經(jīng)濟新常態(tài)下失業(yè)保險促進就業(yè)策略

□文/ 孟 超

（唐山市曹妃甸區(qū)人力資源和社會保障局 河北·唐山）

［提要］ 作為保就業(yè)、穩(wěn)民生的保障措施之一，社會失業(yè)保險制度發(fā)揮著十分重要的作用。但如今，失業(yè)保險制度在促進就業(yè)方面還存在許多問題。因此，在經(jīng)濟新常態(tài)下國家應采取相應的解決策略，充分發(fā)揮失業(yè)保險促進就業(yè)的作用，以穩(wěn)步提高就業(yè)率，降低失業(yè)風險，維護社會穩(wěn)定。

保障民生是國家政府的一項重要職能。在經(jīng)濟新常態(tài)下，就業(yè)問題日益突出，失業(yè)保險制度是國家為了保證失業(yè)人員基本生活需要的關(guān)鍵措施，在維持社會治安、促進就業(yè)方面起著十分重要的作用。從1999 年起，中國頒布了《失業(yè)保險條例》，但從現(xiàn)實的角度來看，失業(yè)保險雖然對失業(yè)人員的基本生活有很大的幫助，但在再就業(yè)方面卻沒有發(fā)揮出太大的作用。因此，對國家失業(yè)保險制度進行深入的探討，使其更好地促進失業(yè)者再就業(yè)，成為目前國家政府和有關(guān)部門所關(guān)注的問題。

一、失業(yè)保險制度對促進就業(yè)的重要作用

失業(yè)保險制度自正式確立以來，在保障失業(yè)者日常生活、維護社會秩序及促進再就業(yè)等方面起到無可替代的作用。但自1999 年以來，頒布的《失業(yè)保險條例》就沒再被正式的修改。2011 年頒布的《社會保險法》雖然明確了失業(yè)保險的法律地位，但在實際中并沒有重大的突破。如今中國失業(yè)率日益走高，現(xiàn)行的失業(yè)保險制度已無法解決實際問題。在這種情況下，完善失業(yè)保險制度，充分發(fā)揮其促進再就業(yè)保障的功能就顯得尤為重要。根據(jù)國家統(tǒng)計局2022 年5 月16 日公開統(tǒng)計資料顯示，2022 年4 月全國城鎮(zhèn)調(diào)查失業(yè)率繼續(xù)上升，達到統(tǒng)計以來最高的失業(yè)率。面臨如此高的失業(yè)率和嚴峻的就業(yè)形勢，完善失業(yè)保險制度并發(fā)揮其促進再就業(yè)功能顯得尤為重要。根據(jù)相關(guān)資料顯示，目前全國失業(yè)保險基金結(jié)余偏高，2022 年失業(yè)保險基金累計結(jié)余雖然比2021 年低，但是失業(yè)保險基金的累計結(jié)余情況呈現(xiàn)失業(yè)保險基金剛性增長的趨勢。這一問題與失業(yè)保險的統(tǒng)籌層次低、覆蓋面窄、失業(yè)保險金的給付期限不合理以及地方政府部門執(zhí)行制度的不規(guī)范等方面存在著一定的關(guān)系，可見失業(yè)保險基金結(jié)余是多個原因共同影響的結(jié)果。受新冠肺炎疫情的影響，2022 年達到了自統(tǒng)計以來最高的失業(yè)率，而現(xiàn)行的失業(yè)保險制度呈現(xiàn)出“重保障”“輕就業(yè)”的特點，這一特點抑制了失業(yè)保險促進就業(yè)功能的發(fā)揮，無法適應中國嚴峻的就業(yè)形勢。因此，加強失業(yè)保險促進就業(yè)是順應時代發(fā)展的需要。中國應改變“重生活保障，輕促進就業(yè)”的舊方向，為滿足現(xiàn)實的需要，將方向傾斜于促進就業(yè)功能的發(fā)展。擴大失業(yè)保險覆蓋率，使更多的人能參加到失業(yè)保險制度中，進而增加失業(yè)保險促進就業(yè)功能的運作范圍，使其能更好地發(fā)揮自身的價值。

二、經(jīng)濟新常態(tài)下失業(yè)保險促進就業(yè)存在的問題

（一）失業(yè)保險覆蓋面窄、參保率低?，F(xiàn)行中國實行的失業(yè)保險制度的覆蓋面較低，其覆蓋范圍主要是城鎮(zhèn)事業(yè)單位的正式員工以及城鎮(zhèn)企業(yè)的下崗員工，而農(nóng)村剩余勞動力和非正式就業(yè)人員未被納入到制度覆蓋的范圍內(nèi)。個體戶、私營企業(yè)及其他類型的企業(yè)存在著參保率未達至標準的問題。未參與失業(yè)保險主要分為三大類：第一，從事臨時短期工作進城打工的農(nóng)民工。因為崗位不穩(wěn)定，工作期限相對較短。在這些人員失業(yè)后，無法享受失業(yè)保險的福利待遇。第二，非正式公司職業(yè)人員，包括服務(wù)業(yè)的部分人員、聘請的臨時工、自營個體戶等等。因為這些非正式職業(yè)就業(yè)人員的失業(yè)收入損失是動態(tài)無規(guī)律且無法具體確定的，所以無法被納入失業(yè)保險中。第三，新生勞動力，包括剛畢業(yè)未就業(yè)的人員，就業(yè)期限短而不被失業(yè)保險制度保障。綜上來看，較多的勞動人員未參與到失業(yè)保險保障中，失業(yè)保險的覆蓋面窄，導致參保率低。此外，失業(yè)保險促進就業(yè)屬于公共服務(wù)職能，參保對象所享受的服務(wù)應當均等化，即讓所有失業(yè)人員都可以享受失業(yè)培訓、就業(yè)指導等服務(wù)，促使失業(yè)者再就業(yè)。但是，因失業(yè)保險制度的覆蓋范圍窄，導致許多就業(yè)者無法參與失業(yè)保險制度中，無法享受失業(yè)保險金以及全面的就業(yè)指導等優(yōu)質(zhì)服務(wù)，這樣就不能充分發(fā)揮失業(yè)保險制度的作用。

（二）失業(yè)保險金給付期限不合理，影響失業(yè)者再就業(yè)的積極性。中國現(xiàn)行的失業(yè)保險制度是根據(jù)失業(yè)者在職時累計繳納的年限來確定其享受的期限的，規(guī)定最長給付期限為24 個月。中國失業(yè)保險享受期限情況為：累計繳費1 年以上、非本人意愿中斷就業(yè)：勞動合同到期終止的；被用人單位解除勞動合同的；由用人單位提出，協(xié)商一致解除勞動合同的；被用人單位除名或者開除的；被用人單位辭退的，可以申領(lǐng)失業(yè)金，累計繳費滿1 年享受待遇期限3 個月，累計繳費滿2 年享受待遇期限6 個月，累計繳費滿3 年享受待遇期限9 個月，累計繳費滿4 年享受待遇期限12 個月，累計繳費從第5 年起，每增加一年，享受待遇期限增加一個月，最多不超過24 個月。中國給付期限的特點是每月等額發(fā)放以及過長的發(fā)放期限，這種方式過度強調(diào)了生活保障，抑制了失業(yè)者再就業(yè)的積極性，增加了失業(yè)者的依賴性，減弱了失業(yè)者再就業(yè)的決心和動力。

此外，這種過長且沒有激勵性的發(fā)放方式還容易造成道德風險，有些收入較低的人，很可能選擇隱性就業(yè)，找一份不穩(wěn)定或非正式的工作，同時領(lǐng)取國家發(fā)放的失業(yè)保險金，以獲得更多的收入，因這種情況而產(chǎn)生的道德風險是很難避免的。中國過于單一的發(fā)放方式，不僅無法提升失業(yè)者再就業(yè)的積極性，反而還會對其產(chǎn)生消極的作用。

（三）職業(yè)培訓和介紹體制運行不善。職業(yè)培訓和職業(yè)介紹項目是當前失業(yè)保險制度下促進就業(yè)項目中最主要的內(nèi)容，其項目的運行效果在一定程度上影響著失業(yè)保險促進就業(yè)功能的發(fā)揮。導致職業(yè)培訓和介紹體制運行不善的主要因素有三個方面：首先，當?shù)卣畬τ谑I(yè)保險制度中的職業(yè)介紹和職業(yè)培訓的宣傳不足，且各地的職業(yè)培訓工作發(fā)展不均衡，支持力度較低，造成參保者對失業(yè)保險制度中職業(yè)培訓的認知度和接受程度較低，進而使參加到職業(yè)介紹和職業(yè)培訓的人員過少，這就無法充分發(fā)揮失業(yè)保險促進就業(yè)功能的作用。其次，培訓人員過少且培訓內(nèi)容未能緊跟實際需求，導致職業(yè)培訓和職業(yè)介紹的成功率低效果不佳。再次，缺乏完善的監(jiān)督體系，當?shù)卣牟糠诸I(lǐng)導層，對促進再就業(yè)項目，有一定的認知，但沒有高度重視，導致在落實政策和工作時，重點放在緊跟上級的安排，沒有深入思考和探索促進再就業(yè)項目的發(fā)展和創(chuàng)新，導致上級決策的再就業(yè)政策不能充分發(fā)揮作用。此外，存在少數(shù)部門職能交叉或職責不清的問題，部門職能的交叉執(zhí)行會造成推脫現(xiàn)象，這在一定程度上影響著促進就業(yè)政策的實施效果，削弱了失業(yè)保險促進就業(yè)的功能。完善的監(jiān)督體系能讓相關(guān)部門更好地執(zhí)行政策，使職業(yè)培訓和介紹體制更好地運行，避免推脫現(xiàn)象的產(chǎn)生。

三、對策建議

（一）擴大失業(yè)保險覆蓋范圍。失業(yè)保險制度的建立是為了保障失業(yè)者的權(quán)益。許多發(fā)達國家的失業(yè)保險制度已經(jīng)覆蓋了全體失業(yè)人員以及企業(yè)，而中國的失業(yè)保險覆蓋范圍僅局限于繳納失業(yè)保險的城鎮(zhèn)企業(yè)單位及其員工。所以，要想真正擴大中國失業(yè)保險的覆蓋范圍，則要打破使用范圍的局限。首先，將農(nóng)民工納入?yún)⒈７秶＾r(nóng)民工的參保意識薄弱，其工作具有強流動性、工作周期短的特性，加之有些企業(yè)為了降低人力資源的成本，刻意逃避農(nóng)民工失業(yè)保險費的繳納，導致農(nóng)民工未被納入?yún)⒈７秶鷥?nèi)，致使農(nóng)民工的合法權(quán)益未被保障。所以，應向農(nóng)民工普及關(guān)于各項保障制度的知識，樹立其參保意識和維權(quán)意識，與此同時，加強國家對各類企業(yè)的監(jiān)管，嚴懲刻意逃避和隱瞞就業(yè)的行為，保證農(nóng)民工也能被納入失業(yè)保險的覆蓋范圍內(nèi)，享受其應得的權(quán)益。其次，將非正式員工納入?yún)⒈７秶?。非正式員工包括臨時工、自營者、季節(jié)工和一部分服務(wù)行業(yè)人員等，這類職業(yè)流動性強并且失業(yè)風險高。因為中國失業(yè)保險制度最初的制定是為了保障固定用人單位的權(quán)益，而當前的就業(yè)形式極為靈活，制度難以滿足現(xiàn)實需要。面對這種情形，國家應鼓勵非正式員工自己繳納失業(yè)保險，并制定專門的優(yōu)惠政策相輔助，使其覆蓋在制度范圍內(nèi)。最后，將新生勞動力納入?yún)⒈７秶鷥?nèi)。新生勞動力，即大學生，這一重要群體未被納入到保障范圍內(nèi)。中國失業(yè)保險制度規(guī)定，繳納失業(yè)保險需滿一年，才具有領(lǐng)取的資格，所以新生勞動力難以被覆蓋。如今就業(yè)形勢嚴峻，應屆畢業(yè)生短時間內(nèi)難以找到相適應的崗位，大學生的就業(yè)問題突出，并可能會對社會產(chǎn)生負面影響。針對這種現(xiàn)實問題，國家可以向?qū)W校撥款，同時畢業(yè)生可以自主繳納失業(yè)保險費，成立獨立的失業(yè)保險基金。如果畢業(yè)生未成功就業(yè)，其可通過未就業(yè)窗口進行登記，審核通過后再領(lǐng)取失業(yè)保險金。同時，政府也要提供優(yōu)質(zhì)的就業(yè)培訓和崗位推薦服務(wù)，充分發(fā)揮失業(yè)保險促進就業(yè)的作用。

（二）建立動態(tài)給付模式。中國過長的給付期限和單一的發(fā)放方式，已經(jīng)不能滿足實際的需求，應建立動態(tài)的給付方式，來增加失業(yè)者再就業(yè)的積極性。首先，應采取失業(yè)保險金遞減的發(fā)放方式。可以參照各地方經(jīng)濟發(fā)展狀況，因地適宜地根據(jù)待遇享受期限的延長而遞減失業(yè)保險金的發(fā)放額數(shù)。失業(yè)保險金發(fā)放的前期可以保障失業(yè)者的生活，后期適當?shù)倪f減發(fā)放數(shù)額，可以在一定程度上抑制失業(yè)者的依賴性，同時迫于生活的壓力，失業(yè)者不得不積極就業(yè)。其次，可以給予再就業(yè)獎勵。當失業(yè)者成功再就業(yè)時，可以給予一定數(shù)額的金錢獎勵，增加失業(yè)者再就業(yè)積極性。此外，還可以根據(jù)失業(yè)者失業(yè)金領(lǐng)取時間的長短來進行獎勵，失業(yè)者領(lǐng)取失業(yè)保險金的時間越短，給予其再就業(yè)獎勵金額越大，以此增加失業(yè)者找工作的動力。最后，采取一次性發(fā)放的方式。通過將失業(yè)保險金一次性地全部發(fā)放給失業(yè)者，可讓失業(yè)者將失業(yè)金當作再就業(yè)或創(chuàng)業(yè)的資金，減少其生活壓力。

（三）加強監(jiān)督管理，完善就業(yè)培訓機制。針對國家的職業(yè)培訓和職業(yè)介紹機制，可以從以下方面改進：首先，要增加對職業(yè)介紹和職業(yè)培訓的宣傳力度，提高參保者對其的認知度，使參保者愿意參加到培訓工作中，充分發(fā)揮失業(yè)保險促進再就業(yè)的作用。其次，完善培訓機制。增加各地就業(yè)和培訓機構(gòu)的數(shù)量，通過加大資金投入和相關(guān)扶持制度，吸收優(yōu)質(zhì)師資力量，提高機構(gòu)環(huán)境條件，減免或免除培訓費用，并對完成培訓的人給予一定的物質(zhì)獎勵和培訓補貼。創(chuàng)新培訓內(nèi)容，緊跟實際需求，根據(jù)市場的變化調(diào)整培訓的方向和內(nèi)容，讓培訓合格的人才緊跟市場的需要，真正使職業(yè)培訓充分發(fā)揮其促進再就業(yè)的積極作用。最后，建立完善的監(jiān)督監(jiān)管體系，制定相關(guān)政策，使當?shù)卣案鞑块T把促進再就業(yè)工作作為重要實施對象，增加對促進就業(yè)政策實施的積極性。嚴格規(guī)范各部門的職能和職責，避免因職能交叉和職責分劃不清造成的推脫現(xiàn)象，提高職業(yè)培訓和介紹機制的運行效率。

綜上，就業(yè)狀況與國家民生緊密相連，就業(yè)也是國家經(jīng)濟發(fā)展最強有力的重要支撐。增加就業(yè)機會，降低失業(yè)率，有助于改善民生，促進和諧社會的建設(shè)。充分發(fā)揮失業(yè)保險促進就業(yè)的作用是未來發(fā)展的趨向，只有充分發(fā)揮其促進就業(yè)的作用，才能從根本上解決現(xiàn)如今失業(yè)率高和失業(yè)所帶來的問題。因此，在經(jīng)濟新常態(tài)下，應對現(xiàn)行制度的問題進行分析，打破失業(yè)保險使用范圍的局限，提高參保者對職業(yè)介紹和職業(yè)培訓的認知，以此提高失業(yè)者再就業(yè)的積極性，使失業(yè)保險促進就業(yè)的價值得以充分發(fā)揮。