工傷認定撤銷權探討

□文/ 嚴新龍

（南京師范大學泰州學院 江蘇·泰州）

［提要］ 國內外關于工傷認定撤銷權的規定均有所不同。我國在司法實踐中，審判權往往援引《行政訴訟法》第74 條第1 款第2 項，對已作出的工傷認定進行司法保護。政府部門自行撤銷工傷認定存在消極影響，包括法定的安定性、法的秩序性以及當事人的信賴利益保護受到不當影響。應當對工傷認定自行撤銷進行有效的規制，工傷認定自行撤銷需報上級政府部門備案，且應當賠償當事人相應的損失。

工傷認定是企業職工醫療責任保障的重要程序性事項，“工作時間、工作崗位與工作原因”構成工傷認定的三要素，關鍵是“工作原因”。如工傷被認定，則適用《工傷認定辦法》，勞動者獲得較為全面的賠償。鑒于工傷認定的對象以農民工為主體，而《工傷保險條例》第二條對用人單位作了強制保險的要求。“三個一次性補償”、停工留薪等項目讓與單位不簽勞動合同的農民工獲得較為充分的補償。與工傷認定相對應是工傷認定的撤銷權，行政撤銷權一般被認定為“行政主體在行政行為存續期間發現該行政行為違法后，依照法定程序作出、旨在消滅其法律效力的行政行為”。工傷認定作為一項具體行政行為，是可以被撤銷的，但應當堅持實體與程序的有效規制。由于工傷認定涉及企業職工的切身利益，所以工傷認定的撤銷應當慎之又慎。

一、司法實踐中的工傷認定撤銷權

在中國裁判文書網上，以“工傷認定撤銷權”為搜尋關鍵詞，共搜到8 起案例。工傷認定的撤銷權在司法實踐中表現為不一樣的形態與審判規則。

案例1：陳嘉新訴南通華榮建設集團有限公司（以下簡稱“華榮公司”）工傷賠償金案。2017 年陳嘉新在被告華榮公司的工程項目中受傷，被認定為工傷，并定為8 級傷殘。在訴訟過程中雙方達成了調解協議，在達成調解協議的第二天陳嘉新向南通市政府部門申請撤銷工傷認定，南通市政府部門撤銷了原工傷認定，并作出新的工傷認定。

案例2：耿成市訴北京瑞德尚元投資有限公司（以下簡稱“瑞德公司”）提供勞務者致害責任糾紛一案。匯森勞務派遣有限公司認為瑞德公司與原告之間的關系為勞動關系，并向六安市金安區政府部門提出工傷認定（認定為工傷）。耿成市對于工傷認定提起行政訴訟，六安市金安區政府部門撤銷了工傷認定。杭州市蕭山區人民法院據此認定為耿成市與“瑞德公司”之間構成勞務關系。

案例3：南昌市安達鋼化玻璃有限公司（以下簡稱為“鋼化公司”）與被上訴人南昌市南通市政府部門、原審第三人秦苛苛工傷行政確認一案。秦苛苛被南昌市政府部門認定為工傷，鋼化公司不認同該工傷認定，提起行政訴訟，請求依法撤銷洪人社南昌縣工傷認字（2019）第320 號《工傷認定決定書》。南昌鐵路運輸中級法院認為原審人民法院的確認工傷決定違法但不予撤銷的判決是正確的，其理由是根據《行政訴訟法》第74 條第1 款第2 項的規定，工傷認定程序輕微違法，但對第三人權利不產生實際影響。

案例4：山西省交通運輸廳后勤服務中心太佳高速靜樂服務區（以下簡稱“山西交通服務區”）訴忻州市政府部門案。鞏海順向靜樂縣政府部門提出工傷認定申請，靜樂縣依法作出工傷認定決定書。山西交通服務區不服該工傷認定決定書，向忻州市政府部門提起行政復議，忻州市政府部門維持了原決定。在訴訟中，忻州市中級人民法院認為被上訴人的工傷認定送達超過法定期限，程序上存在瑕疵，但并不必然導致工傷認定的撤銷（其法律依據同案例3）。

案例5：石春波訴靖江市政府部門勞動和社會保障行政確認一案。在本案中同樣存在工傷認定程序瑕疵的問題，石春波認為靖江政府部門沒有在七天內作出是否受理的決定，存在程序瑕疵。泰州市中級人民法院認為該瑕疵對石春波的實體權利無實質影響，不足以引起工傷認定的撤銷。

案例6：張家口市宣化正億機械有限公司（以下簡稱“宣化公司”）訴張家口政府部門行政撤銷一案。河北省張家口經濟開發區人民法院以工傷認定決定書主體認定錯誤（屬程序違法）為由撤銷了原工傷認定決定書，并要求張家口政府部門在法定期限內作出工傷認定決定書。

案例7：鄭州源來鐵藝裝飾有限公司（以下簡稱“鐵藝公司”）訴焦作市政府部門工傷認定行政撤銷案。軒戰爭作為本案第三人（鐵藝公司職工）向焦作市政府部門提出工傷認定請求，被焦作市政府部門認定為工傷。“焦作市政府部門審查資料情況和受理意見”一欄顯示為空白，以及焦作市政府部門送達軒戰爭與陳連順的兩份焦作市工傷認定申請受理決定書存在編號不一致的問題，屬工傷認定決定程序上的瑕疵，不足以引起對工傷認定的撤銷。

案例8：中城建第六工程局集團有限公司（以下簡稱“中城建公司”）訴埠陽市政府部門工傷認定行政撤銷一案。姜某戊于2014 年4月13 日被埠陽政府部門作出的工傷認定決定書，但是其送達期限超過20 天。埠陽市穎泉區人民法院認為送達期限超期不影響工傷認定決定書的實體認定，其效力予以認定，駁回中城建公司的訴訟請求。

案例1 表明，政府部門根據當事人的申請而重新作出新的工傷認定決定書。案例2 表明政府部門根據當事人提起的行政訴訟而撤銷工傷認定決定書，將當事人的關系確認為勞務關系。案例6 政府部門則根據人民法院的撤銷決定，而重新作出工傷決定。案例3、4、5、7、8 則主要適用《行政訴訟法》第74 條第1 款第2 項的規定，“行政行為程序輕微違法，但對原告權利不產生實際影響的”駁回撤銷工傷認定的請求。案例3、案例4、案例8 為送達期限超越20 天的期限；案例5 為政府部門沒有在七天的期限內作出是否受理的決定；案例7 為“審查資料情況和受理意見”一欄顯示為空白以及政府部門送達軒戰爭與陳連順的兩份政府部門工傷認定申請受理決定書存在編號不一致的問題，法院認為原工傷決定程序瑕疵，不足以引起工傷決定的撤銷。

二、工傷認定撤銷權學術梳理與理論反思

工傷認定有一個發展歷程，體現了勞工權益的認定不斷強化與發展，是解決勞工個體與公司集體不平衡的重要制度。而工傷認定撤銷權則是工傷制度的進一步完善與發展。

（一）工傷認定撤銷權的學術梳理。工傷保險制度首先發端于德國，德國于1884 年頒布了《工傷事故保險法》，并經過多次修訂日趨完善。德國工傷保險的具體執行機構是同業工會，并不斷發展為“勞動者保險仲裁法院”以及“社會法院”，逐步建立了工傷認定撤銷權制度。法國接過德國的接力棒，進一步完善和發展工傷保險制度。1896 年法國頒布了《雇主對因工負傷而喪失勞動能力和死亡的賠償責任的法律》，進一步完善了德國工傷事故與職業病的二元分類。法國法典要求如果被認定工傷，發生勞動事故時，勞動者必須是處于雇主的權威之下。法國在工傷認定方面堅持“客觀主義”，工傷認定的撤銷權在行政法院同樣堅持“客觀主義”。與法國工傷認定相比，美國更強調原因。美國1908年制定《勞工傷害賠償法》，工傷認定強調“源于工作”和“工作過程中”。美國《州工傷保險法國家委員會》規定了“工傷保險應當強制參加”，在此基礎上完善了工傷認定撤銷權制度。英國工傷制度強調主客觀的統一，必須符合二要件：勞動者所受到的人身傷害是不是在從事工作的過程中發生的；勞動者受到人身傷害時的動機是不是為了工作而受到傷害。日本在工傷認定方面同樣堅持主客觀相統一原則，堅持“業務遂行說”“業務起因性說”。日本的工傷保險機構掌握著工傷認定、撤銷的程序運作。

國內對于工傷認定的撤銷主要包括：作出機關自行撤銷、上級機關的撤銷以及通過法院撤銷。如案例1 所述，作出機關自行撤銷主要指依當事人申請而撤銷。由于我國將上下班途中認定為工傷范圍，而這一部分爭議很大，成為當事人（主要是用人單位）申請撤銷工傷認定的重要領域。上級機關的撤銷主要指當事人提起行政復議，復議機關認為下級行政機關的工傷認定在實體上或程序上存在問題可以撤銷工傷認定。

在一般行政法學理論上，行政主體可否撤銷自己作出的行政行為，主要分為兩種觀點：一是行政機關可以自行撤銷自己作出的行政行為。其理由包括：（1）“從理論上說，法律在授予行政機關作出某一行為權力時，便附帶授予了其撤銷或撤回的權力。”該觀點認為實施了行政行為即內涵了撤銷行政行為。（2）在法律層面，除《行政許可法》（第69 條）、行政處罰法（第54 條）明確規定了行政撤銷權以外，其他法律部門并未明確規定撤銷權。然而，有學者認為，行政行為的撤銷的實質性根據，在于合法性的恢復或者合符目的性的恢復。從這一點看，行政行為的撤銷不需要特別的法律依據，同樣屬于行政法學基本理論的范疇。（3）在司法實踐中，法院在此附帶提及行政撤銷權的理論構造問題，并創造性地將行政撤銷權的正當性基礎從“法定權力”發展為“法定職責”。（4）之所以允許行政機關依職權主動撤銷一個違法的行政行為，理由主要在依法行政的要求，因撤銷違法處分，是改正錯誤并恢復適法狀態的必然手段，一般表現為撤銷的利益大于不撤銷的利益。二是行政機關不能自行撤銷自己作出的行政行為。其理由包括：（1）授益性行政行為涉及相對人的信賴利益、行政法治秩序以及法的安定利益；（2）容易助長行政活動的隨意性。行政機關應當有節制地變更自己作出的行政行為，否則體現了行政機關的恣意、專斷，違反“承諾須依誠信履行”，從而損害政府的權威。

（二）工傷認定撤銷權的理論反思。從國內外關于工傷認定撤銷權的學術梳理來看，上級行政復議機關、法院或作出工傷認定之行政機關對工傷認定依合法途徑進行撤銷已形成行政法學界的共識，但應協調好三者的關系。如案例1 所述，作出機關自行撤銷主要指依當事人申請而撤銷。依當事人申請而撤銷違反行政法治的要求，是否應當認定為工傷依申請，但是否被認定為工傷，則應當符合《工傷保險條例》與《工傷認定辦法》的規定。只有工傷認定決定書違反《工傷保險條例》與《工傷認定辦法》，工傷認定作出機關方可依法撤銷。在法律層面，除《行政許可法》（第69 條）、行政處罰法（第54 條）明確規定了行政撤銷權以外，其他法律部門并未明確規定撤銷權。工傷認定的撤銷權缺乏更多的法律依據。

工傷認定行政行為屬于行政確認性行政行為，但是從整個職工損害賠償過程而言，工傷認定具有至關重要的作用，工傷認定具有授益的性質。行政機關的自行撤銷，給行政相對人以不嚴肅不誠信之感，政府的公信力受到損害，行政相對人的信賴利益受到損害。某一行政行為是否自行被撤銷，經常受到“依法行政”與“信賴保護”這兩相沖突法益的激蕩與拉鋸結果之影響。“由于行政撤銷可能對法律安定性產生負面影響、對受益人信賴利益造成侵害，以及助長行政活動的隨意性等問題，因此必須要對行政行為自行撤銷權進行法律控制。”工傷認定違法應當啟動撤銷程序（復議或訴訟），該啟動程序，同樣包括行政主體的自行撤銷，盡管行政行為一旦作出即具有拘束力、公定力、執行力。司法實踐中，法院同樣認為，“行政決定一旦生效，其法律效力不僅及于行政相對人，也及于行政機關，不能隨意被撤銷”。

三、工傷認定撤銷權構成要件

有學者認為，“行政主體既不能放棄撤銷權的行使，又不能恣意行使撤銷權，應當遵守一定的法治限度”。工傷認定決定書在本質上是確認性行政行為，雖然其具有授益的功能，但不能等同于授益性行政行為。工傷認定決定書，屬于定“調子”（進入傷殘鑒定領域）與定“方向”（進入工傷賠償領域）。因此，行政機關可以自行撤銷自己作出的工傷認定，除依法、依規外，應承擔相應的行政責任（縱向的）與賠償責任（橫向的），擴大行政機關自行撤銷工傷認定法律控制的廣度與深度。

（一）工傷認定自行撤銷需報上級行政部門備案。在英國，行政機關無權撤銷自己作出的行政行為。在日本，某些行政行為具有不可變更力。我國多數學者認為，工傷認定機關享有自行撤銷的權力，只是應加大其法律控制。然而行政機關自行撤銷工傷決定屬于二次評價，不應與一次評價（工傷認定）適用同一規則。有學者主張可以有不同的內部機構加以撤銷（例如室、處、科、委員會等），但是該方案治標不治本，因為他們對外是同一機關，只能弱化政府部門的集體權威，導致工傷認定權與工傷撤銷權彼此抵消。基于工傷認定之特別重要意義，平行的法律規制尚不足以規范行政機關自行撤銷工傷認定。行政機關自行撤銷應當接受較為嚴格的監督，上級機關的監督是最為有效的監督。上級部門備案制度促使行政機關謹慎行使工傷認定權，進一步強化政府部門的權威。

工傷認定自行撤銷權的行政審批制度，有利于有效銜接行政復議制度。工傷認定的行政備案制度對于上級行政機關具有提醒的功能，對于工傷認定具有一個提前把關的功效。上級機關的行政審批制度有利于促進上級機關的督查制度，工傷認定上下機關的彼此良性互動，有利于提高行政機關的運用效率，降低工傷認定錯誤的數量與比例。

（二）工傷認定自行撤銷應當賠償當事人相應的損失。工傷認定的撤銷損害了當事人的安定性與信賴保護利益。工傷認定由政府部門依相應的法規作出，主要包括《工傷認定辦法》與《工傷認定條例》，并依職權作出。工傷認定由政府部門作出，如果由該主體對工傷認定作出撤銷，其工傷認定必然存在實體或程序上錯誤。與行政職權相對應的是行政職責，與工傷認定撤銷相對應的是政府部門的行政職責、行政責任。政府部門的工傷認定一經作出，即推定該行為合法有效，當事人則根據工傷認定程序進行以下行為，并可進行私下協商、調解。工傷認定自行不當撤銷將損害當事人的預期利益，并破壞了既存的法律關系和社會秩序，而賠償當事人相應的損失有利于恢復這一秩序，否則會導致新的行政爭議產生。“正義不僅應得到實現，而且要以人們能看得見的方式得到實現”（法彥），“無論政府部門作出的行政行為是變更、撤銷與廢止，政府都不得以無節制的公共利益為由而無視個人利益的實現”。

四、工傷認定撤銷權行使實證路徑

工傷認定有別于其他行政確認行為，是關系到農民工切身利益的重要行政行為。

（一）司法實踐中工傷認定的撤銷權。根據上述案例，案例1 中，雙方當事人達成調解協議，政府部門變更其具體行政行為。然而行政行為基于公共利益而作出，行政機關與行政相對人之間除行政協議外，雙方不能達成調解協議。案例2，政府部門根據當事人的申請提起的行政訴訟，在訴訟過程中撤銷原工傷認定，判定當事人之間為勞務關系。案例6 政府部門則根據法院的判決而撤銷。案例3、4、5、7、8 則主要適用《行政訴訟法》第74 條第1 款第2 項的規定，“行政行為程序輕微違法，但對原告權利不產生實際影響的”。案例3、案例4、案例8 為送達期限超越20 天的期限。案例5 為政府部門沒有在七天的期限內作出是否受理的決定。案例7 為“審查資料情況和受理意見”一欄顯示為空白以及政府部門送達軒戰爭與陳連順的兩份政府部門工傷認定申請受理決定書存在編號不一致的問題。除案例7 屬于適用《行政訴訟法》第74 條第1 款第2 項的規定“行政行為程序輕微違法，但對原告權利不產生實際影響的”，案例3、4、5、8 均屬于行政程序違法，而不屬于輕微違法的情形。行政程序違法與行政程序輕微違法的界限在于前者一旦違法不可補正，而后者的違法行為可通過補正而獲得完善。

在行政訴訟司法實踐中，除了上述審判權對行政權的庇護，審判權與行政權同樣存在相互抵觸的情形。《中華人民共和國行政訴訟法》第62 條規定，“在人民法院審結前，原告申請撤訴，或被告改變具體行政行為，原告同意并申請撤訴的，是否準許，由人民法院決定”。該條顯示了行政訴訟與民事訴訟的本質區別，前者應當基于公共利益而科學進行考量，后者適用民事處分原則。如果行政機關在訴訟中變更行政行為，原告不同意并不申請撤訴，此時根據法律規定，法院審理原行政行為，此時審判權與訴權相結合共同抵制行政權。在行政訴訟中，政府部門變更工傷認定必然損害政府權威與公信力，基于審判權的督導功效而變更原工傷決定，其科學性、公正性受到質疑。政府部門如果在行政訴訟中變更其工傷認定決定書，則產生審判權與行政權錯亂的現象。由于原告不同意政府部門變更的工傷決定，一旦法院判決原行政行為合法，而政府部門堅持“前文服從后文”，產生行政權與司法權相錯亂之一；如果法院判決政府部門工傷認定不合法，要求被告重新作出工傷認定，基于原告又對訴訟中變更后的工傷認定不服，此為行政權與審判權的錯亂之二。因此，在行政訴訟過程中，審判權優先于行政權，除依當事人申請，政府部門不得單方面變更工傷認定。

（二）政府部門自行撤銷工傷認定決定。除行政復議以外，政府部門在撤銷行政行為時，由于工傷認定為準授益行政行為，政府部門在自行撤銷時應當舉行聽證程序，以進一步約束政府部門自行撤銷工傷認定決定書。行政行為的合法需要具備主體合法、權限合法、內容合法、程序合法以及形式合法5 個方面。雖然不應完全關閉政府部門自行撤銷工傷認定決定書的大門，但必須遵循嚴格的程序規定，促進行政法治多元價值的統一。一方面政府部門工傷認定的自行撤銷，違反了法的安定性、法的秩序性以及行政法治權威，侵犯了行政相對人的信賴保護利益；另一方面政府部門工傷認定的自行撤銷有利于維系行政法治的統一性。“如果撤銷會對公共利益造成重大危害的，就應當對撤銷進行有效的法律控制”。

工傷認定政府部門自行撤銷需報上級行政部門備案。工傷認定自行撤銷權的行政審批制度有利于有效銜接行政復議制度。工傷認定的行政備案制度對于上級行政機關具有提醒的功能，對于工傷認定具有一個提前把關的功效。上級機關的行政審批制度有利于促進上級機關的督查制度，促使政府部門在作出工傷認定的過程中謹慎小心。工傷認定上下機關的彼此良性互動，有利于提高行政機關的運用效率，降低工傷認定錯誤的數量與比例，從而有利于維護行政法治權威。

工傷認定自行撤銷應當賠償當事人相應的損失。工傷認定不當自行撤銷將損害當事人的預期利益，且破壞了即存的法律關系和社會秩序，而賠償當事人相應的損失有利于恢復這一秩序，當事人的信賴利益獲得保障，否則會導致新的行政糾紛產生。

綜上，工傷認定屬于準授益性行政行為，雖然政府部門可以對已作出的工傷認定自行撤銷，但必須遵循嚴格的法律控制。鑒于程序具有凍結某一狀態的用途，在程序的制約下，能較好地消解工傷認定自我撤銷所帶來的消極影響。法的安定性、政府之權威以及行政相對人信賴利益的保護，是考驗工傷認定自行撤銷權的重要方面。工傷認定自行撤銷須報上級行政部門備案以及賠償相對人據原行政行為所造成的損失，能有效化解法的安定性、政府權威以及行政相對人信賴利益的保護遭受的質疑。就行政撤銷權本身而言，確實面臨法律價值的沖突與選擇，基于法律秩序的統一性，自行撤銷權確有其存在的必要，但其產生的負面影響應當獲得有效的規制。在實體上、程序上對自行撤銷權進行規制應當作為有效選項，以更好地實現公共利益與個人利益的平衡。