基于社會資本理論的職業教育校企合作法律規范保障體系

摘? 要：職業院校在引入社會資本方面已取得一定成果，但也面臨社會資本方在辦學過程中責任與權益的失衡問題。立足新《職業教育法》，認為應從職業教育校企合作法律制度入手，明確社會資本方在參與辦學中的教育責任和經濟責任，與此同時對其商事權益、民事權益加以保護，才能吸引社會資本參與職業教育辦學。

關鍵詞：社會資本方；職業教育；校企合作；法律規范

中圖分類號：G719.22? ? ?文獻標識碼：A? ? 文章編號：2096-3769（2023）03-006-07

收稿日期：2022-12-02

作者簡介：帥起寶（1973），男，江西奉新人，副教授、注冊會計師、稅務師，研究方向為混合所有制改革、財稅管理。

此文為2021年度天津市教育科學規劃課題“PPP模式下職業教育校企共建二級學院利益共同體研究”（編號：CJE210213，主持人：帥起寶）的研究成果。

一、問題的提出與文獻梳理

吸引社會資本參與辦學是增強職業教育適應性的重要方式之一。2022年5月開始實施的新《職業教育法》規定，企業可以利用資本、技術、知識、設施、設備、場地和管理等要素，舉辦或者聯合舉辦職業學校、職業培訓機構。舉辦者應當簽訂聯合辦學協議，約定各方權利義務[1]。在具體實踐上，職業院校在引入社會資本方面已取得一定成果，但也面臨各種現實問題，其中最突出的是社會資本在辦學過程中責任與權益的失衡，具體表現為：企業參與動力不足、合作激勵約束機制不健全、參與主體責權利劃分不清等。這就需要分別討論社會資本參與辦學應承擔的責任和應享有的權益，并建立新職教法背景下的校企合作法律規范保障體系，實現提高社會資本參與職業教育的積極性與維護教育公益性的雙重目的。

社會資本（Social Capital）理論最早由布迪厄[2]提出。該理論認為社會資本是一種由體制化的關系網絡而形成的資源集合。在職業教育領域，特別是在辦學模式方面，學?？梢酝ㄟ^科學選取社會資本、加強學校與社會資本的互動等方式，提升社會資本參與辦學的積極性。同時，借助社會資本的力量，真正實現產教融合，讓職業教育回歸本質[3][4][5][6]。針對社會資本參與辦學的權益保護和責任規范，學者們主要從校企合作的角度進行研究，認為校企合作遇到的最大難題就是企業參與的內生動力不足，所以應當出臺一系列易于操作和實現的“雙贏”性規定，消除企業顧慮[7]。整體而言，社會資本參與職業教育辦學是我國教育體制改革適應市場經濟發展的新嘗試，是提高職業教育適應性的重要途徑。但現有研究仍存在可拓展空間：第一，對社會資本在辦學中的定位和功能關注較少?，F有研究大多圍繞職業院校展開討論，忽視了對社會資本本身的關照以及高職院校和社會資本在社會網絡范圍內的互動關系。第二，對社會資本的責任與權益研究缺少系統性分析。以往研究多聚焦于參與方在辦學領域的義務，較少系統性地研究參與主體在教育、商事、民事等多個領域的責任與權益。第三，對社會資本參與辦學的制度安排關注較少。以往研究多停留在社會資本參與辦學的現象層面，對社會資本參與辦學背后的校企合作保障體系等的研究不夠深入。

二、社會資本參與辦學的模式

在我國，職業院校引入社會資本參與辦學的模式主要存在以下幾種：以海南職業技術學院為例的公辦股份制辦學模式、以私立華聯學院為例的民辦股份制辦學模式、以蘇州工業園區職業技術學院為例的PPP項目模式、以山東化工職業學院為例的公辦混合所有制辦學模式和以山東海事職業學院為例的民辦混合所有制辦學模式[8]。在不同模式下，社會資本的參與形式也各有特色，表現出一定的多樣性特征。

海南職業技術學院是由海南省教育廳、?？谵r工貿（羅牛山）股份公司和海南廣播電視大學共同出資創辦，是一所公辦股份制高校，隸屬于海南省人民政府，實行董事會領導下的校長負責制[9]。在《海南職業技術學院章程》中，明確了學校的管理體制和運行機制，包括舉辦者的原始出資和增資、董事會的選任、學校辦學經費、資產與財務管理等內容[10]。

私立華聯學院是由廣州地區部分普通高校的一批離退休教授聯合創辦[11]，該校在發展過程中開創了具有特色的“以知識投入和出資參股相結合”的教育股份制融資模式。學校實行董事會領導下的校長負責制，在《私立華聯學院股份制章程》中明確參與各方的權利與義務，包括董事長等職務的任免、股利的分紅方案、學校財務人事等規章制度的審批等[12]。

蘇州工業職業技術學院和蘇州工業園區職業技術學院均屬于地方政府主導的PPP項目辦學模式。前者是蘇州工業園區管委會通過與光華教育集團簽訂股權轉讓協議，協調園區內部的技能培訓，解決勞資矛盾；后者是中山市人民政府、中山火炬高技術產業開發區協調，設立六個專門化產業學院，承擔本地職業教育培訓的主要成本。兩所學校均通過股權轉讓協議、學校章程等規范董事會和學校的管理。

山東化工職業學院是由濰坊濱海經濟技術開發區管委會、省屬國企和市屬國企聯合出資共同舉辦的一所公立混合所有制院校，實行“大混套小混”，即實行學校和二級學院理事會雙重領導下的院長負責制。學校制定了《黨政聯席會議議事規則》等10余項規章制度，基本形成了以章程為核心的治理制度體系，內容包括理事會決策、監事會監督、黨委領導、院長負責、專家辦學等機制。

山東海事職業學院是由濰坊市政府和民營企業共同出資舉辦，是一所典型的民辦混合所有制職業院校。學校根據濰坊市政府《關于山東海事職業學院建設專題會議紀要》的要求，實行董事會領導下的校長負責制，同時規定了董事會和監事會的權利與義務。濰坊市政府在山海的混合所有制辦學中起到了積極引導的作用，其自身出資1%的股份，并擔任董事和獨立董事，是引導該校混合所有制辦學健康發展的重要原因之一[13]。

綜上所述，我們可以看出，在不同的辦學模式背景下，校企雙方的法律規范也不盡相同，有的學校依賴學校自身的章程，而有的學校則依賴地方政府文件。即使是學校自身章程，有的學校有專門的股份制章程，有的學校則出臺了專門的議事規則，還有的學校將其納入到學校整體的辦學章程之中。而在這些不同的章程中，規范的內容也有所不同。有的章程詳細列出了社會資本方的出資額和權利義務，有的則將其直接納入到董事會、理事會等專門機構，并在專門機構中規定其權利義務。由此可見，在社會資本方參與辦學的不同模式下，亟需尋找到更為清晰、明確的法律框架，更好地引導社會資本積極投入職業教育辦學。

三、明確社會資本參與辦學的責任

1.社會資本方的教育責任

校企合作的持續發展需要建立在雙方合作共贏的前提之上。對于學校而言，引入社會資本，可以帶來更多的辦學資金、設備、人員、社會服務項目和現金等，在人才培養、師資水平、社會服務等方面與企業、行業的需求緊密結合，實現職業教育與社會發展的無縫對接。對于社會資本方來講，通過校企雙方投入的各項資源，可以降低用人成本、提高聲譽，獲得更好的經濟和社會效益。然而，無論是學校還是社會資本方，其所享有的權益需要以其承擔的責任為前提。校企合作的首要責任就是教育責任，特別是社會資本方的教育責任，主要體現在其參與學校和專業建設、提供教育教學服務和實習就業崗位等方面。職業教育引入社會資本方參與辦學的重要原因在于可以基于企業的用人需求和崗位標準“量身定做”培養體系，籍此培養出畢業即上崗的應用型人才。從這個角度而言，社會資本方履行其教育責任的方式，一是參與制定學校和專業建設方案，制定具體人才定向培養方案和其他操作規范；二是參與學生實踐教學環節，及時引進第三方和行業標準進行教學質量評估；三是接受政府監管和社會監督，維護辦學的穩定性和教育的公益屬性。

新《職業教育法》第四十條鼓勵職業學校在招生就業、人才培養方案制定、師資隊伍建設、專業規劃、課程設置、教材開發、實習實訓基地建設等方面，與相關行業組織、企業、事業單位等建立合作機制，開展合作的，應當簽訂協議，明確雙方權利義務。第五十條規定了社會資本方在接納實習學生方面的責任，包括享受法定假期、獲得安全衛生保護、參加保險和獲取勞動報酬等內容。新《職業教育法》在學分管理、人才培養方案制定、實習管理環節都強調了企業責任，而且賦予了企業較大的空間，允許其在法律規定的范圍內，與學校共同協商，制定符合企業需求的人才培養方案。在協商中，學校應對企業參與課程、實訓等方面的內容制定具體規定。校企雙方還應制訂企業教師教學方法培訓計劃和制度、基于企業投入資源的課程和實訓教學方案，以完成人才培養任務。此外，還應加入未能履行相關教學目標和任務則要求相關投入方退出的強制性條款，以約束企業方的教育責任[14]。

對于企業來說，新《職業教育法》賦予其較大發揮的空間，企業必須遵循教育規律，維護教育的公益屬性。這就需要企業在教育責任上不僅著眼于“本企業”“本崗位”“某種技能”，而是要站在更高的角度提高人才對市場的適應性，培養學生的職業遷移能力。站在單個企業的角度來看，這種做法或許是“不經濟”的，但是這種培養方式能夠在整體層面降低人才培養成本，提高人才流動性，這對于適應新發展階段的經濟形勢還是有益處的。在職業教育校企合作中，要注意規范企業的教育責任，特別是要警惕企業出于自身私利考慮而忽略對學生的學習能力、創新能力和綜合素質的培養。同時，法律規范要保證企業在專業層面特別是專業技術和實習就業環節，擁有充分的話語權，在尊重教育規律的同時，注重對學生專業技能的實用性和適應性把握。

2.社會資本方的經濟責任

社會資本方的經濟責任主要表現在資本到位、資金使用和財務管理方面，旨在規范社會資本的經濟行為，確保其在法律法規范圍內進行經濟活動。具體表現為，社會資本方要關注內部控制和資產評估的頂層設計，注意對財務信息系統的日常運行。在財政監管和第三方審計的指導下規范經濟行為，做好預決算和保證審計報告公開，切實履行經濟責任。

新《職業教育法》第二十五條規定，企業可以利用資本、技術、知識、設施、設備、場地和管理等要素，舉辦或者聯合舉辦職業學校、職業培訓機構。第四十一條規定校企合作開展經營活動取得的收入可以用于改善辦學條件；收入的一定比例可以用于支付教師、企業專家、外聘人員和受教育者的勞動報酬，也可以作為績效工資來源，符合國家規定的可以不受績效工資總量限制。新《職業教育法》在規范企業經濟責任方面多為原則性指引，從法律文本中可以看出新法更多地將校企合作看作是一種民事法律行為，即校企雙方通過簽訂協議達成合作。對于企業的具體經濟責任，校企雙方可以通過協議進行細化，任何一方出現違約行為，另外一方可依法追究其民事法律責任。當然，由于校企協議的一方為學校，而學校在法律適用上表現出一定的行政法屬性，因而對于違反學校規章制度等情況，企業可能還需要承擔行政責任。

社會資本參與辦學具有天然的逐利性，而這必然會帶來產權的流轉[15]。產權歸屬是職業教育股份制辦學、混合所有制辦學模式的核心問題。產權只有在流動中才能夠實現增值和變現[16]。在社會資本參與辦學過程中，產權問題貫穿準入、運行及退出的全過程。在準入階段，需要對社會資本進行合理評估，這對于防范國有資產流失風險、穩定辦學原始資本具有重要意義。無論是營利性辦學，還是非營利性辦學，只要是以非貨幣的形式出資，特別是人力資源、專利技術，都需要核實財產、評估作價，并辦理財產權轉移手續[17]。在辦學過程中，企業有責任對自己的出資進行持續評估，對出現減值等跡象的資產計提、減值做準備，對出資資產做到心中有數。此外，企業要根據資產類別和用途，對資產進行合理配置。特別對用于教學和實驗實訓用途的資產，既要關注資產實際使用狀況及是否出現減損消耗等情形，也要定期檢查資產運行記錄，做到賬實相符，提高資產的使用效率，最大程度為教育教學服務。在退出階段，學校和企業有責任在合作協議中明確退出階段的資產處置、退出條件和程序等條款，企業通過股權轉讓、利潤分配、股份回購等方式退出時，應當防范國有資產流失風險，降低退出辦學對教育的負面影響。

社會資本方另外一個重要的經濟責任體現在收入分成方面。社會資本方參與辦學，其主要收入來源有：一是課程服務收入，二是社會培訓收入，三是提供其他的勞務或者服務收入。對于課程服務收入，如果企業享有辦學收益權，企業的責任在于如何在學校和企業之間進行合理分配才能達到公平、可持續發展。在某些情況下，特別是在公辦院校中，企業無法并且也不應該將課程服務作為一種盈利手段。為了充分發揮社會資本的能動性，企業可以考慮通過提供社會培訓而獲得收益，以此來平衡企業和社會投入資本的保值增值[18]?？陀^而言，允許非公有資本投資取得回報是社會主義市場經濟發展的必然規律，既是混合所有制辦學對“公益性”和“盈利性”兼容理念的具體體現，同時也是提高社會資本參與教育活動積極性的必然需求。

四、社會資本參與辦學的權益保障

1.社會資本方的商事權益保護

社會資本方的商事權益保護體現為在其獲得資本收益、完善法人治理、決定資本退出時應享有的基本權利，旨在從經濟利益上鼓勵社會資本參與辦學。社會資本方要在學習法律法規和政策文件的基礎上，擬定符合教育規律的辦學章程，合理約定收益分成等內容。發揮法人治理優勢，發揮監事會對于學校財務、人事、教學等方面監督作用。建立資本獲益和有序退出制度，維護辦學中的合法經濟利益。

長期以來，職業教育領域的校企合作面臨著“學校熱而企業冷”的尷尬局面。一方面，我國職業教育以學校為主體開展教育活動，校企合作總是立足于學校主動尋求與企業的合作。另一方面，學校在校企合作中又不可避免地出現“學校本位”，單方面強調學校的利益而忽略了企業在合作中的需求，這就使得本來就不夠積極的企業在校企合作中更為被動。學校所遵循的行政管理體制與企業所遵循的市場經濟規律之間存在沖突，而校企合作又恰恰缺乏一種能夠有效緩解和協調這種沖突的制度供給[19]。在校企合作中，教育投資人力資本專用性程度低、合作過程中可信承諾問題、教育投資的外部性問題都阻礙著職業教育校企合作的進程[20]。如何提高企業參與的積極性，特別是如何從經濟上激勵更多的企業參與職業教育，也成為職業教育校企合作領域的重要問題。

新《職業教育法》第二十七條規定，對深度參與產教融合、校企合作，在提升技術技能人才培養質量、促進就業中發揮重要主體作用的企業，按照規定給予獎勵；對符合條件認定為產教融合型企業的，按照規定給予金融、財政、土地等政策支持，落實教育費附加、地方教育附加減免及其他稅費優惠。第五十八條規定，企業設立具備生產與教學功能的產教融合實習實訓基地所發生的費用，可以參照職業學校享受相應的用地、公用事業費等優惠。由此可見，新《職業教育法》為社會資本參與校企合作提供了更為明確的政策激勵。社會資本方不僅能夠從合作辦學中取得收益，還能夠享受地方政府在稅費、用地等七方面的優惠。

在提高企業參與辦學積極性方面，合理維護企業的商事權益是重要的手段之一。有學者在調研國內高職院校校企合作發展現狀時發現，校企合作的典型案例往往強調校企共贏，并且以他（企業）贏為律的原則，凸顯企業的主體地位和經濟利益。在校企共同體建設過程中，可以通過教師參與企業橫向課題，直接為企業的經濟利益服務，從而降低企業的研發成本；學校教師還可以通過為企業員工定期提供人力資源培訓，幫助企業降低人力成本[21]。 在新《職業教育法》的背景下，校企合作協議可以在大的法律框架內進行更為細致的探索：除了地方政府給予的稅收和用地優惠外，雙方還可以建立成本補償制度。該補償制度可以包括對學生的實習成本、生產實訓設備損耗和企業員工因教學而誤工的成本費用等。對此，我們可以參考德國的企業激勵制度。在德國，所有企業都必須向國家繳納一定數量的職業教育基金，然后國家將其分配給參與職業教育的企業，補助的比例視其培訓符合經濟和職業發展的狀態，最高可得100%補助[22]。參與職業教育培訓的企業有優先獲得招聘高素質培訓學員的權利，企業因而可以接受新員工的各項成本，從而在人才競爭中獲利。

2.社會資本方的民事權益保護

社會資本方的民事權益保護體現在對其合同、財產和人格權方面的基本權利，保障其享有平等的民事主體地位，旨在消除社會資本參與辦學的后顧之憂。在民事權益保障方面，校企雙方應當在協商一致的基礎上簽訂合作協議，規范雙方的權利義務和爭議解決方式。充分保障重大事項知情權和意見表達權，以平等地位參與合作辦學的管理和決策。及時聽取社會資本方的意見和建議，實時監測社會資本方權益的落實情況，持續評估合作辦學的風險點，并加以防范，維護其辦學過程中的合法民事權益。

新《職業教育法》第四十條規定，國家鼓勵職業學校與相關行業組織、企業、事業單位等建立合作機制。開展合作的，應當簽訂協議，明確雙方權利義務。從某種程度上看，校企合作也像人們社會生活中的其他合作一樣，只有彼此尊重才能走得長遠。新《職業教育法》不僅給予參與職業教育的社會資本經濟上的政策扶持，也賦予社會資本更多的話語權，特別是在社會資本發揮自身技術優勢，參與職業教育人才培養方面。社會資本參與辦學，首先應當獲得地方政府和學校的尊重，這種尊重體現在民事權益上就是雙方作為平等主體，在協商一致的基礎上開展校企合作。我國的職業教育大多以學校為主要陣地，而學校是典型的科層制組織，組織的運行更多依靠上傳下達的行政命令，對于外界的社會需求和規律往往不夠重視。企業則不同，企業是依靠市場規律生存和發展的，企業只有不斷對變化中的市場和需求作出反應，才能立于不敗之地。這就意味著，校企合作雙方的利益不總是一致的。從校企合作現狀來看，校企合作始終站在學校的立場，單方面強調學校利益訴求的學校本位觀屢見不鮮[23]。在這種觀念的影響下，企業往往處于劣勢，企業的需求也常常是被犧牲的，這就會降低企業在校企合作中的積極性。因而，在校企合作中，首先應當給予參與合作的社會資本方足夠的尊重，保障參與方的意見表達和知情權，賦予其對重大事項的表決權。

具體而言，在人才培養方案上，要充分調研企業的崗位需求，聽取社會資本方在技術、工藝、設備和生產方面的意見和建議，吸收企業的一線職工參與到實踐教學中來，將企業在實際生產中的專業性轉化為教學上的權威性。在實習管理上，企業對實習學生有教育培訓權，需要按規章制度管理參與實習的師生。企業需要客觀公正地評價實習學生，建立公平合理的職業競聘和退出機制。在教育的過程性評價方面，要聽取社會資本方在合作辦學評價中的意見，對于企業提出的意見要及時追蹤，對其中的問題進行實時管理和解決，彰顯企業在合作中的主體地位。在制度建設方面，校企雙方可以在不違反新《職業教育法》、地方性法律法規、部門規章的基礎上，制定具體的校企合作細則，如管理辦法、校企共同運行機制實施細則、理事會制度、促進條例等制度文件[24]，在法律層面更好地保護企業的民事權益。此外，良好的合作關系需要既能“進”，也能“退”。在退出機制的設計上，只有保證企業能夠享受退出階段合理的權益，才能激發企業參與校企合作的興趣。對于退出階段，要合理保障企業員工回歸正常生產崗位，企業出資和用于教學的生產設備得到合理處置，將對企業生產經營活動的負面影響降至可接受的水平。

吸引社會資本參與辦學，是連接職業教育與社會需求的重要紐帶，有助于更好地實現職業教育的社會功能。產教融合、校企合作是職業教育領域研究的經典話題。在技能短缺與技能錯配的雙重壓力之下[25]，如何吸引企業參與辦學的積極性？如何鼓勵學校大膽探索新的產教融合之路？如何降低校企雙方的交易成本，降低培訓市場的失靈程度？這些都是擺在職業院校面前的現實問題。校企雙方的協調有賴于與之配套的制度支持，這套制度既需要約束企業，也需要約束學校，既需要服務于學校的人才培養，也需要符合企業的經濟利益。在未來一段時間，職業教育將繼續探索其類型教育的道路，而校企合作作為職業教育區別于其他類型教育的重要特征，更需要開展大量的社會實踐和理論研究，特別是在校企合作的制度層面，以更好地指導職業教育校企合作向著健康、良好的方向發展。

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Legal Norms Guarantee System of College-Enterprise Cooperation in Vocational Education Based on

Social Capital Theory

SHUAI Qi-bao

（Tianjin Vocational College of Mechanics and Electricity，

Finance Department， Tianjin 300350， China）

Abstract： Vocational colleges have made some achievements in the introduction of social capital， but they also face the imbalance between the responsibility and rights of social capital in the process of running schools. On the basis of the newly issued "Vocational Education Law"， the author believes that it is available to take the legal system of college-enterprise cooperation in vocational education as a starting point， make clear the educational responsibility and economic responsibility of social capital in participating in running schools， and protect its commercial rights and civil rights， in order to attract social capital to participate in vocational education activities.

Key words： Social Capital Contributor； Vocational Education； College-enterprise Cooperation； Legal Norm