超大型城市社區應急治理的“韌性”路徑探索

吳新葉

一、引言

作為國家治理的重要單元，社區是國家直接面對人民群眾的治理場景，因而社區層面的應急治理尤其具有特殊性和重要性。黨的二十大報告指出，要完善國家應急管理體系和風險監測預警體系，提高公共安全治理水平，建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體。2021年12月，國務院印發《“十四五”國家應急體系規劃》，對基層應急管理的權責劃分、預案制定、基礎設施建設和人員配置等作出明確規定，為社區應急治理提供了制度保障。近年來，社區應急治理出現了新動向，客觀上加大了治理的成本和難度。一方面，我國城市化進程中的集聚效應愈加顯著，不但城市規模越來越大，而且超大型城市數量也不斷攀升；另一方面，城市社區的人口容量、空間尺度和建設密度達到前所未有的程度，出現了越來越多的“超大型社區”(或稱“巨型社區”)。在一些地方，超大型城市與超大型社區疊加，其所面臨的風險負荷與治理壓力陡增?？梢哉f，超大型城市社區公共安全與應急治理水平，不僅關乎著基層社會的穩定，更關乎城市居民的獲得感、幸福感、安全感，是城市治理必須直面的現實問題。

與此同時，應急治理實踐也一再表明，單純依靠“剛性”行政權力的應急治理模式是不夠的，其存在運轉成本高、內部碎片化、個體自由和主動性匱乏等諸多問題，在一定程度上對沖了應急效能，因而需要尋求韌性治理的補充。[1]這在超大型城市中表現得尤為突出，社區應急既要克服各種“剛性”與“脆弱性”，又要構建具備較高風險應對能力和自我調適能力的“韌性”。當前，全國各地正如火如荼地開展“綜合減災示范社區”創建活動，一些超大型城市也制定了各類相應的應急治理指南，如《北京市公共安全風險管理總體實施指南》《上海市自然災害救助應急預案》等。在風險監測、預警、評估和控制等治理環節，超大型城市已經表現出了建設韌性社區的自覺性，但其韌性轉型的難度和阻力是無法回避的。那么，對于超大型城市社區而言，我們應當從什么角度來理解這些阻力？建設超大型城市韌性社區的基礎性條件是什么？應當以什么標準來衡量某一特定社區的韌性程度或發展形態？進一步來說，針對不同韌性發展程度的社區，我們又應采取什么樣的措施或發展路徑？對這些問題的回答，將有助于我們從微觀的角度把握超大型城市社區建設的規律與核心問題，為更高層次的韌性城市建設提供針對性方案。

二、文獻述評與分析框架

(一)文獻述評

當下使用的“韌性”概念是舶來品，來源于拉丁語中的“resilio”和英語中的“resilience”，意為“回彈”。早在十九世紀中葉，西方物理學家首次使用這一概念，用以描述物體在遭受外力時能夠抵抗外力影響并恢復原狀的能力或屬性。[2]二十世紀末期，“韌性”概念被應用于社會學、管理學等社會科學研究領域，“韌性”理論所關注的對象，逐漸從物體和自然生態系統轉向城市、社區和其他社會系統。各國多借用聯合國國際減災署(UNISDR)的“韌性”定義，系指“系統、社區或社會暴露于危險中時，能夠通過及時有效的方式抵抗、吸收、適應并且從其影響中恢復的能力，包括保護和恢復其必要基礎設施和功能”[3]?？傮w來看，國內外學界關于城市韌性社區建設的研究，主要有以下四種觀點。

其一，規劃—更新論。這一觀點強調空間規劃和設施更新對提升社區韌性具有重要作用，認為社區容積率、綠地率和建筑密度等環境規劃，會影響社區微氣候和居民的身體健康[4]，而對活動場所和交通道路的空間規劃，則會影響社區應急時的交通暢通度與靈活性，不適當的規劃可能會引發次生風險[5]，適時的社區更新改造是提升社區韌性的重要途徑。近年來，一些研究者也開始重視新技術、新理念之于韌性社區建設的作用，比如智慧社區、海綿社區和低碳社區等，不過，具體的應用方式和實現路徑還尚未達成共識。[6]

其二，過程—行動論。該觀點傾向于將韌性社區建設視為動態的治理過程或行動。比如，在應急信息的分享與傳播方面，認為相關的應急準備、減災救助和信息溝通等過程直接關系到社區韌性。[7]這一觀點的代表學者威爾遜(Wilson)則提出了“社會記憶”的概念。在他看來，傳統、儀式和社會學習等過程，既同社會記憶緊密相關，也關乎社區韌性。[8]國內學者更加關注韌性社區的自組織和居民集體行動，比如社區領袖帶動居民推動自治、參與社區權力結構改革、開展風險災害演練等。[9]此類觀點的理論關切是“行動”，期待通過社區的集體行動，在居民之間建立互信互助的情感紐帶和“聯動機制”，提高社區的凝聚力，實現居民之間的利益共享和風險共擔。[10]還有學者將研究的視角置于建構社區治理共同體、培育韌性治理文化和公共精神上[11]，究其本質，也是基于對社區集體行動的關注。

其三，系統—生態論。認為社區韌性的提升需要社區結構的合理分化及相應功能的充分發揮。系統—生態論學者除了關注經濟、社會、生態和文化等維度的韌性，還將注意力拓展到社區內部的結構與功能，以及與之相關的外部環境，認為社區生態內在地包括了社會生態和心理生態，前者關乎社會網絡關系，后者則關乎社區認同，是考察社區中的“人—場所”間的聯系、社區價值的重要變量。[12]另有一些學者根據現實狀況，提出社區外部系統應當包括頂層制度體系、生態環境系統、信息源與溝通媒介、經濟與資源保障[13]，以及中介輔助系統(高等院校、企業組織和公民組織)[14]等。綜合以上認識，韌性社區建設不僅涉及社區結構的優化，還與社區外部環境的協調有關。

其四，學習—發展論。該觀點一般將風險災害視為社區提升韌性和適應能力的重要契機，認為社區可以借此發展成為一個能夠適應各種沖擊并保持發展的系統，化被動為主動，以應對未來的風險與災害。[15]比如，岡德森(Gunderson)認為，主動學習是過濾風險的重要方式，提升社區韌性需要不同主體從危機中學習。[16]一些研究者還提出了“持續學習機制”，即建立“從風險預防到事后恢復、從主責單位到跨部門再到跨區域的全周期、立體化學習機制”，進一步形成社會共同學習機制，以重構社區韌性。[17]

需要說明的是，以上觀點的類型劃分并非絕對，不同類型之間的界限也不完全明確，有的學者還會同時關注多個方面。宏觀來看，既有研究多為城市應急治理治理的一般性問題，針對超大型城市社區韌性的專門研究不足。從研究視角來看，學者們或是關注城市社區的風險治理與公共安全，未有明確指向超大型城市，沒有將超大型城市韌性社區作為單獨的研究對象來處理；或是以特定的風險事件和特定社區的應急治理實踐為研究對象，其結論在超大型城市社區的可推廣性上還有待驗證?？偠灾笮统鞘许g性社區的相關研究有待從兩個方面進一步深入與拓展：一方面，需要結合超大型城市社區的現實狀況，厘清提升社區韌性的基礎性條件；另一方面，應當搭建一個具有普遍意義的分析框架，以衡量超大型城市社區韌性的發展程度，有針對性地給出提升對策。

(二)分析框架

根據上述分析，本文從“韌性”理論的基本含義出發，聚焦超大型城市韌性社區的基本屬性和結構形態，從資源替代的冗余性稟賦和應急狀態下的再組織化取向出發，構建了“資源—組織”的二維分析框架(圖1)，以審視實踐中超大型城市社區的“資源動員水平”“組織化程度”以及二者的耦合程度，從而衡量韌性社區的發展程度和形態，有層次性和針對性地提出可行的建設路徑。

圖1 本文的分析框架

1.資源維度：韌性社區的條件與資源動員水平

美國跨學科地震工程研究中心(MCEER)在針對地震災害的社區韌性研究中，提出了“冗余性”(redundancy)概念，認為城市在遭受地震傷害時，需要具備應急資源儲備或替代的條件，使其能夠維持社區基本功能和服務，否則就會使城市陷入“無法復原”的境況。[18]在應急場景下，社區面對的外部沖擊是波動的、難以預期的，理論上作為應對條件的“資源”也應當是共振的、適應性的，過少或過多的資源以及對資源的不合理調配都會加重社區運作的壓力，因而冗余性稟賦內在地涵蓋了外部系統的替代能力。[19]在風險災害來臨時，社區的凝聚力和團結均面臨著被破壞的風險，甚至會導致社區嚴重失序和其他次生災害，這就對社區的“資源動員”能力提出了新要求。 “資源”的冗余稟賦不僅體現在數量和質量上，還表現在“資源”的適應性動員和調配能力上。理想的韌性社區，應當有能力調動利用其內部的資源，讓社區處于“動態穩定的資源充沛狀態”，從而能夠應對各種需求、挑戰和變化，以使整個社區受到的擾動最小化。[20]

超大型城市社區的空間尺度和人口密度都比較大，社區系統也更為復雜，因而也更具脆弱性，尤其在災害發生時易產生大量傷亡和財產損失。在一項針對颶風桑迪對紐約社區影響的研究中，發現相較于政治文化、領導能力而言，社區參與水平受物質環境的影響更大，社區更需要物質儲備(冗余的物資)，而不僅僅是象征性的災害捐贈。[21]還有學者在研究孟加拉國達卡的超大人口規模城市社區的失敗案例時，反向驗證了“冗余的物質配置”和“較高的效率”是當地社區中弱勢群體應對災害、獲得長期發展的重要支撐條件。[22]概而言之，作為基礎性條件，“資源動員水平”同超大型城市社區韌性程度呈正相關關系。

2.組織維度：韌性社區的組織化程度

新制度主義組織理論十分關注風險狀態下的高度不確定性、組織環境的脆弱性和非連續性，認為組織結構與功能是應急治理決策的關鍵變量。[23]這一理論在社區層面并不適用，因為當風險災害發生時，社區中各種建制性組織體系往往是遲鈍的，甚至可能出現“層層加碼”[24]，反而是各種去中心化的、分散的組織能夠做出較為迅速的反應。這引發了更多關于科層制組織響應的反思：在科層制背景下，由于依賴各種規定和程序，不可避免地會產生追求穩定和循規蹈矩的特性，而這恰恰同韌性社區在應急過程中動態靈活調整的訴求相背離?！叭タ茖踊本褪沁@種反思的結果，有學者提出，應以擴張韌性來超越科層制標準化的線性行動。[25]那么，超大型城市韌性社區的建設是否需要“去科層化”？其組織化程度要達到何種程度才能滿足韌性社區建設的需要？

基于行動理論推演，韌性社區的組織取向應當是“集體行動化的”，主要包括“規制集體行動的社區規范”和“社區居民的集體行動”兩部分。這也是社區組織的兩個基本面向?！耙幹萍w行動的社區規范”屬于社區的“結構性”部分，需要明確集體行動的“議程設置”(即社區集體行動事件的先后順序)和“行動策略”(即集體行動由誰來指揮及誰來參與執行等)等方面的內容。[26]“社區居民的集體行動”則對應社區的“過程性”部分，體現為各種扁平化、橫向聯結的多人合作與共同行動，比如社區社會組織的宣傳動員、居民提供志愿服務，以及新興的虛擬社區參與等。可以說，沒有集體行動的社區是脆弱的、缺乏韌性的，而沒有社區規范約束的集體行動則是混亂的、無序的。

三、超大型城市韌性社區的形態分析：以“資源—組織”為尺度

根據上文論述韌性社區建設的兩個條件，即“資源動員水平”和“社區組織化程度”，分別以組織和資源為軸，以高低水平顯示出韌性社區的不同發展形態(圖2)，以此理解超大型城市韌性社區的差異化，為探討適配性的建設路徑提供理論支持。

圖2 超大城市韌性社區的四種形態

(一)高韌性社區的形態及其條件

在X軸和Y軸的高位區間，顯示出較高應急響應能力，這類社區普遍采取“未雨綢繆”的應急策略，本文將其界定為高韌性社區。當風險災害真正來臨時，由于先前的充分準備，即使災害的程度較為嚴重，社區也不會遭遇毀滅性后果——或是在遭受嚴重沖擊之后迅速吸納風險、抵御災害，維持既有穩定有序的社區生活；或是從創傷中將社區重新組織起來，逐漸恢復到原有的軌道上。甚至可以從對災害風險的發生與應對過程進行分析、反思和學習，進一步提升社區的韌性水平。那么，在“資源—組織”的分析框架下，高韌性社區形態應當具備怎樣的條件呢？具體來說，主要包括以下三個方面。

1.高適應性的資源動員條件

一般認為，超大型城市具有資源優勢。以此推斷，超大型城市韌性社區多具備高度韌性的條件，即社區可動員的資源是充足的。然而，這種資源不是超大型城市與生俱來的，而是依賴于社區對資源的動員水平。高韌性社區的資源動員主要發生在兩個維度：橫向動員和縱向動員。從橫向來看，高度韌性社區有賴于資源的高度共享，這既是不同主體開放資源的過程，也是社區整合資源的過程。比如，在上海的新建社區中，大多數規劃建設了緊急避難區域和設施，而在老舊社區則鮮有此類資源供給。在此類型社區，停車場有時被賦予了雙重功能，以供應急演習和“實戰”使用。同時，社區中的慈善超市、公益眾籌，乃至社區基金會等也提供了多元化“橫向”資源共享機會。[27]從縱向來看，高韌性社區的資源動員主要依賴于有效的“資源下沉”，涉及動員社區不同層面的人員、資金、物力以及知識、信息、能力等多種資源，實現資源由高層次向低層次的轉移。其典型案例是上海市的小東門社區，在風險評估的基礎上，街道為社區應對災害事故建立了全方位的資源供給方案，扮演著“托底”的角色。[28]對高韌性社區，無論是橫向的資源動員還是縱向的資源動員，均需根據對災害影響的預估和社區的實際需要進行合理的資源動員。

2.高度制度化的社區組織條件

超大型城市的運轉動力之一來自高度的制度化推動，在社區層面主要體現為完善的社區結構、規范及有效規制下的集體行動。就社區結構而言，高韌性社區應當具備明確的組織目標、人員配置、職責劃分及相應的辦公機構，但是其結構并不必然是科層化的。[29]在2012年的桑迪颶風襲擊中，紐約很多社區盡管受到了來自聯邦、州和市及保險公司等的多重救助，但因組織不力，成千上萬的災民仍然居無定所，醫療服務也無法有效供應，其根本原因即不合理的應急組織結構，造成有的遇難者得到重復救助，而有的遇難者則一直得不到救助。[30]高度韌性社區中居民集體行動的形式也是多種多樣的，既有自愿形成的，也有由社區領袖發動的。這是應急狀態下社區組織化程度的另一個衡量尺度，也是對正式社區組織的有效補充。2023年上海疫情期間，活躍于社區的各類“團長”(團購微信群群主)成為虛擬組織的領袖，他們在“保供”上發揮了不可替代的作用，為社區防疫增添了自組織機制，提升了社區韌性。相較而言，高度韌性社區中的社區領袖往往數量眾多、能力突出，并且具有很強的人格魅力。他們承擔著社區行動的領導者、居民意見領袖和信息溝通者等多種角色，能夠通過宣傳號召、人情、說理等多種策略，動員社區居民參與集體行動，發揮社區集體行動的“發動機”與“潤滑劑”的重要作用。此外，其還可以在社區規范的框架下，憑借感召力維持社區基本秩序，對社區韌性建設發揮能動性的作用。

3.資源與組織的有效耦合

超大型城市社區的理想狀態是資源高度動員和組織化的有效耦合。比如，資源動員的范圍和限度不能遠離社區組織的制度化，否則會產生溢出效應。在高韌性社區，二者之間構成了一種良性互動的耦合關系。必須承認，現實中的資源與組織耦合尚處于政策倡導層面。比如，《中共中央國務院關于加強基層治理體系和治理能力現代化建設的意見》指出，要在“保障基層治理投入”和“動員社會資源”的前提下，增強社區的組織動員能力，加強群防群治、聯防聯治機制建設，提高社區有效治理水平。資源與組織的耦合程度越高，則社區系統的自我修復、損益可控和內部結構越能夠顯示出相對穩定的狀態。

實現資源和組織的高度耦合是一種理想狀態，一旦資源和組織化耦合形成韌性，那么社區治理主體的主觀能動性便有機會得到充分發揮。從結構分析的角度看，這也是能力建設所追求的狀態。聯合國環境開發署(UNCED)曾以可持續發展為目標，將能力建設界定為治理主體獲取技能、參與活動、使命達成、法治與體制框架等目標能力。將能力建設與高度耦合的韌性狀態應用于解釋社區治理，能夠發現社區要素并非僵化的，而是在動態流動中同社區系統產生形態各異的交互結果。以突發事件應對中的社區心理建設為例，韌性鍛造了居民心理的相對穩定性，并在社區生活中展示出較強的抗擊干擾的控制能力，這種心理素質將直接貫穿于居民應對突發事件中的抵御、適應、學習和創新等進程。

(二)低韌性社區的形態及其條件

與高韌性社區截然不同，在X軸和Y軸的低度區間，社區顯示出應急響應能力匱乏，在面對風險災害時極易遭受重創，難以恢復到原有秩序，這類社區的災后學習和發展能力也較為薄弱，本文將這種情形的社區界定為低韌性社區。以資源—組織二維框架為據，判斷是否為低韌性社區的條件主要包括以下三個方面。

1.資源動員難度大

超大型城市雖然具備資源優勢，但其與資源動員并不必然成正比。尤其當超大型城市社區如果疊加了資源匱乏問題，則韌性社區建設更是雪上加霜。例如，在整治提升之前，北京市昌平區的“回天地區”(回龍觀、天通苑地區)共有113個社區，作為經濟適用房，這一地區的空間規劃缺少前瞻性[31]，資源動員與資源存量均處于低度狀態，導致這些社區的應急治理壓力巨大，社區韌性不充分。再比如，上海徐匯區樂山社區是位于中心城區的老舊小區，其破舊的基礎設施、不合理的空間規劃、相對低下的資源存量和資源動員能力，都凸顯了社區韌性的短板特征。[32]此類社區不僅難以實現資源的共享，而且也常常成為“資源下沉”所忽視的對象。

2.社區的低度組織化

在本文的分析框架中，社區低度組織化在超大型城市中多表現出多重科層的組織形式，常見的“網格長—樓長—單元長”等管理格局就具有這種顯性特征。管理人員身份相對單一，多為街道和居委會所代理，自發的、志愿性人員結構相對失衡。近年來，隨著精細化治理在超大型城市的逐步推進，各種“繡花”式治理也塑造著社區組織化的新格局。但是，低韌性社區的精細化治理能力并未跟上，其主要原因是專業化服務能力不足。例如，石家莊是人口超過千萬的超大型城市，但在一些老舊小區普遍存在著“兩委”組織影響力有限的情況，再疊加社區相關專業服務組織的空轉或缺位，災害發生時只能依賴外部力量的干預。[33]這種低度組織化社區的脆弱性極為明顯，當災害來臨時，社區極易遭受嚴重打擊，陷入長久的混亂和無序，并且難以恢復。

3.資源與組織難以耦合

對于低韌性社區而言，上述兩點因素使得社區的資源條件和組織條件難以耦合。表現在超大型城市社區上，主要有兩個方面：一方面，由于資源動員程度不能滿足超大型城市社區應急治理所需，因此無法有效地激勵居民開展集體行動，“搭便車”行為十分普遍；另一方面，社區規范無法有效規制資源動員行為。比如，上海寶山區在2022年4月新冠肺炎疫情期間民生“保供”形勢十分嚴峻的情況下，兄弟省份援助的蔬菜竟然爛在倉庫，究其原因即社區制度“下位法”濫觴，最終導致有限的外來捐贈“資源”因組織化程度低而損失殆盡。這也進一步說明，資源與組織的耦合能力越弱，超大型城市社區的韌性程度就越低。

(三)中韌性社區：“內生型”與“依附型”的兩種分化

中韌性社區位于高韌性社區和低韌性社區之間(圖2)，具有向高韌性社區演化的潛力和趨勢，同時也存在著向低韌性社區滑坡的可能和風險。中韌性社區共有兩種形態，根據“組織”和“資源”的稟賦差異，本文將其區分為“內生型”和“依附型”兩大類。

1.顯性的組織化水平：“內生型”中韌性社區

此類社區位于OY軸上端，處于模型中的左上區間，其特征是資源動員水平不足，但社區的組織化程度較高。在超大型城市社區中，“內生型”狀態同社區社會資本存量密切相關：較高的組織化水平是高密度社區的必要條件，而共同的社區生活場景則對完善社區規范體系提出了更高要求。這在超大型城市的老舊小區表現得尤為突出。由于社區成員多來自傳統上的同一工作單位或系統，具有“熟人社會”的特質，因此：一方面，他們的信任與互賴關系較為深厚，人情紐帶關系等社會資本存量豐厚，居民之間的利益相關性也比較強；另一方面，在長期的社區公共生活中，大量社區規范是他們熟知的，有些就是居民們自己參與創制的，因此對社區規范的共識度較高?！皟壬汀敝许g性社區的另一個可能的情況是社區領袖數量較多，能夠有效動員居民參與社區行動，整體上塑造了良好的社區氛圍與集體記憶，從而形成良性循環。質言之，社區組織化程度是“內生型”中韌性社區的關鍵變量，擁有較高的組織化水平對社區抵御風險災害十分重要。

2.顯性的資源動員能力：“依附型”中韌性社區

此類社區位于OX軸右端，處于模型的右下區間，其特征是資源動員水平相對較高，但社區的組織化程度不足。這類社區資源相對豐富，在超大型城市的新建社區較為突出。表現為資源相對豐富而組織化水平相對較低：大量新就業群體、青年群體和“新移民”群體聚居在一起，他們的收入和消費習慣相對均衡，總體上居于城市的中高端；新建社區內的居民有很強的參與意識，業緣多元，組織資源相對豐富；新建社區配套設施齊備，存在各類社區企業，在擁有較為豐富的土地資源空間的情況下，甚至可以對外租賃，資源共享的程度較高。與此同時，新建社區的高度異質化帶來了組織化程度不足的問題。[34]那么，組織化程度低的社區如何獲得豐富資源，形成較高資源動員水平？一個可能的解釋，源于社區在資源動員中的角色是“被動消極”的，豐富的資源或是來源于社區地理位置的稟賦，或是由外部力量提供的，比如政府撥付專項資金、其他主體出于自身需要主動同社區進行資源交換等。此類社區韌性是“不穩定的”，一旦提供資源的外部力量撤出，那么社區的韌性就會迅速衰減，有落向低韌性社區的可能。

3.資源與組織低度耦合

中韌性社區資源條件和組織條件的耦合更偏向于“低程度的”，這也是“短板效應”的體現。其主要原因是，可供“內生型”中韌性社區有效動員的資源量不足，社區的組織建設和集體行動更多地依賴于情感和互信，而不是物質性激勵。對于“依附型”中韌性社區而言，社區結構規范不完善，居民的集體行動也難以開展，資源動員不是通過廣泛發動居民參與實現的，而是由“社區精英”的封閉性運作達成的。因此，中韌性社區資源條件與組織條件的耦合程度都比較低。

四、韌性社區的發展邏輯與建設路徑

“高韌性社區”呈現出較強的應急治理能力，是韌性社區建設的理想參照。因此，超大型城市韌性社區建設的重點應當是將“中韌性社區”和“低韌性社區”加以調整，最終走向“高韌性社區”建設。那么，對于不同發展形態的韌性社區，我們應當按照何種邏輯和路徑加以提升？本文認為需要采取“補短助強”的思路，結合超大型城市的特殊性，提出四條有針對性的提升路徑，以期實現超大型城市韌性社區的“升級迭代”。

(一)黨建引領：組織補位的路徑

中國式現代化的經驗表明，中國共產黨是最大的組織優勢。在社區應急治理中，黨建引領的“規定動作”是政治把控，在面對風險時勇于政治擔當，并在其他治理主體失靈時實現組織替代。這種組織補位的路徑在《中共中央國務院關于加強基層治理體系和治理能力現代化建設的意見》中得到確認，即“強化鄉鎮(街道)屬地責任和相應職權，構建多方參與的社會動員響應體系”。同時強調，黨的基層組織建設應當以提升組織力為重點，不斷擴大黨的組織覆蓋和工作覆蓋。在應急狀態下，社區黨組織扮演著統籌調配社區內外的各類資源和力量的政治權威角色。同樣，對于超大型城市韌性社區的建設而言，借助黨建引領的“組織補位”優勢，在社區應急狀態下可以實現“資源”和“組織”的效用最大化。

一般而言，超大型城市應急資源并不缺乏，但在社區層面的資源配置上卻不均衡，一些社區甚至存在著“馬太效應”。為了克服這一窘境，有些社區黨組織通過組建“黨建聯盟”或“結對共建”等機制，將社區之外的資源鏈接到社區中來，有效改善了社區應急資源的供給問題，改善了社區的韌性狀況。在經驗上，一些具有“跨界特征”(成員跨界、區域跨界、行業跨界)的黨建聯盟，由于涉及多方資源、多種關系，黨建機制打破了既有框架的束縛，因而在資源鏈接與整合方面的作用更為突出。[35]北京市的“回天地區”(回龍觀和天通苑地區)通過區域化的黨建引領，成立了“區—街鎮—社區”三級黨建工作協調委員會，發動114家成員單位參與疫情防控，成功動員了大量資源，形成了群防群控的社會治理合力。[36]

在組織方面，社區黨組織是應急治理的能動性政治主體，對社區層面參與應急治理的各類組織具有領導和整合的雙重優勢。黨建引領超大型城市社區韌性改造，其核心機制表現在兩個方面：一是發掘基層黨組織的政治功能和組織功能。黨的二十大報告明確指出，要“增強黨組織政治功能和組織功能”，“堅持大抓基層的鮮明導向，……加強城市社區黨建工作，推進以黨建引領基層治理”。需要說明的是，這里的社區黨組織并非特指“兩委”中的“社區黨委(黨支部)”，物業公司和業委會中的黨組織也同樣發揮著“主體補位”功能。比如，2021年5月頒行的《北京市物業管理條例》就明確指出，推動在物業服務企業、業主委員會、物業管理委員會中建立黨組織，建立健全社區黨組織領導下居民委員會、村民委員會、業主委員會或者物業管理委員會、業主、物業服務人員等共同參與的治理架構。二是發揮黨員先鋒模范帶頭作用。隨著黨員“雙報到”制度的逐步展開，社區黨員密度空前提高，社區黨組織通過意識形態和組織紀律的約束，通過充分動員黨員從而帶動群眾的方式，將分散的居民個體有效組織起來。在應急狀態下，黨員示范作用不僅可以動員居民參與社區規范的制定和落實，還能夠帶動居民開展有序有效的集體行動。當風險災害來臨時，每位黨員都可以成為應急行動的“領袖”，從而展開良好有序的應急響應行動。

(二)社工介入：合作生產的路徑

在超大型城市治理中，社工是社區韌性的內源性和能動性主體，在常規治理中扮演著合作生產者的角色，同政府主體共同生產、遞送社會公共服務。這種互動關系在應急狀態下尤顯必要。其專業性介入對促進社區社會關系和組織化重建或恢復是不可替代的；同時，社工還扮演著資源協調者和資源動員者的角色，推動著資源的集成與整合。民政部和應急管理部聯合發布的《關于發揮基層群眾性自治組織作用加強城鄉社區防汛救災工作的指導意見》，專門強調了社會工作者開展自救工作的必要性，這為社工介入社區應急治理提供了制度保障。超大型城市擁有無與倫比的社工資源優勢，也積累了更為豐富的社工介入經驗，有些社工甚至成為“在地化”的社區領袖，有助于推動韌性社區的可持續發展。從中外社區治理經驗來看，社工介入程度越深，則社區韌性越顯著。

從組織化的角度講，社工是社區應急治理的非替代性主體，是社區安全的“必要裝置”?，F有制度供給為社工參與應急治理提供了相對穩定的行動預期，在各類應急主體既定的前提下，社工組織在社區單元內同其他應急主體充分互動，表現在兩個方面。一方面，社工“專業性”救助工作具有“職業化”的特征，可以將應急互動中的組織摩擦降到最小化。社工的專業價值與倫理規范指導了社區應急的技巧和方法，其服務方式、程序與步驟都建立在長期的職業訓練和實務操作基礎之上，因而使救助更加職業、更加有效。另一方面，在提升社區組織化水平方面，社工通過建立有效的激勵機制(比如給予物質獎勵、開展模范表彰活動等)，動員居民參與社區的集體行動。這些做法打破了社區中的“陌生人邊界意識”，強化了社區居民的情感認同、相互信任乃至社區關系的重構，有助于社區規范的進一步建構，從而形成一種良性循環。例如，上海浦東新區T街道的社工通過在應急治理期間開展系列居家活動(親子教育、家庭電影、室內游戲等)，激活了社區居委、居民、志愿者和社區社會組織的參與熱情，推動了社區內部的情感連接和信任積累，促進了社區的熟人化和關系網絡化。[37]浦東新區的社區韌性經驗是借助活動載體，將應急服務延伸到家庭和個體，提供了合作治理的上海樣本。

社工自身就是寶貴的應急資源，其優勢同時體現在專業性支持和輔助性參與兩個方面。有研究根據社工的服務方式將二者區分為“散化參與”和“優勢聚集”。[38]當前，社工的專業化優勢和服務能力主要體現在“三社聯動”(社工、社區、社會組織)的制度框架之內，立足于本社區開展內部資源動員，如居民志愿者、義工、社區基金會、其他社區社會組織和網絡社會公益行動者等進行專業化支持。

(三)應急服務站：資源統籌的路徑

“資源”條件組成部分的基礎設施和空間規劃狀況，是影響社區韌性的重要因素。特別是在一些老舊社區，由于初始規劃不合理和年久失修等原因，這類社區基礎設施資源較為匱乏且更新滯后，在很大程度上阻礙了社區韌性的提升。在這個意義上，應急服務站成為必要的選項。當前，政府出臺了一系列政策激勵社區應急服務站建設，實現了“物防”“人防”和“技防”的結合，即資源動員、應急志愿者隊伍集體行動和信息技術嵌入的有效結合。但現實中應急資源仍匱乏，超大型城市也不例外，大多數社區應急服務站不設專職人員，一旦發生突發事件，由“應急指揮部”統一指揮和調度。

從韌性社區建設的角度講，應急服務站的功能是資源儲備和資源整合，其初衷是在社區應急資源“增量”發展的基礎上為應急治理提供資源供給。由深圳市應急管理局牽頭制定的《綜合減災社區創建指南》，詳細規定了社區應急物資儲備、社會物資儲備(社區臨近的超市和企業等)、家庭物資儲備及災害隱患點救援物資儲備等方面的內容，即從社區應急服務站資源和社區其他資源的層面做出“科學應備”，相關實踐經驗也被國家發改委所肯定并在全國范圍內宣傳推廣。超大型城市社區的應急救助站標準不一，有一些地方制定了極為規范的建設標準，比如，一個十平方米的板房須配備十九種不同應急設備；再如，武漢市的百瑞景社區(約9000戶30000余名居民)的應急服務站是“高配”，建成了“三室兩區一家一中心”，即值班備勤室、物資儲備室、宣傳培訓室、緊急疏散區、應急車輛停放區、應急志愿者之家和聯動中心。[39]在規劃之初，該服務站的功能就是綜合的，不僅要實現風險監測與研判、資源的足量儲備，還要求能有效動員組織居民和外部的力量，以提升居民自救互救能力和社區的韌性治理能力。

(四)智慧社區：技術賦能的路徑

智能技術作為一種資源性手段，能夠從多個方面對社區進行顛覆性的改造與賦能，從而提升社區韌性。比如，智慧社區是利用大數據、人工智能等先進技術開展社區治理的技術模式，其價值是凸顯科技賦能的實踐應用。2022年5月，民政部等九部門聯合印發了《關于深入推進智慧社區建設的意見》，強調要提高基于大數據的精準動態監測、預測、預警水平，拓展智慧社區治理場景，在實時監測、風險研判、應急響應和資源配置等方面，全面提升社區的應急治理能力。結合資源動員和組織化二維框架，本文將考察智慧社區的賦能狀況，討論有哪些賦能途徑鞏固了韌性社區的重組、整合、適應與更新的能力及其結構。

1.精準匹配社區動態資源

超大型城市普遍開啟了智慧社區項目建設，借助大數據和云計算等技術，社區可以“有效整合人、地、事、物、單位組織等社區要素資源與信息，實現社區公共服務、居民生活服務數據的閉環銜接”，也就是能夠及時而準確地獲知居民的需求信息和資源的實時供給情況，從而實現二者的精準匹配。[40]智慧社區以科技驅動為特征，在提升社區應急效率的同時，還為社區韌性的重組力、整合力、適應力與更新力蓄勢聚能。此外，智慧社區還有能力預測與評估未來社區的資源需求情況，并根據預測結果，進行適應性的資源動員與調配，扭轉“重救輕防”的思維慣性。概括起來，作為一種資源性手段，智能技術從多個方面對社區進行了顛覆性改造與賦能，成為提升社區韌性的重要手段。科學技術在其他領域的實踐應用經驗足以證明，其邊際效應不會是單純的線性遞增，而更可能是多線程的附加效應共振。以智慧社區推動韌性建設同樣也可以期待這一結果，通過良性的動能與勢能疊加效應，從而達到促進社區治理能力的迭代升級。

2.塑造新的社區應急場景，優化應急網絡結構

社區應急是“韌性治理”與“智慧治理”的交匯點。超大型城市的治理結構要徹底實現扁平化，就必然要注重信息技術的應用，推動社區組織結構的“去中心化”和“去科層化”進程，實現社區組織結構的優化。在智慧社區的技術應用上，大數據和人工智能等科技應用與迭代為社區資源的高效利用與開發提供了條件，也塑造了社區組織化的新場景。其體現在兩個方面：一是智慧社區的科技應用產生了賦能效應，加劇了社區更新的正向溢出效應，助推“人人有責、人人盡責、人人享有”的共同體建設進程；二是智慧社區打破了固有“物理”社區的傳統運轉方式和地理條件約束，相關的社區參與活動也不再局限于特定方式方法和特定空間，這大大改善了社區內的社會網絡，拓展了合作治理的廣度與深度。更為重要的是，超大型城市居民普遍具有相對較高的參與積極性，在賦能應急治理參與方面，有助于打破科層化的“信息壁壘”，居民可以及時獲知災害的發展態勢，實時獲得發布的共享信息、獲取物資協調的機會與渠道，并以此開展集體行動。