山西省鄉村治理績效評價

□文/ 高玉娟 牛牧原

（東北林業大學經濟管理學院 黑龍江·哈爾濱）

［提要］ 在鄉村振興戰略及公共部門績效評估研究文獻基礎上，提出構建山西省基層政府單位鄉村治理效果績效評價指標構建框架。依據統計年鑒及問卷調查數據，利用關鍵績效指標法對評價指標進行初步篩選，并應用隸屬度概念對最終指標進行確定。運用層次分析法為各項指標進行權重賦予并構建模糊評價模型，對已構建指標體系進行檢驗，以期構建完整的山西省基層政府鄉村治理效果績效評價指標體系。

據《2022 山西省統計年鑒》發布的數據，至2021 年山西省仍有農村人口1，273 萬人，占全省總人口比率36.58%。盡管自2017 年來，山西省城鎮化速率保持穩定，農村人口占全省總人口比重由41.41%下降至36.58%，然而其人口總數依舊占全省人口總數的三分之一，具有農村人口基量大、占比高的特點。從農村人口收入與物質生活層面看，2021 年山西省農村居民人均可支配收入僅為15，308 元，低于全國平均水平；鄉村地區醫療、教育單位、文化單位數較同人口規模省份低。提升山西省農業人口物質生活水平，改善鄉村基礎設施建設和公共服務供給能力仍然是提升山西省經濟社會發展程度與人民生活滿意度的必由之路。二十大報告中指出，“發展鄉村特色產業，拓寬農民增收致富渠道。鞏固拓展脫貧攻堅成果，增強脫貧地區和脫貧群眾內生發展動力。統籌鄉村基礎設施和公共服務布局，建設宜居宜業和美鄉村”，為山西省鄉村發展建設指明了方向。鄉村振興戰略的全面實現、宜居鄉村的建設發展需要基層鄉鎮政府扮演主導角色，統籌協調鄉村建設的各方主體力量共同實現。為促進這一長期性、戰略性工程早日實現，將鄉村治理效果納入山西省基層政府單位的績效評價考核目標中，形成專門化的鄉村治理工作績效評價指標體系，以考評手段煥發基層鄉鎮政府單位鄉村治理方法優化，是本文的重點思考方向。績效評估作為改進政府管理和服務水平的實用工具和有效手段，在公共管理領域日益得到實踐和應用，評價結果也成為檢驗一個地方、一個區域核心競爭力的重要標志。作為績效評估中的關鍵工作，評價指標體系的設計合理與否關系到績效評估工作的效果是否得以落實。但由于鄉村振興工作的特殊性，鮮有學者將研究目光聚焦于基層政府單位鄉村工作領域的評價指標設計研究中。

一、文獻梳理

對于公共部門管理及績效評估機制在公共部門中的應用研究源起于西方國家，并在主要工業化國家經歷了效率導向至效率與公平并重的變遷。20 世紀初期，由于西方國家工業革命所帶來的“追求效率”的社會風氣導向，以及主要工業化國家存在的政府部門腐敗問題盛行，相關學者對于公共部門中的績效評估問題研究聚焦于提升公共部門行政效率這一議題中。尼古拉斯·亨利（1900）在其論斷中指明：在政府部門的管理中，擁有相對專業技能的工作人員比裙帶關系以及任人唯親的管理控制更具有一定的效率。至20 世紀六七十年代，一味追求效率的公共部門績效評估機制的弊端伴隨西方國家的財政危機爆發而顯露，學者們開始將研究目光聚焦于公平和效率并行的研究領域。Freder（1997）在其研究中表明，政府能夠并且必須同時兼顧效率與公平。對于公共部門績效管理方式的改進，最開始源起于美國對于政府及其提供產品服務的質量提升，并且要滿足產品的效果以及公平性。國外對于公共部門績效評估的研究在20 世紀90 年代迎來了蓬勃發展，在績效指標體系的設計方面采用了標桿管理法、平衡卡計分法以及關鍵指標法等新興工具。

我國對于公共部門的績效評估研究起步較晚，現有研究大多參照西方國家的研究成果和研究方法，結合我國國情實際予以研究。國內在公共部門績效評估領域的研究主要集中在績效考核的方法論上，主張采用定量法構建科學合理的績效考核指標體系。陳巍（2013）認為，中國應立足國情和政府管理的實際，合理借鑒國外政府績效管理的經驗，倡導公眾本位導向和結果管理理念。劉華（2013）則認為績效考核指標的設計是否合理科學關系到考核結果是否客觀公正，主張將關鍵績效指標進行分解，對于權重賦予則通過主觀加權或比較加權來實現。劉華云等（2020）提出將可拓學應用于公共部門的績效評估過程之中，實現了對公共部門績效評估的方法的豐富完善。伴隨著我國學者對于績效評估手段在公共部門領域中的研究不斷深入，部分學者開始將研究目光定位于基層政府部門的績效評估上。陳龍興等（2020）認為，在我國，政府應當在優化社會公共管理的同時，也要持續對于基層公共管理進行行之有效的改革，對基層公共管理效能進行合理績效評估。

二、績效評價指標體系構建

（一）評價指標的初步篩選。基于相關文獻梳理和山西省各項鄉村工作現狀研究，本文從基層政府轄區內鄉村居民物質生活水平、政治權益保障水平，轄區治安水平、環境保護水平、資源利用水平等方面，秉持簡要性的設計原則，進行合理的統籌歸納與初步篩選。最終決定將村民物質生活水平相關因素歸納入經濟維度，政治權益保障水平與轄區治安水平相關因素歸納入政治維度，轄區環境治理水平、資源利用水平與基層政府公共服務供給能力相關因素歸納入社會維度。基于此，本文初步構建涵蓋3 個準則層、23 個指標層的評價指標體系A1。

（二）A1 指標隸屬度分析。盡管A1 指標扎根于大量鄉村振興相關理論與研究文獻，并在此基礎上綜合本領域專家意見構建而成，然而受研究者個人主觀認知局限性的影響，A1 指標體系中難免存在反映鄉村治理效果較弱的低效指標。為盡量減少主觀因素對于指標體系構建過程的影響，剔除不合理、不相關的績效評價指標。需對已構建指標體系進行篩選和驗證。

為篩選出真正重要性、相關性的指標，本文向相關領域教授、基層政府公職人員、村民等受訪對象發放調查問卷，對A1 各項指標重要程度進行評價，并設置評價集U=｛非常重要、重要、一般、不太重要、不重要｝。利用隸屬度概念，通過設定臨界值，剔除隸屬度過低的非重要指標。本次調查共發放問卷76 份，回收問卷63 份，有效問卷50 份。回收率82.9%，有效率79.4%。通過回收問卷，對各指標被評價“非常重要”與“重要”次數進行統計，并構建公式如下：

其中，第i 項指標的隸屬度等于其被評價為非常重要的次數Um與重要次數Un之和在總受訪次數Ut中的比值。本文將Xi≥0.6 作為指標篩選的臨界值，通過剔除六項隸屬度小于0.6 的評價指標，確定最終評價指標。

（三）權重賦值。為保證績效評價指標體系的完整性與評價結果的合理性，本文運用層次分析法對各項指標進行權重賦予。層次分析法通過對不同層次各影響因素間兩兩權重比較的主觀判斷信息確定不同指標之間的相對重要性，進而遞歸計算出各評價指標的總體權重。為構建判斷矩陣，本文使用1～9 標度表對于各項指標的重要程度進行判斷，如表1 所示。（表1）

表1 量化比值規定一覽表

對于構造的判斷矩陣，需要計算其一致性指標CI 及一致性比率CR，以確保其相對重要性。當CR 值小于0.1 時，我們認為判斷矩陣通過一致性檢驗。經過計算，該指標體系三維度CR 值分別為0.0893、0.0518、0.0250，其CR 值小于0.1，均通過一致性檢驗。由此，本文得到山西省基層政府鄉村治理效果評價指標體系A2，如表2 所示。（表2）

表2 山西省基層政府鄉村治理效果評價指標體系A2 一覽表

三、評價指標體系實證應用

為了解當前階段山西省基層政府單位在鄉村治理領域工作情況，同時也為檢驗績效評價指標體系的效度和信度，本文基于前文構建評價指標體系A2，應用模糊數學思想，使用模糊綜合評價法來對目前山西省基層政府鄉村治理效果績效進行評價。模糊綜合評價法是一種基于模糊數學的綜合評價方法，該綜合評價法根據模糊數學的隸屬度理論把定性評價轉化為定量評價，即用模糊數學對受到多種因素制約的事物或對象做出一個總體評價。

（一）發放調查問卷。在評價過程中，本文使用的客觀數據來源于《山西省統計年鑒（2019-2022）》；使用的主觀數據源自調查問卷的反饋結果。問卷設計是問卷調查研究中至關重要的一環，問卷設計的水平以及問卷的質量直接關系到問卷調查研究的成敗，決定著問卷調查研究的質量。

為保障問卷設計質量，確保問卷調查的有效性，在受訪樣本人群選擇方面，本文使用等比例抽樣法與隨機抽樣法從山西省22 個地（縣）級市、1，061 個鄉鎮行政區轄區內選擇受訪對象351 人。在考慮到受訪人群的指標理解能力后，通過舉例法對受訪人群進行評價指標內涵解釋。本次調查總計發放問卷312 份，回收307 份，有效問卷298份，回收率達98.4%，有效率達97.1%。

（二）構建評價模型。本文對山西省基層政府鄉村治理效果的績效評價以表2 構建的評價指標體系為依據，構建評價因素集U、UB1、UB2、UB3，如下所示：

為得到對于山西省基層政府單位鄉村治理工作的真實評價，設置評語集V：

對于評價因素集U 中的單因素進行評價，構建公式來表示評價因素Ui（i=1，2，…，m）在評價集V 中的隸屬度rij：

隨后構造模糊判斷矩陣R，結合表2 中的權重ω，引入五點打分法，評價山西省基層政府單位在鄉村治理工作中各維度的得分情況及總得分情況。如下所示：

其中，B 為得分情況，A 為權重向量矩陣；Q 取向量值（5，4，3，2，1）。

（三）評價結果分析。經模糊運算，山西省基層政府鄉村治理工作現狀績效總得分Q=3.27，其中經濟維度得分Q1=2.98 分，政治維度Q2=3.49 分，社會維度Q3=3.50 分。通過對山西省基層政府單位現階段村級治理工作情況評估，本文認為山西省基層政府單位在鄉村建設發展領域中的工作盡管總體表現尚可，但仍有較大提升空間。山西省鄉村經濟發展水平較低，在一段時間內將會成為制約山西省鄉村建設發展與鄉村人口生活水平、生活滿意度提升的主要桎梏。山西省鄉村建設工作在未來的重點應堅持以經濟發展為主要導向，同時兼顧鄉村地區政治建設與村民公共生活領域建設。