型應用場景，引導產業鏈、價值鏈交叉延伸，催生新產業、新業態，培育標桿企業和產業集群等。頻次位居第3位的細分工具是合作交流(21.5%)，顯示出政府推動政企合作、國際交流和區域經濟協同發展，并以此擴張數字經濟產業的市場基礎。值得注意的是，政府采購、服務外包、消費補貼和貿易管制這些直接增加有效需求的措施工具明顯缺乏。

(二)政策目標分布情況

樣本文件中包括175個政策目標參考點(圖4)。其中，偏重于“應用創新”的五個目標共占比78%，偏重于“技術創新”的一個目標占比22%，顯示出政策目標相對更強調“應用創新”。具體而言，“新興數字產業孵化”占比29%，為政策目標之最。這說明，城市建設規劃首重產業經濟，數字產業經濟發展關鍵在于產業融合創新。“城市數字智能轉型”和“數字治理中國方案”占比分別為11%和13%。城市基礎設施數智化以及與之相適應的城市社會治理，是北京相對于全球數字經濟領先城市的主要“短板”。若要2030年全面實現數字化賦能超大城市治理，那么對這兩個政策目標的重視程度應該進一步加強。“國際數據要素配置樞紐”和“數字經濟對外合作開放”分別占比15%和10%，反映出政策意圖擴大數據生產要素等經濟資源在國際市場的流通交易，從而發揮比較優勢、提高國際競爭力、改善數字經濟發展質量。

圖4 政策目標分布結果

相較于其他五個目標歸屬的“應用創新”，“全球數字技術創新策源”所代表的“技術創新”差距明顯。盡管如此，22%的占比尚不足以說明政策目標對“技術創新”的重視不夠。但需要注意

的是，此類政策目標表述中涉及基礎學科和基礎研究的很少，不足參考點的1%。一般來說，在趕超型經濟增長下，技術水平與世界前沿的差距會逐步縮小，后發優勢趨于衰減。因此，基礎學科和基礎研究的地位應該不斷強化。只有這樣，才能減少技術上對領先國家的外部依賴，實現自主創新驅動的發展戰略轉型。

(三)政策“工具—目標”匹配度分析

一般來說，供給型政策工具對技術創新政策目標更有效，需求型政策工具對應用創新政策目標更有效。從單一維度看，政策目標中“技術創新”與“應用創新”的相對比例為1∶3.5，政策工具中供給型與需求型的相對比例為2∶1。這說明，總體上政策主體使用了更多的供給型工具以期實現更傾向于“應用創新”的目標。這與政策工具的比較優勢不符，意味著建設全球數字經濟標桿城市的現有政策存在著某種程度的“工具—目標”不匹配。

一個政策目標可以對應多個政策工具，一個政策工具可以針對多個政策目標。目標與工具交叉編碼后的參考點頻數見表3，呈現以下特點：針對“全球數字技術創新策源”政策目標，供給型政策工具大幅多于需求型，匹配較為合理；針對“城市數字智能轉型”和“數字經濟對外合作開放”的政策目標，需求型政策工具小幅少于供給型，或有一定程度的錯配；針對“數字治理中國方案”和“國際數據要素配置樞紐”，特別是“新興數字產業孵化引領”的政策目標，需求型政策工具大幅少于供給型，存在著較嚴重的錯配。

表3 政策目標與政策工具交叉編碼分布

五、研究結論與政策建議

(一)研究結論

本文在內容量化分析的基礎上應用“工具—目標”匹配模型，研究了北京市建設全球數字經濟標桿城市相關政策的結構特點，相對于政策目標而言，政策工具存在的“缺口”主要表現在以下六個方面。

1. 需求型政策工具相對缺乏

根據比較優勢原則，供給型政策工具更多針對技術創新政策目標，需求型政策工具更多針對應用創新政策目標。從政策內容量化分析看，全球數字經濟標桿城市建設的政策目標更傾向于應用創新，而政策工具卻偏重于供給型。這種工具與目標之間的錯配，意味著需求型政策工具相對缺乏，刺激需求應該成為后續政策的主要著力點。

2. 金融支持和稅收優惠的政策措施較少

通過金融支持緩解企業融資約束，通過稅收優惠提高企業研發激勵，是增加企業創新活動、改善企業技術效率、培育創新型數字經濟標桿企業的重要手段。[15-16]《北京市關于加快建設全球數字經濟標桿城市的實施方案》中提出到2022年標桿企業培育取得顯著進展，然而環境型細分政策工具中的“金融支持”只有“政策法規”的一半，“稅收優惠”幾乎沒有。

3. 對基礎學科和基礎研究的規劃和支持不足

政策目標中“全球數字技術創新策源”占比22%。雖然技術創新受到一定重視，但其中涉及基礎學科和基礎研究的少之又少。在政策工具的“科技支持”細類中，也沒有基礎研究相關參考點。基礎研究攸關科技創新工作全局，如果基礎學科和基礎研究發展滯后，那么技術趕超進程和內源式創新能力增長都將受到嚴重抑制，高水平科技自立自強就缺乏基礎性、戰略性的支撐。

4. 數字治理領域的環境型政策工具相對不足

在“工具—目的”交叉分類分布表中，從縱向來看，環境型工具用于數字治理目標的頻數最少，只占該類型工具的不足9%。相對而言，供給型和需求型工具中用于該目標的比例分別為13%和16%。從橫向來看，針對數字治理目標的三大類工具中，環境型工具的頻數最少、比例最低(22%)。針對其他目標的工具中，環境型占比都在30%以上，針對數字經濟對外開放目標的工具中，環境型占比更高達46%。由此可見，旨在改善數字治理環境的政策相對不足。這可能反映了傳統政府治理觀念的影響。在“多元共治”“協同治理”等現代治理觀念下，對于企業、公眾和社會組織主動有效參與治理過程而言，良好的環境和生態是至關重要的。通過充分的政策工具營造良好的環境生態，才能在自治和共治的基礎上，依靠政治、法治、德治、智治、技治，實現精治和善治。

5. 政策工具中組織建設亟需加強

“組織建設”在全部政策工具中僅占2%，在環境型工具中占6.5%。數字經濟新時代，數據成為關鍵生產要素，平臺經濟方興未艾，開源運動和去中心化趨勢深入發展，通用人工智能不斷進化，科技創新生態系統快速演化，數字政府建設和數字化治理任重道遠。這些都對組織變革提出新要求，只有通過組織形態和組織制度的創新性適應，才能為數字經濟發展提供強有力的保障。2023年《黨和國家機構改革方案》就是對新形勢、新要求的積極響應。其中，與數字經濟直接相關的改革措施格外引人注意。例如，提出組建中央科技委員會、重組科技部、組建國家數據局等。北京市近年來在數字經濟相關組織建設中也有切實行動，例如成立北京市大數據中心等。盡管如此，政策內容量化分析顯示，“組織建設”類政策工具仍相對缺乏。因此，亟須抓住新一輪黨和國家機構改革的重要契機，全面推進地方機構改革和組織建設，從而更好地服務于數字經濟和數字社會。

6. 政策工具中文化宣傳明顯不足

“文化宣傳”在全部政策工具中占2.8%，在環境型工具中占9%。數字經濟既是數字技術對文化存量的吸收、融合和改造過程，也是在數字化生活之上建構新文化的過程。持續提升全民的數字思維、數字技能、數字素養是數字經濟高質量發展的基礎條件。數字文化產業是數字經濟的有機組成部分。數字鴻溝、算法歧視、信息繭房、隱私濫用、秘密泄露、黑客攻擊等數字風險是發展數字經濟的嚴重障礙和威脅。而數字風險治理離不開科學普及、宣傳教育、文化引導等手段。從研究結果來看，“文化宣傳”在全部政策工具中占比較低，文化宣傳類政策工具的運用相對不足。這一問題對科技創新、要素配置、產業經濟、城市建設、社會治理、對外開放等領域都將產生長遠影響，需要盡快予以改善。

(二)政策建議

根據上述研究結論，并結合經濟形勢，提出以下政策建議。

1. 全面均衡地使用政策工具

在偏重于應用創新的現行政策目標下，增加需求型政策工具勢在必行。新型產業往往因需求增長乏力導致產能相對過剩，盲目的供給側政策刺激會引起無效過度競爭。在產業生命周期的早期階段，應通過政府采購、服務外包、消費補貼等需求型政策工具增加市場需求，為企業和產業的可持續高質量發展提供動力。

2. 合理利用金融支持、稅收優惠等手段培育標桿企業

應當加強企業在科技創新方面的主體地位，發揮市場機制在資源配置中的基礎性作用，利用財政金融支持緩解創新型企業融資約束，針對研發重點企業、專精特新中小企業提供稅收優惠，引導企業加大研發投入、提高研發績效。培育新供給，促進新消費。

3. 加強基礎學科和基礎研究的支持力度

數字經濟的技術突破和產品創新，有賴于基礎科學和基礎研究的發展。加大基礎研究投入，有助于增強本土企業自主創新能力、縮小與全球領先國家技術差距、扭轉高水平應用型技術研發投入對創新增長的抑制效應[17]。為此，應充分發揮基礎研究對技術創新的支撐作用，使基礎研究和應用研究緊密結合、協同增效，提高成果轉化率，加快產業化速度，改善創新生態。基礎科學和基礎研究的發展對科技人才培養具有顯著的外溢效應。面對基礎研究人才培育和人才評價這一目前科技人才政策的短板[18]，需要引導全社會加大對基礎科學和基礎研究的投入，實現科教興國戰略與人才強國戰略的良性循環，加強高水平人才高地建設與創新高地建設的正向反饋。

4. 加強數字治理的環境建設

數字治理是當前數字經濟的突出短板，一些領域甚至出現了“有數字、無治理”的現象。要解決這一問題，必須深化政府“放管服”改革，探索強有力的長效工作推進機制。應當運用環境型政策工具，加強數字治理環境建設，廣泛有效調動領導干部和人民群眾的積極性、主動性和創造性，依靠全社會共建共治共享，激發數字治理的內生動力。

5. 加強數字科技倫理治理和科學普及工作

數字經濟是“雙刃劍”。特別是在數字化轉型過程中，不可避免地面臨著復雜多變的潛在風險，數字經濟高質量發展必須堅持正確的價值觀，加強科技倫理治理，引導科技向善。應當引導社會正確認識和使用科技成果，為科技成果應用創造良好環境。對于利用數字技術侵害公民合法權益、損害社會公序良俗的行為，應當依法懲治。政府應當堅持將科普與科技創新同等重視、統籌兼顧，整合科技創新資源，加強科普能力建設，推動科普設施均衡發展，提升公民科學素質。政府要促進新技術、新知識在全社會各類人群中的傳播與擴散，通過多種渠道引導公民及時更新知識技能，消弭城鄉、地域、階層、代際之間的數字鴻溝，讓數字經濟惠及全體人民，為全民提供發展的機會和社會福利。