區域一體化機理及評價研究
——以長江三角洲為例

文 李 娜 上海社會科學院城市與人口發展研究所副研究員

張 巖 上海社會科學院上海國經中心助理研究員

夏 文 上海易居房地產研究院初級研究員

一、引言

區域一體化是區域協調發展的最高形式。黨的二十大報告指出，“深入實施區域協調發展戰略、區域重大戰略、主體功能區戰略、新型城鎮化戰略，優化重大生產力布局，構建優勢互補、高質量發展的區域經濟布局和國土空間體系。”長三角區域作為我國經濟發展的重要增長極，在區域協調發展中起著關鍵作用。2019年12月國務院印發《長江三角洲區域一體化發展規劃綱要》，指出要緊扣“一體化”和“高質量”兩個關鍵，為長三角區域一體化發展指明了行動方向。2022年長三角地區生產總值突破29萬億元，約占全國經濟總量的25%，滬蘇浙皖聚焦重點領域、重點區域、重大項目和重大平臺，形成合力共同持續推動長三角一體化發展。然而，反溯區域一體化內涵、一體化和高質量發展關系、區域一體化程度評價，都尚未形成統一認識。因此，研究區域一體化機理及評價尤為迫切。

關于一體化，最初是指企業組合關系，而后拓展到用來表示地理相鄰或相近的國家（地區）間，為加強區域內經濟集聚效應與互補效應而組建的跨區域經濟集團，如歐盟、北美自由貿易區等，[1]推動了早期的關稅同盟理論、自由貿易區理論、大市場理論等以國際貿易為重點的區域一體化研究。國家內部跨區域一體化相較國際間區域一體化的政治矛盾沖突較少，關稅和貿易的影響幾乎可以忽略，但是交通、文化、技術以及體制機制的影響仍然是深遠的，[2]一體化更多地體現在經濟功能的合作。同時在我國財政分稅制度下，地方行政壁壘成為區域一體化發展的主要障礙。[3]

關于區域一體化評價，主要集中于生產要素分布、經濟產業結構與聯系等方面。一是根據生產要素服從Zipf定律指數分布特點，利用投入產出法測度一體化水平，主要運用貿易、人口流動等指標，多用于國際間區域一體化分析。[4,5]二是以區域經濟結構相似性和聯系緊密性作為評價標準，選取產業結構相似性、區域貿易流量、價格趨同和經濟周期趨同等指標，多以主權國家內跨行政區區域一體化為案例。[6,7]朱琳等（2018）運用逐級等權法從市場統一性、發展協同性、要素同質性、創新協調度以及制度一致性等五個維度構建長三角區域一體化評價指標體系及測度評價。[8]李雪松等（2000）構建了市場、行政、社會三個層次的一體化評價指標體系，并對長江中游城市群區域一體化進行評價。[9]關于長三角一體化，孫雯等（2013）認為長三角市場化和一體化程度較高，區域間發展條件和要素流動存在明顯差異，對區域一體化的測度不能僅對經濟水平和結構的相似性等進行分析。[10]

綜合來看，國內外學者開展了各有側重的相關研究，但對國家內部跨行政區的區域一體化作用機理及評價還有待深入。一是區域一體化內涵尚未統一，還存在諸多盲點有待明確。如區域一體化是過程一體化還是狀態一體化，是力求相似還是差異，對于區域是形成集聚還是分散。在新時代背景下，區域一體化和高質量發展的邏輯關系如何？二是對于國家內部跨行政區的區域一體化的特點與規律有待研究。在我國現行的財政分稅制度下，跨行政區的制度合作成為區域一體化的主要內容。三是區域一體化評價中如何體現地區之間的聯動性，成為一體化評價的難點。簡單的利用經濟水平和結構等指標相似性進行評價，不能真實反映區域一體化水平。而對于區域中各城市之間的互動聯系指標難以定量化，成為區域一體化評價的難點，也是有待重點探討的問題。基于此，從區域一體化內涵入手，剖析區域一體化作用機理，建立區域一體化評價體系，對長三角地區城市參與一體化程度進行評價，為推進長三角區域更高質量一體化發展提供決策參考。

二、區域一體化內涵及機理

（一）區域一體化內涵

區域一體化實踐最早可追溯至1921年的比荷盧經濟聯盟，理論闡述相對滯后，由荷蘭經濟學家丁伯根（Tinbergen，1954）在其著作《國際經濟一體化》中最早提出，認為區域經濟一體化是破除有礙于經濟運行的人為因素而產生的國際經濟結構，包括積極一體化和消極一體化兩方面。[11]美國經濟學家巴拉薩（Balassa，1961)進一步將區域經濟一體化界定為政府允許產品、要素的流動，不施加任何束縛或輕視，并認為區域一體化既是一個過程，又是一種狀態。[12]同時部分學者認為區域一體化與經濟體的集聚現象密切相關。[13,14]關于國內區域一體化內涵，學術界有多種闡釋。孟慶民（2001）認為不同的空間經濟主體之間為獲取利益而產生的市場一體化過程。[15]安虎森（2007）認為區域一體化是消除阻礙經濟有效運行的人為因素，實現經濟合作與統一的過程。[16]陳雯（2019）認為區域一體化本質是降低交易成本，促進商品、要素等自由流動，實現資源的優化配置，[17]要素自由流動障礙主要來自結構性和制度性兩個方面，其中制度性障礙更多是出于地方保護主義等思維人為設置門檻和分割的政策、法律等方面障礙。[3]基于此，區域一體化發展的內涵，是指在一定區域的范圍內、邊界清晰的行政單元間，通過有效手段逐步清除各種人為阻礙資源和要素自由流動的體制障礙，通過開放、合作與競爭，實現區域高質量發展。[18]

由此可見，從生產要素流動和配置角度，“一體化”和“高質量發展”是區域一體化過程和狀態的反映。就過程而言，區域一體化就是一個區域內的不同地區基于共同的利益、態度、取向、行為和期望而整合在一起的過程。[3]在我國現行財稅體制下，過程一體化主要在于消除各地區之間的物理障礙和制度障礙，即交通一體化和制度一體化。[2]交通一體化為要素自由流動提供硬件支撐，制度一體化重在打破行政壁壘，為產品和要素自由流動提供軟件支撐。就狀態而言，在集聚和分散作用下，促使區域內要素優化配置，實現經濟、社會、環境等一體化發展，進而實現區域高質量發展。具體來說，經濟一體化以更高質量經濟發展為目標，通過要素優化配置實現經濟結構、效率的優化與提升；社會一體化以共享高質量生活為目標，通過公共服務、社會保障等要素共享實現公共服務一體化；環境一體化以建設綠色宜居生態環境為目標，通過資源節約、聯合整治、生態補償等實現生態環境的高質量發展。[19]

（二） 區域一體化機理

區域一體化根本目的和要求是實現高質量發展，通過區域交通一體化和制度一體化建設，消除地區之間要素流動的物理障礙和制度障礙，實現區域產品和要素的自由流動和優化配置，以帶動區域內各地的高質量發展（圖1）。需要說明的是，區域是一個開放的系統，又不斷地與外界進行著要素交換和資源配置。

圖1 區域一體化機理分析框架

區域交通一體化是實現區域一體化的前提條件。通過跨區域、網絡化、便捷性的交通方式，使得生產要素在區域內部、區域與區域之間快速流動，從而為區域內產品成本下降、市場擴大、區域經濟比較優勢增強打好基礎。區域交通一體化以同城化為目標，實現地區交通網絡發達，地區間交通銜接通暢，交通管理智慧共享。[20，21]

制度因素對于區域一體化的形成有重要作用，[22]制度一體化構成區域一體化的核心要素，也是區域一體化發展的高級階段。[23]巴拉薩（Balassa，1961）把經濟一體化的發展進程分為貿易一體化、要素一體化、政策一體化和完全一體化四個階段，制度一體化處于區域一體化的第三和第四階段。[12]在我國現行財稅體制下，行政主體的政策和制度存在很大差異，標準、規則等也不盡相同，一定程度上阻礙了區域間要素的自由流動。

在區域交通一體化和制度一體化共同作用下，區域內要素資源可自由流動，并實現優化配置，從而形成區域一體化狀態，即經濟、社會、環境的高質量發展。區域在繼續保持經濟發展總體規模優勢的同時，不斷推動經濟發展質量、效率和動力的變革，堅持綠色均衡的新型工業化道路，以高質量發展成果公平地惠及全體人民。[24]經濟高質量、社會高質量以及環境高質量之間相互促進、相互發展的同時，又促進區域一體化進程加速。一方面，經濟高質量的發展促使地方政府加大交通基礎設施投入，推進跨地區之間交通的銜接。另一方面，區域高質量發展也促進各地方政府深化改革、擴大開放，從廣域范圍內吸引資本、技術、勞動力、數據等要素，加快標準對接和制度合作。可見，區域過程一體化與狀態一體化之間相互促進。

三、研究對象、數據來源與研究方法

（一）長三角區域一體化評價體系

基于區域一體化機理分析，構建長江三角洲區域一體化評價指標體系，主要包括兩大類：過程一體化和狀態一體化。前者包括交通一體化、制度一體化，后者包括經濟高質量、社會高質量和環境高質量。長江三角洲區域一體化評價指標選取遵循以下原則：第一，注重區域聯通性、網絡性。如邊界區域“斷頭路”密度、城際高鐵通勤最短時間、職稱評定標準互認城市數等，著眼于區域之間的互聯互通。第二，體現區域高質量發展指標，注重效益和效率等。如R&D投入占GDP比重、單位面積土地產出率等。第三，定性指標定量化處理。對于某些標準、制度對接采取是否有的定性描述，轉化為0和1的定量處理；利用大數據統計各城市實施區域一體化政策數量，計算百分比反映城市對區域一體化的重視程度；等等。據此，建立長三角區域一體化評價指標體系，包括交通一體化、制度一體化、經濟高質量、社會高質量和環境高質量五個維度，39個指標，如表1。

表1 區域一體化評價指標體系

具體而言，區域交通一體化不僅要求城市內部交通路網發達，還要反映城市之間交通的鏈接與聯通，具有網絡性、通達性和便捷性三大特征。網絡性反映地區的交通規模與結構，一個地區本身要路網發達、結構均衡、多種交通方式銜接有效，才能支撐跨地區之間互聯互通，可采用單位面積公路里程數、城市客運量、城市貨運量、交通運輸方式數量等指標；[25]通達性，重點在于打破行政區劃界限，關注跨地區之間的區域交通銜接與建設，采用城際高鐵通勤最短時間、旅客周轉量、邊界區域“斷頭路”密度等指標。[26]交通的本質和作用在于“通”，而目前區域內各地區由于行政區劃而導致“斷頭路”現象嚴重，無法實現真正地互聯互通；便捷性，主要體現在交通運營與管理的共建共享，采用是否開通交通一卡通、政府落實交通一體化政策數、智慧交通共享程度等指標。在信息化和網絡化時代，區域交通一體化不僅體現在硬件設施的銜接，還要在交通信息化管理、交通服務等方面實現互通共享，促進區域內交通的連續性、無縫性和全程性。

根據制度涉及內容和形式，將區域制度一體化分為營商制度協調、資質標準對接、政府行動響應、合作組織機制等四類，其中前兩者反映城市制度環境和開放程度，后兩者反映城市推動制度一體化的行動和組織保障。良好的營商制度環境有利于促進要素流動，選擇從財政政策和投資政策來反映。[27]財政政策是政府干預經濟的重要手段，財政政策支持有利于地方營商環境的改善，該指標采取一般公共預算支出占地方生產總值比重。投資政策反映地區資本市場的開放度，采取外商投資和港澳臺商投資工業企業總資產占規模以上工業企業總資產比重。資質標準對接主要著眼于區域內各地區標準、資質互認情況。區域要素跨地區流動往往受制于各地方標準的不一致，如專業技術人才標準不一致影響人才的流動。故選擇勞動收入標準、職稱評定互認數、專業技術人才和高技能人才的資格互認數、政府數據開放互通情況等指標。其中，勞動收入標準采取了最低工資標準與在崗職工平均工資比值的變異系數。變異系數越低說明工資水平越接近區域平均水平，越利于勞動力地區間流動，反之亦然。在信息社會下，政府數據開放互通顯得尤為重要，該指標主要基于各城市數據開放平臺建設與數據共享情況進行評分。

目前，我國區域發展進入高質量發展階段。經濟高質量發展由注重速度和規模向質量和效益轉變，發展動力由投資拉動轉向創新驅動，故從創新活力、經濟結構、經濟效益等方面考量。社會高質量發展，主要反映公共服務共享性和均衡性，堅持以人民為中心，發展成果由人民共享，可包括生活質量、公共服務以及社會保障等方面。環境高質量發展，堅持綠色發展，切實踐行“綠水青山就是金山銀山”，包括資源集約、環境質量、生態宜居等。

（二）數據來源與計算

長三角區域一體化評價指標體系數據主要來源于三個方面：1.統計數據，來源于2020年上海市、江蘇省、浙江省、安徽省統計年鑒；2.基于信息網絡平臺進行大數據收集獲得，以及基于地圖矢量數據計算而得。其中城際高鐵通勤最短時間，數據來源于中國鐵路12306官網。邊界區域“斷頭路”密度，是指在城市邊界兩側一定范圍內因行政區劃而不連通的道路數量與城市間邊界長度比值。[28]其數據來源于2019公眾版1:25萬全國基礎地理數據庫、交通運輸專題地圖以及基于SuperMap Online網站提供的全國地級市行政區劃圖，依托GIS矢量數據計算獲得。是否開通交通一卡通，主要基于官方發布的全國交通聯合一卡通互聯互通最新城市名單。政府落實交通一體化政策數，借助于慧科新聞平臺，搜索平臺收錄的紙媒上各城市政府落實交通一體化的政策數量。3.基于網絡信息搜索并進行主觀打分獲得，如政府數據開放互通情況評分等。

長三角區域一體化評價指標有正向指標和負向指標，其中負向指標有城鎮登記失業率、單位工業增加值用電量、單位工業增加值耗水量、可吸入細顆粒物年平均濃度、最低工資標準占在崗職工平均工資變異系數、城市間高鐵通勤最短時間、邊界區域“斷頭路”密度等7個指標。基于正向和負向指標對數據進行標準化處理，公式如下：

區域一體化分為過程一體化和狀態一體化，兩個一體化相輔相成，故對各指標采取均值權重。對長三角區域41個地級及以上城市進行評價，通過兩公式對數據進行標準化處理，并進行匯總求和，得到各分項指標指數和區域一體化指數，得分越高表示區域一體化程度越高，反之亦然。

四、長三角區域一體化評價

（一）計算結果與排名

通過計算對長三角41個地級市及以上城市區域一體化水平進行計算，得出長三角各城市區域一體化分項排名和總指數排名（見表2）。從表2中可以看出，長三角區域一體化指數居于前10名城市分別為上海市、蘇州市、杭州市、無錫市、南京市、寧波市、嘉興市、湖州市、常州市和金華市。這10個城市主要為直轄市及江浙的省會、副省級城市以及臨滬城市。上海市區域一體化指數達到24.90，比第2名的蘇州高出4.58。上海市的經濟高質量、交通一體化、制度一體化均居第1名。蘇州市區域一體化指數以及交通一體化、制度一體化、經濟高質量指數排名均居第2名。蘇州市充分發揮臨滬區位優勢，政府高度重視區域一體化，也是長三角區域一體化紅利釋放的主要受益者。杭州市和南京市社會高質量排名居于前列，分別為第1名和第3名；值得關注的是，嘉興市、湖州市制度一體化推進明顯，也使其區域一體化指數居于前列，分別排名第3和第8。排名中間的城市在交通一體化、制度一體化和高質量一體化中多優勢與劣勢并存，排名后10名城市多存在明顯短板。

表2 長三角區域各城市分項指數及一體化指數排名

（二）結果分析

從省域層面來看，上海市區域一體化具有絕對優勢，浙江省區域一體化程度略高于江蘇省，安徽省區域一體化潛力有待挖掘（圖2）。浙江省區域一體化多元推動，整體較強。浙江省有5個城市躋身長三角區域一體化前10名，其中，杭州市排名第3，寧波市、嘉興市、湖州市、金華市分別為第6、第7、第8和第10。溫州市、紹興市、臺州市緊隨其后，分別位于第12、第13和第15。麗水市和舟山市位于第17名和18名，而相比之下衢州市排名較靠后位于第25名。江蘇省區域一體化呈現頭部突出，內部南北分化。在區域一體化指數前5名中，江蘇省占據了3位，分別是蘇州市、無錫市和南京市。常州市也進入了前10名。在省域內部，蘇南和蘇北差異較為明顯，位于蘇北的鹽城市、連云港市、淮安市、宿遷市區域一體化指數排名分別為第23、第24、第29和第30。安徽省頭部引領有限，整體潛力較大。合肥市作為省會城市，區域一體化程度相對較高，排名第11，但對周邊城市帶動有限。在長三角區域一體化指數排名中，最后11個城市均為安徽省城市。究其原因：一方面，安徽省高質量發展有待提高。安徽省經濟高質量和社會高質量排名較靠后，大部分城市排名在30名之后。另一方面，安徽省加入長三角區域較晚，在制度一體化方面推進相對滯后。例如，職稱評定、專業技術人才和高技能人才江浙滬兩省一市均實現了資格互認，安徽省尚未納入其中。

圖2 長三角各省市區域一體化平均指數

從五大維度分析，可以看出：1.生態環境成為部分頭部城市高質量發展的短板，如蘇州市、杭州市、南京市、寧波市、嘉興市和常州市等（圖3）。其中，蘇州市、杭州市、南京市和寧波市的環境高質量排名分別為第32、第13、第31和第22。從二級指標來看，各地環境發展面臨問題不盡相同。其中，蘇州市、寧波市生態環境和資源集約排名較靠后，這兩個城市都以制造業發達著稱，而單位工業增加值能耗、水耗較高；寧波市和南京市在生態宜居排名較靠后，主要是污水集中處理率較低，分別為82.99%和79.23%；嘉興市城區綠化覆蓋率較低，僅為38.29%。2.交通一體化推動區域一體化作用明顯。在高鐵時代，長三角區域多條高速鐵路通車，大大縮短了城市通勤時間，帶動了區域人流、物流的流動。從圖4可以看，上海市到蘇州市、無錫市、嘉興市等城市的通勤時間由2010年的1小時縮短到了2020年的半小時以內。城市交通一體化的改善，帶動了區域一體化水平提升，如南京市、合肥市、徐州市等。也有部分城市交通一體化相對滯后，成為制約區域一體化的主要瓶頸，如嘉興市、湖州市、麗水市、南通市、臺州市、揚州市、舟山市、鹽城市、泰州市、宣城市等。同時，跨省界“斷頭路”有待進一步對接，在宣城市表現尤為突出，其“斷頭路”密度高達7.96條/公里，這主要源于宣城市與江蘇的南京、常州、無錫，浙江的湖州、杭州等多地接壤。3.近滬地區制度一體化走在長三角前列。蘇州市和嘉興市，制度一體化指數排名分別位于第2和第3。這主要緣于：一方面，近滬地區融入上海推進區域一體化的積極性較高，各地方政府從體制機制對接、標準對接、政策合作等方面都做出了積極行動；另一方面，上海作為長三角城市群的核心城市，對周邊輻射帶動作用最為明顯，也形成了多個次級合作區域，如G60科創走廊、長三角綠色一體化示范區等，也推動了與周邊地區的制度合作。

圖3 部分城市五個維度指數

圖4 上海至長三角主要城市通勤時間2010年與2020年比較

基于以上長三角區域一體化評價結果，利用ArcGIS的自然斷點法，將41個城市的區域一體化指數分為五大類繪制于地圖上（圖5）。長三角區域一體化呈現南高北低，沿海高內陸低的分布格局。這與長三角區域高質量發展格局相對一致，進而說明了區域一體化與區域高質量發展的相互促進。從內部來看，長三角區域一體化呈現以上海、南京、杭州、合肥為核心的圈層化分布格局，中心城市與周邊城市一體化程度不斷推進。特別是以上海為中心，形成的蘇州市、嘉興市、無錫市、南通市、常州市、寧波市、舟山市區域一體化緊密圈層，這與上海大都市圈的“1+8”空間相吻合。同時，基于案例的分析，可進一步歸納總結區域一體化機理。[29]從圖5中提煉共性因子與規律可發現：1.區域一體化在空間并未表現為一樣化、均質化，而呈現空間異質性；2.區域一體化程度與空間臨近性與規模異質性有關。具體而言，交通一體化在區域一體化中發揮重要的作用，臨近地域單元更容易形成一體化；城市群內往往形成多個以大城市為中心的都市圈，大城市在經濟、社會、環境等方面的規模與高質量發展，更利于吸引周邊城市要素流入，同時要素的反向流動也帶動周邊中小城市的發展，如圖6。

圖5 長三角區域各城市一體化指數

圖6 案例抽象示意圖

五、結論與建議

本研究圍繞區域一體化本質，即區域要素自由流動和優化配置，從過程一體化和狀態一體化構建區域一體化機理框架，建立區域一體化評價指標體系，對長三角區域41個地級及以上城市進行評價，主要結論：（1）長三角區域一體化呈現以上海為中心，向周邊逐漸衰減態勢，總體呈現南高北低，沿海高于內陸的區域布局。從三省一市層面，上海區域一體化具有絕對優勢，浙江省區域一體化程度略高于江蘇省，安徽省區域一體化潛力較大。（2）從過程一體化來看，交通一體化和制度一體化促進了區域內要素的自由流動，發現長三角區域多條高速鐵路建成通車，大大縮短了城際通勤時間，帶動了區域人流、物流、資金流、信息流的流動，交通一體化推動區域一體化作用明顯。而長三角區域制度一體化尚處于起步階段，在標準對接、資格互認等方面江浙滬三省一市已對接，但在對接領域與城市范圍有待進一步拓展。（3）從狀態一體化來看，長三角區域高質量發展與區域一體化格局相對一致。但生態環境成為部分頭部城市高質量發展的短板，如蘇州市、杭州市、南京市、寧波市、嘉興市和常州市等。（4）基于案例分析發現，區域一體化不是追求各地域單元的一樣化，在空間上呈異質性特征，以大城市為核心的圈層化態勢明顯，其輻射范圍與空間臨近性和城市規模大小有關。

已有研究更多基于城市間經濟、社會等指標相似性進行評價，本研究側重于城市間要素流動和配置的角度，選取城市間互聯互通以及合作等指標，進行區域一體化評價，發現城市在區域一體化中的短板，具有以下幾點政策啟示：（1）加強推動城市間“斷頭路”對接與聯通，特別是跨省際“斷頭路”問題較為突出。從省市層面推動長三角以及都市圈之間的交通統籌規劃，鼓勵建設中心城區連接周邊城鎮的市域（郊）鐵路。（2）加快各地區制度性開放，推進城市間標準、規則、資質的相互認定。在滬蘇浙職稱標準互認、專業技術人才和高技能人才的資格互認基礎上，推進安徽省積極融入。同時加快對長三角區域高新技術企業認定標準、創新人才標準、行業標準等的互認。（3）以創新協同推動長三角區域高質量發展，率先在高科技創新產業領域建立稅收分享機制。長三角區域內研發企業多在上海，而科研成果產業化和制造環節多在長三角其他城市，通過稅收共享推動創新要素在長三角區域自由流動。（4）設立公共服務區域轉移支付機制，進行合理適度的利益補償和扶持，使公共服務在一體化發展過程中能更好地兼顧城市與鄉村、城市與區域、工作人口與就業人口、戶籍人口與常住人口之間的利益矛盾。（5）加大城市環保投入，補齊環保設施短板。推進南京市、寧波市污水處理廠建設，提高污水集中處理率。蘇州市、南京市、寧波市、杭州市等工業發達城市要加快推進產業轉型升級，降低單位工業增加值能耗和水耗。

說明：本文系國家社會科學基金項目“長三角區域制度一體化機理及政策行動研究”（20BJY060）的階段性研究成果。