“三權分置”下宅基地利用主體困局與出路

□文/ 孟 瑤

（西安財經大學 陜西·西安）

［提要］ 2018 年中央一號文件首次提出探索宅基地“三權分置”制度的政策，原有兩權分離的宅基地制度被打破，產權結構呈現為所有權、資格權、使用權三權分置。以期通過適度開放使用權，從而擴大宅基地利用主體范圍，回應集體經濟組織成員實現宅基地財產權益的需求及利用主體多元化現狀。因而，應當在分析利用主體現狀及試點地區開放程度基礎上，從主體角度梳理宅基地“隱性流轉”、“合同糾紛頻發”、宅基地資格權設定后利用主體身份難以得到司法保護的困局，并探尋利用主體開放的出路。

2018 年中央一號文件首次提出探索宅基地“三權分置”。此后，中共中央、國務院又在2021 年1 月4 日頒發的中央一號文件中強調促進我國宅基地制度從“兩權分離”向“三權分置”轉化。“三權分置”政策在于打破宅基地原有兩權分離的產權結構，形成三權分置的制度安排，繼而開放宅基地使用權，擴大利用主體范圍，回應集體經濟組織及其成員實現宅基地財產權益的需求及利用主體多元化之現實。2020 年，新一輪宅基地制度改革試點地區對利用主體范圍擴大進行探索。因而，應當在分析宅基地利用主體現狀及試點地區開放程度的基礎上，從主體角度梳理宅基地利用主體的困局及開放的出路。

一、宅基地利用主體

依據“三權分置”之概念，宅基地被賦予所有權、資格權及使用權三種權能。實行宅基地三權分置，是在落實宅基地集體所有權的基礎上，保障集體經濟組織成員通過其成員身份享有資格權，同時擴大宅基地使用權的受讓主體范圍。

（一）內涵及范圍。宅基地在地類管理上屬集體建設用地。是集體經濟組織成員在農村集體土地上建造房屋及其上附屬設施，包括住房、附屬用房及庭院等用地。首先，依據《土地管理法》第11 條可知，所有權屬于集體經濟組織。其次，資格權是集體經濟組織成員基于身份而享有的在本集體土地之上建造房屋及其附屬設施的權利。資格權主體包括取得與認定主體，前者即有資格通過成員身份獲得宅基地使用權；后者指有資格認定取得主體是否具備主體資格的主體。最后，《民法典》第362條將宅基地使用權表述為宅基地使用權人依法對集體所有的土地享有占有和使用的權利，有權依法利用該土地建造住宅及其附屬設施，而未對“宅基地使用權”的概念、內涵以及具體內容作出詳盡規定。

（二）類型之明晰。宅基地利用主體類型的明確劃分有利于明確主體間權利義務的作用。經過梳理文獻，結合試點實踐，以宅基地使用權取得動機、方式的標準不同對宅基地利用主體進行分類。

1、常規利用主體。通過最初申請、繼承、國家政策實施等方式獲得宅基地使用權的利用主體。將常規利用主體依據其是否具有成員身份，劃分為原始取得主體、繼受取得主體、移民搬遷主體。一是原始取得主體。本集體經濟組織內部成員依據《土地管理法》的規定進行申請，在宅基地上自建房屋以滿足最基本的居住需求。還有一部分因升學、參軍、工作等原因離開農村集體經濟組織，但其依據在此之前的成員身份依舊為宅基地利用主體。二是繼受取得主體。非本集體經濟組織成員（含城鎮居民）依據《民法典》繼承編中之規定因繼承房屋占用宅基地，可依相關規定辦理確權登記，通過“房地一體”原則成為宅基地的利用主體。因而，繼受取得主體包含集體經濟組織成員與非集體經濟組織成員，如城鎮居民或者華僑繼承房屋遺產。三是移民搬遷主體。集體經濟組織成員或因原居住地自然環境惡劣、或因原居住地具有其他較大經濟或自然價值時，通過政府規劃、安置地點、給予建房安置補助的政策，在不改變原籍的情況下自愿遷入臨近具有閑置土地的村落定居，獲得遷入地的宅基地使用權，因移民搬遷行為成為宅基地利用主體。

2、非常規利用主體。常規利用主體通過私下流轉、長期租賃及政策實施突破法律規定等形式獲得宅基地使用權等權益的主體。依據成員獲得宅基地使用權的方式，其可劃分為交易流轉型主體和租賃流轉型主體。一是交易流轉型主體。其產生歸結于宅基地流轉制度寬松時期的歷史遺留問題、成員因經濟利益驅動與非成員所進行的農房私下交易、“三權分置”政策實施后突破現有法律規定擴大流轉主體范圍的利用主體。交易流轉型主體間的交易主要表現為本村集體經濟組織成員與非本村集體經濟組織成員間的交易、本村集體經濟組織成員與非集體經濟組織成員間的交易、繼受取得主體與非集體經濟組織成員間的交易、繼受取得主體與非本集體經濟組織成員間的交易。二是租賃流轉型主體。租賃流轉型主體利用長期租賃宅基地上房屋的方式，規避農房交易限制，以滿足個人實際獲得宅基地使用權的利益訴求，成為宅基地利用主體。

二、利用主體實踐探索

宅基地“三權分置”政策實踐雖于2015 年啟動、2017 年擴大至33 個改革試點地區，2020 年又開始新一輪改革。但因其是一項全新的措施，許多法理和理論尚處探索之中，實踐操作過程仍面臨一系列的現實問題。

（一）試點地區的實踐舉措。一是落實所有權主體。試點中，村集體經濟組織（或村民事務理事會、村民委員會等）對宅基地進行統一管理，被確立為宅基地所有權的主體。其中，浙江省德清縣明確由村股份經濟合作社代表村集體行使宅基地所有權。二是保障資格權主體。試點地區明確宅基地資格權主體的主要舉措包括：宅基地確權登記發證，按照“一戶一宅、限定面積”原則，確定宅基地權屬面積，實施宅基地確權登記發證，明確宅基地資格權主體。三是放活使用權主體。其舉措有：采取“共享農房、合作建房”形式，以宅基地出租、入股的方式將利用主體擴大至非農主體。

（二）試點地區經驗總結。隨著“三權分置”政策推進，各試點地區多以集體經濟組織作為宅基地所有權之主體。資格權主體包括取得和認定主體。使用權主體范圍擴大較為明顯，但直接通過流轉受讓放開利用主體的實踐并不普遍，除河南省長垣縣、湖北省宜城市、西安市高陵區外，多數試點地區以出租、入股、抵押、入市流轉之方式擴大宅基地利用主體。主要表現為：一是允許成員對宅基地及地上房屋出租于企業和其他法律主體，并設定二十年租賃期限。二是允許享有宅基地資格權的成員跨集體申請取得宅基地。三是湖北省宜城市允許集體經濟組織成員將宅基地在全市范圍村集體經濟組織間流轉。四是西安市高陵區允許村集體經濟組織開展城鄉居民合作建房，出資方可以在一定年限內居住，將宅基地利用主體擴大至城鎮居民。

三、利用主體的困局

（一）以租賃為名行買賣之實的利用主體屢禁不止。依據《土地管理法》之規定，集體經濟組織成員可以對宅基地上的房屋進行出租，承租人可依據《民法典》確立的“房地一體”原則從而成為宅基地使用權之利用主體。因此，集體經濟組織成員利用長期租賃方式規避宅基地房地交易之限制，與承租人簽訂永久租賃合同，以租賃之名掩蓋買賣之實，轉移農村房屋的所有權。其并非在租賃期限內單純轉移農村房屋占有、使用權，而是用“租賃合同”之名行買賣宅基地行為之實，不受法律保護。甚至有些集體經濟組織成員在面臨拆遷時，為得到拆遷補償金會訴諸法院要求確認房屋買賣合同無效，借此收回房屋，租賃人遭受經濟損失的情況時有發生。

（二）合同主體間糾紛頻發。宅基地由集體經濟組織依法無償分配給成員無期限使用，成員依法獲得使用權，但不得單獨轉讓、出租和抵押，且地上的房屋只能在集體經濟組織內部進行交易。近幾年，城鎮化速度加快，宅基地財產利益日益凸顯，當前集體經濟組織成員實現宅基地財產權益最典型的方式就是對外租賃。而農村土地租賃市場運行并不完善，宅基地合法流轉與非法交易并存，公開流轉與私下秘密交易皆具。司法實踐中，集體經濟組織成員與承租人之間的合同糾紛頻發。這種現狀一方面勢必造成司法上的訴累；另一方面在我國宅基地政策還不夠健全的今天，勢必會對集體經濟組織成員及其他受讓主體的財產權益造成損失，增加社會的不和諧因素。

（三）繼受取得主體背離“一戶一宅”原則。實踐中，繼受取得主體有兩種情形：一是繼承人未與被繼承人屬同一戶內，被繼承人死亡，戶內其他成員對宅基地及其上房屋不發生繼承。所以，被繼承人死亡后，戶內其他人依據自己享有的宅基地使用權而保持對宅基地及其上房屋的占有、利用，此時符合一戶一宅原則。二是繼承人與被繼承人分戶，依據是否已經申請宅基地而具有不同的司法態度——對于分戶之后尚未分配宅基地的，即繼承人與被繼承人戶口分開，但仍使用同一宅基地，可以繼承宅基地使用權，并且繼承符合法理依據，繼承后仍屬于一戶一宅。但是，已經分戶且被分戶人已分配一處宅基地，再允許其又以繼承人身份取得分戶前之宅基地及使用權，此時明顯違反一戶一宅原則，形成一戶多宅的多占宅基地現象。

（四）資格權主體身份難以得到司法保護。我國相關法律均未對宅基地資格權的救濟制度進行明確規定。各試點地區對宅基地資格權主體的認定標準均不統一，學界對宅基地資格權的主體認定也充滿爭議，宅基地資格權主體在實踐中難以明確。這就造成了司法實踐中的一些問題，當集體經濟組織成員在資格權主體資格認定上受到侵害而訴至法院時，其結果無外乎以下兩種：一是法官依照《農村土地承包法》等相關法律對資格權主體資格予以認定。二是法官以我國現行的法律和司法解釋無對資格權的明文規定為由，不予受理。各試點地區的相關法律和政策文件還未將宅基地資格權糾紛納入到法院的受案范圍，對于調解、仲裁、行政救濟等非訴訟程序的救濟方式也未做出規定，資格權主體立法缺失直接造成宅基地資格權主體認定困難，造成城市資本對于集體成員脆弱主體權利的侵蝕，難以保障農民權利。

四、利用主體困局的出路

（一）有限開放使用權受讓主體范圍。面對市場主體對宅基地需求與集體經濟組織成員迫切需要實現宅基地財產權益現狀，我們應對使用權受讓主體的范圍進行開放。但因當前我國農村社會的綜合條件，宅基地依舊具有福利性和保障屬性，因而不能徹底地開放宅基地使用權的受讓主體范圍。現階段應當突破法律法規對宅基地使用權受讓主體范圍過于嚴格的限定，在滿足集體、集體成員、社會其他主體三方利益訴求之上，將宅基地使用權的受讓主體范圍擴大至跨集體經濟組織之間，從而放活宅基地使用權。

（二）明確宅基地及其上房屋租賃期限。對于宅基地能否租賃的問題，法律雖無明文規定，但根據“三權分置”政策與宅基地及其上房屋需要流轉來看，明確宅基地及其上房屋租賃期限，完善宅基地租賃相關法律法規，是突破以租賃為名行買賣之實困局的重要途徑。一方面立足于法律的統一性與穩定性，租賃期限應與《合同法》之規定保持一致，在租賃期限到期時，依據租賃合同相關條款進行續租；另一方面由于農村房屋永久性的特點，如不設置明確的租賃期限，極易造成“明租實賣”的結果，不符合法律法規禁止城鎮居民購買農村宅基地規定。因此，應當考慮現實問題的復雜性，基于農房及其宅基地流轉方式的不同，區分對待宅基地租賃期限，依據不同需求明確宅基地租賃權的期限。

（三）明確交易主體間合同效力的認定標準。妥善處理宅基地利用主體間合同糾紛頻發的困局，就必須明確交易主體間合同效力認定的統一標準。以農村房屋買賣合同為例，對非同一集體經濟組織成員間的農村房屋買賣合同的效力作有條件的有效認定，有條件地承認非同一集體經濟組織成員之間的農村房屋買賣合同的效力，設定一定的標準和條件：第一，立足于出賣人的角度，其要有兩處以上宅基地和地上房屋，或者已在城鎮落戶，或跟隨子女生活且有自己的宅基地。此條件是為保障出賣人即使轉讓房屋也不損害其居住利益。第二，對于買受人而言，其買房是用于自住，而非出于投資、出租目的等情形。第三，農村房屋買賣應遵守自愿合法原則，不能采取強制手段逼迫農民轉讓其房屋。第四，農村房屋買賣應經過村集體經濟組織的同意，使買受人購買閑置房屋不會影響房屋所在地農村社會的秩序，符合社會公共利益。

（四）宅基地繼受取得主體有償使用和附條件續期

1、宅基地繼受取得主體有償使用。對于宅基地繼受取得主體，若被繼承人與繼承人同為本集體經濟組織成員，并且均已申請或者依據其他事由在繼承之前分別取得了宅基地的使用權，那么此時的繼承人不得繼承宅基地使用權，否則將直接違反“一戶一宅”原則。不過，其仍舊可以使用宅基地上房屋，并向集體支付土地使用金。若繼承人為城鎮戶籍，仍受“一戶一宅”原則約束，若城鎮居民在繼承某一宅基地使用權后，又對另外一處宅基地上房屋所有權享有繼承權，則其僅可繼承房屋所有權，不可再次繼承宅基地使用權，此時，應當由其向集體土地所有權人支付土地使用金。

2、固定期限+附條件續期。對無資格申請分配宅基地的繼受取得主體而言，因繼承而獲得的宅基地使用權，在固定期限的屆滿后可以自行選擇繼續有償續期或者由本集體經濟組織有償收回。房屋自然毀滅由集體經濟組織收回宅基地。但房屋質量和新舊良莠不齊，若繼承人為了延長房屋壽命，不斷進行加固修整，那么“一戶多宅”問題仍然得不到解決。將宅基地使用權的期限固定，比以地上房屋存續期間為限更具可預見性。明確宅基地使用權期限，實行有條件的自動續期。

（五）加強宅基地資格權主體身份的救濟。對于宅基地資格權主體身份難以得到司法保護問題，除明確資格權主體身份認定標準外，當資格權人的權利受到侵害時，還必須有相關的途徑救濟。一方面明確成員和集體經濟組織資格認定糾紛屬民法的調整對象；另一方面當前我國相關法律雖未對集體成員資格的認定標準做出明確規定，但一些試點地區已經制定和頒布了集體成員資格認定的地方性法規和規章，這同樣可以作為法院解決集體成員資格認定糾紛的依據。因此，應將宅基地資格權糾紛納入法院受案范圍并加以審理。在《土地管理法》等相關法律中，應該將集體成員資格認定糾紛納入到法院的受案范圍，也應對資格權的主體及認定標準進行明確規定，以防止農民在資格權糾紛中訴訟無門的困境。