我國戰略性礦產資源供給保障:總體環境、主要短板與體系構建

徐占忱

(中國國際經濟交流中心,北京 100050)

充足穩定的礦產資源是事關我國第二個百年目標實現和中華民族永續發展的重要物質前提,戰略性礦產資源供給保障是國家經濟安全、產業安全、技術安全和國防安全的重要內容。我國高度重視戰略性礦產資源供給保障問題,2022年習近平總書記把“正確認識和把握初級產品供給保障”作為進入新發展階段需要正確認識和把握的五大問題之一提了出來。黨的二十大報告明確提出要“提升戰略性資源供給保障能力”。推進和落實我國戰略性礦產資源供給保障,要增強戰略思維、系統思維、創新思維、底線思維能力,堅持整體性、全面性、關聯性、動態性原則,做到前瞻性思考、全局性謀劃、整體性推進。

一、研究背景與問題的提出

我國是世界第二大經濟體和第一制造業大國,戰略性礦產資源是我國制造業大國不可或缺的物質支撐。受地質背景和成礦作用影響,全球礦產資源分布具有天然的不均一性。可以說,世界上沒有一個國家擁有足夠自身發展所用的所有類型礦產,國家間礦產資源的富瘠和余缺只有通過國際礦物合作和貿易途徑來解決。我國是當今世界上最大礦產資源生產國、最大礦物原材料消費國、最大礦產品進口國。目前我國礦產資源年消費量相當于美國、歐盟、日本等主要發達經濟體年消費量的總和。其中,鐵礦石、銅、鋁、鎳等大宗礦產消費量占全球50%以上。同時,我國自身礦產資源總體品位偏低,開發利用難度大,大宗、支柱性礦產不足。據自然資源部《中國礦產資源報告(2020)》,我國2/3的戰略性礦產資源儲量在全球處于劣勢。從需求看,目前除少部分品種進入消費平臺期外,我國礦產資源消費總體仍處于增長階段,一些戰略性新興產業礦種需求增長更快。依發達國家經驗,一國礦產資源消費即使進入平臺期,消費總量基本上要維持15年以上,可見2045年以前,我國礦產資源的消費規模將持續維持高位。

歷史上我們與前三次世界范圍內科技革命失之交臂。經過四十多年的改革開放,我國經濟快速發展,今天終于有了抓住當代以新一代信息技術、新材料、新能源、生物技術等為代表的新一輪科技革命和產業變革重大歷史機會。當前戰略性新興產業發展所依賴的礦種,對我國經濟發展極為重要。但是,近年來我國出現了部分優勢礦種優勢下降的問題,原來具有優勢的稀土、鎢、銻、鉬、錫、銦、鉍等,經過多年大規模開采和低附加值出口,對外依存度有所上升,個別優勢礦種(如錫)甚至成為“憂慮礦種”［1］。

戰略性礦產資源供給安全強調資源供給的持續性、可靠性和有效性。在實際工作中,戰略性礦產資源品類較多、關涉群體多、相互關系復雜,且不同類型礦產面臨的供需形勢、風險來源、傳導路徑等不盡相同,對其供給保障有著不同的要求。戰略性礦產資源供給保障的目標要求是,保證市場不斷位、不斷檔,供應不暴漲暴跌,用得上,用得起,關鍵時刻頂得住、供得上,極端時刻不被“卡脖子”。

近年來,國內學者從我國資源供給狀況［2］、礦產資源供應鏈［3］、新技術革命帶來的資源需求變化［4］等多方面開展研究,做了大量積極有益的工作。應該看到,我國戰略性礦產資源供給保障工作系統性不強,國內勘探開發與海外資源獲取間缺乏協同;資源需求端的減量、替代和再利用相對滯后;一些礦產供給遠不是有了原礦物就可以解決,急需相關材料領域的技術進步;國內一些勘探開采、冶煉加工等關鍵技術裝備、零部件和重要試劑等依賴進口;我國海外礦產資源經略能力有待提升;等。新形勢下做好我國戰略性礦產供給保障,堅持系統性思維,突出前瞻性和動態性十分重要。

20世紀80年代,中國科學院系統科學研究所顧基發等在老一輩科學家錢學森的指導下提出具有鮮明東方特點并有著國際影響的“物理-事理-人理系統方法論”。這一系統方法對于今天我國完善戰略性礦產資源供給保障體系有著現實指導意義。在這里,“物理”是指與地質學、冶金學等相關的資源自然賦存狀態及現實技術條件下的開發利用水平。“事理”是基于“物理”而形成的要素關系和組織系統,就當前戰略性礦產資源供給來說,包括國際層面的資源需求方、資源供給方、跨國礦產公司等基于“物理”所形成的復雜關系,以及國內層面圍繞我國內資源供給態勢所構建的國內勘探開發、儲備和回收利用體系建設等。“人理”則是系統中的關系構建和機制設計問題。本文依據“物理—事理—人理系統方法”的邏輯框架,分析現實條件下我國戰略性礦產資源供給保障體系的主要短板,基于此提出相關系統構建思路和政策建議。

二、我國戰略性礦產資源供給保障的總體環境

戰略性礦產資源供給保障都與全球大環境緊密相關。當前世界百年大變局加速演進,美國從產業、科技、人才等方面實行無底線遏制和打壓,當代科技革命和產業變革帶來礦產資源需求的深刻變化,我國戰略性礦產資源供給保障問題面臨形勢更加復雜。

(一)美國對我國無底線打壓成為戰略性礦產資源供給保障的首要影響因素

當前全球大國關系和地緣政治發生了深刻變化,中美博弈成為其中最為重要的影響因素之一。美國自身礦產資源十分豐富,蘇聯解體后美歐等國曾大量拋售儲備礦產,但近年又快速重建本國關鍵礦產保供政策體系,這本身就是一個重要信號。特朗普和拜登兩任政府是美國出臺戰略性(關鍵)礦產政策最為密集的時期。美國力圖通過產業、技術、金融等各種手段,對全球礦產資源的占有、生產、貿易、價格、消費等進行強有力的政府干預和控制。基于把中國作為戰略競爭對手的設定,美國礦產資源政策明顯以中國為其供給保障的假想敵。(1)Office of the Federal Register. Executive Order 13593-addressing the Threat to the Domestic Supply Chain from Reliance on Critical Minerals from Foreign Adversaries and Supporting the Domestic Mining and Processing Industries. [2022-12-10]. https://www.federalregister.gov/documents/2020/10/05-2020-22064.2019年,美國同剛果(金)、贊比亞、納米比亞、博茨瓦納、秘魯、阿根廷、巴西、菲律賓、澳大利亞等9國簽訂戰略礦產協議(2)十大礦業國家組建“大聯盟”,美國在下一盤大棋,礦業界網,2019-10-01。,力圖通過區域集團化聯盟,削弱競爭對手(中國)在礦產資源方面所累積的優勢。

美國在關鍵礦產領域強化對所謂來自中方威脅的防范,其實質還是“斷鏈”和“脫鉤”。 2020年美國地質調查局(USGS)確定了最有可能造成美國制造業供應鏈中斷的23種礦產,其中,主要來源于中國的礦產品有13種。［5］美方測算中國稀土儲量占全球38%,供應占全球90%,提出把中國稀土來源列為國家安全高風險因素。近年來美國參眾兩院多次舉行聽證會,討論稀土對中國依賴問題。我國處于工業化中后期,制造業規模龐大,加之資源稟賦局限,未來相當長一個時期礦產資源供給“大頭在外、大進大出”,這是基本格局。從美國對華政策走勢看,我國戰略性礦產資源供給保障中的美國因素應特別重視。

(二)當代科技發展和能源轉型形成對一些礦種的控制權爭奪

當前全球科技革命和產業變革深入推進,礦產資源及材料產業成為各大國產業和科技競爭制高點爭奪的重要領域。2021年以來為落實《巴黎協定》確定的溫控要求,各國提出了本國碳達峰與碳中和目標。目前全球73%的碳排放來自能源消耗,能源轉型成為應對全球氣候變化的關鍵,全球能源轉型推動了礦物需求從燃料密集型加速向材料密集型的轉變［6］,原來一些小礦種正在變成“大礦種”。

據預測,2021—2040年全球電動汽車發展對電池需求量將增長約40倍,對鋰、鎳、鈷、石墨、稀土的需求量將分別增長42倍、19倍、21倍、25倍、7倍。［7］另據2021年國際能源署發布的《關鍵礦產在清潔能源轉型中的作用》報告,如果實現《巴黎協定》目標,2040年全球清潔能源技術對礦產資源需求將翻兩番。如果加速轉型即2050年前實現凈零排放,到2040年需要投入的礦產資源將比現在多6倍。

2020年以來,我國新能源汽車產業快速發展,動力電池所需的鋰、鈷等價格大幅上漲。以鋰為例,2020年年底碳酸鋰價格是4.26萬元/噸,到2021年底價格為27.75萬元/噸,漲幅達551%［8］,重點礦產下游應用環節需求迅猛增長,對供給形成巨大的倒逼效應。

美國、歐盟礦產資源總體對外依存度較高,從已發布的關鍵礦產目錄看,中美歐三方有鈦、釩、稀土、鋰、鈮、鉭、鈹、鋯、銦、石墨等17種礦產為各方共同關注礦產(見表1)。我國和美、歐等在這一領域形成“碰頭”之勢,在新形勢下可能出現各方對關鍵礦產資源控制權的爭奪。

表1 中國—美國—歐盟關鍵礦產對比分析

(三)全球資源民族主義抬頭

近些年全球化遭遇逆流,伴隨一些國家社會極化分裂、民粹主義抬頭,一些礦產資源富集國內部資源民族主義興起。特別是新冠疫情暴發以來,一些國家遭遇嚴重通貨膨脹,債務壓力快速上升,這些國家大多以礦業為本國支柱產業,政府由此希望增加礦產收益來擺脫經濟困境,出現了以提高礦產稅率、實行強制國有化、加大限制出口等具有鮮明保護主義色彩的政策。

近來剛果(金)將鈷列為本國戰略性金屬資源,鈷礦權利金從2%上漲到10%,并對超額利潤征收50%的稅金。(3)戰略性礦產保障事關國家總體安全,中國礦業報,2021-01-11(01)。2019年12月緬甸政府以環保為由封關,造成我國重稀土進口中斷。印尼2014年和2020年兩次禁止鎳礦產出口。2022年11月全球二十國集團(G20)巴厘島峰會期間,印尼投資部長與加拿大國際貿易部長提出構建類似于石油輸出國組織(OPEC)的鎳生產國組織。(4)全球第一大產鎳國印尼向第六大產鎳國加拿大提議建立“鎳OPEC”,觀察者網,2022-11-16。目前我國所需的鐵礦石、銅精礦、鋁土礦等來源主要集中于澳大利亞、智利、秘魯、菲律賓、印尼、南非、幾內亞、巴西、剛果(金)等少數國家,這些國家國內政局變化、經濟走勢、社會情緒等,都可能對我國戰略性礦產資源保供帶來不利影響。

(四)全球產業鏈供應鏈調整給礦產資源供給帶來新變數

近年來美國大搞全球產業鏈供應鏈集團化、陣營化、意識形態化,推行可信賴盟友國家間供應鏈“友岸外包”,人為在所謂“自由民主國家”和其他國家間制造“斷鏈”。2021年6月拜登政府發布“供應鏈百日調查報告”,審查半導體、稀土礦物質、電動汽車大容量電池、藥品等4種關鍵技術供應鏈。其中一個主要方面是查找前端關鍵礦物來源的對外依賴情況。美國提出稀土、磁鐵等關鍵商品供應必須減少對“競爭國家”過度依賴,要使自己關鍵礦產資源上“處于不敗之地”,具有明顯的為未來與中國展開競爭創造空間的意味。

當前美國正在推進產業鏈供應鏈“脫鉤”從中游核心技術(如芯片),向上游關鍵礦產延伸。2022年美國推動成立了由加拿大、日本、德國、英國、歐盟委員會、芬蘭、法國、澳大利亞、瑞典、韓國等參加的礦產安全伙伴關系 (MSP,有“金屬北約”之稱)(5)美加等國建立礦產安全伙伴關系,全球地質礦產信息網,2022-06-16。,提出要打破中國在某些關鍵礦產供應上的主導地位。未來不排除美國推動成立更多由少數國家參與將我國排除在外的礦產資源聯盟組織,以此加強對市場資源供給控制,特別是對小宗戰略性新興產業礦產的控制。值得注意的是,澳大利亞、加拿大等都是美國盟友,受中美關系影響中澳、中加關系變數較大,這給我國海外礦產資源供給帶來了風險。

(五)全球既有礦權和礦業金融化影響不容小覷

美歐早已進入后工業化時代,其對一些傳統大宗礦產需求量并不大,但全球傳統大宗礦種中的一些高品位礦權,仍掌握在美西方國家礦業巨頭手里。如美國鋁業就在全球控制著大量的鋁土礦權。當前全球主要礦產品交易金融化趨勢不強,鋁、銅、鉛、錫等大宗礦產資源定價受制于紐約商品交易所和倫敦金屬交易所,一些高技術礦種也為跨國礦業巨頭所壟斷。在金融市場影響下,全球大宗金屬礦產價格變化波動表現出特殊規律,一個小的事件就可能帶來國際市場價格大幅波動(如巴西礦山潰壩事件)。前一陣美聯儲實施量化寬松貨幣政策,推動國際買家大舉進入和炒作。目前新能源領域所需要的礦產供給短期內無法趕上需求增長速度,確實存在供需期限錯配問題,但鋰等的價格暴漲主要還是因全球資本炒作造成的。

三、我國戰略性礦產供給保障存在的主要短板

戰略性礦產資源供給管理是涉及資源、環境、經濟、社會各方面的復雜系統,長期以來我國形成了一整套礦產資源管理體系。但在實際工作中,礦產資源管理仍存在重上游輕中下游、重海外獲取輕國內資源勘探開采、重政府投入輕市場作用、重資源輕資產資本協同、重政府輕其他利益主體權益保障等問題。［10］在當前外部環境發生深刻變化的條件下,相關要素缺乏協同、各方力量分散、合力效應不強問題更為明顯。

(一)海外資源獲取與國內資源勘探開發缺乏協同

我國是世界上礦產資源大國,礦產資源總量約占世界的12%。截至2020年,我國共發現礦產資源173種,查明資源儲量礦產189種,整體來看我國礦產資源稟賦居世界第三位。前些年大批企業赴海外找礦,海外礦產資源獲取對我國成為礦業大國、制造業大國發揮了關鍵作用。但從戰略和經濟可行性來說,新形勢下我國有必要加大國內礦產資源勘探開發力度。

首先,近年全球礦產資源價格持續走高,一些關鍵礦種國內開采已具備很好的技術和經濟可行性。盡管我國貧礦多,開采難度大,但隨著開采、選礦技術進步和國際市場行情變化,國內礦產勘探開發的技術和經濟可行性已經有了很大變化,這也使得原來所圈定資源邊界品位(6)邊界品位即最低工業品位,它是區分工業礦體與非工業礦體的標準。主要是受開采、選礦技術進步和市場價格上漲等影響,使得過去不能夠開采或不具有開采價值的礦體大幅提升,邊界品位由此大幅下降。大幅下降,使過去曾經被認為的“呆礦”重新獲得經濟價值。

其次,我國礦產資源開發有著廣闊的空間。與國外相比有著巨大的探礦潛力。截至2021年年底,我國非油氣探礦權登記表面僅為10.66萬平方公里,占我國陸地面積的1.11%,占可開展地質工作面積的1.52%。［11］

其三,國內礦產資源減少正使我們在一定程度上喪失了平抑國際市場價格的能力。作為全球最大鐵礦石需求方,長期缺乏定價權已成為業界之痛。盡管鐵礦石價格缺乏話語權背后因素復雜,但業界普遍認為,國內鐵礦石開采過少,缺乏平抑國際市場價格能力,是任由鐵礦石價格大幅上漲的一個重要原因。鐵礦石等大宗礦產品價格快速上漲及向下游傳導,推升了我國整個鋼鐵行業乃至全社會運營成本。

最后,在外部形勢日趨復雜情況下,加強國內礦產資源勘探開發也是戰略之舉。就戰略性礦產資源安全來說,國際市場價格不應成為唯一的衡量和決定因素。因為在特殊和極端情況下,資源價格不再是供給保障的主要因素,所以保持足夠量的國內勘探和開采十分重要。

近年來國內礦產資源勘探開發支持嚴重不足。2012年以來,我國地質勘查投入逐年下滑(7)主要表現:2020年我國固體勘查投入僅為162億元,比2012年下降68%;2011—2021年,我國探礦權數量從3.6萬個減少到1.1萬個,下降69%;采礦權數量從10.1萬個減少到3.6萬個,下降64%。,造成儲量增速放緩,儲量增長趕不上產量增長,儲產比大幅下降,資源國內供給和保障程度不斷走低。2019年我國鋰、鈷、鎳儲量同2010年相比分別下降72%、43%、92%。［12］2017年財政部和原國土資源部出臺《礦業權出讓權益征收管理暫行辦法》(財綜[2017]35號)(以下簡稱《辦法》),該《辦法》存在法理不通、立法斷層、新舊制度銜接不力、下位法與上位法沖突、溯及既往、一刀切、一級市場與二級市場價格倒掛、過度授權、稅費沉重等問題,該《辦法》對國內礦產資源勘探開發影響巨大。近年國內勘查和采礦投入大幅下滑,客觀上助推了國際礦產品價格大幅上漲。

(二)資源保供體系不健全存在各自為政“碎片化”現象

總的說來,已經列入或將來隨著形勢可能列入的戰略性礦產資源不下幾十種,其供給涉及投資、貿易、運輸、定價、儲備、回收等各方面,品種多、環節多、涉及利益方訴求多是其主要特點。現行分散化的職能和管理分工體現了行業特殊要求,將來也不可能“一統了之”。但是,加強和做好部門職能間、相關環節間的協調配合特別重要。

目前我國戰略性礦產資源在開采、獲取、儲備、運輸、利用、回收各環節仍處于分散化狀態,實際工作中很容易出現“合成謬誤”和“分解謬誤”,實際工作中一些政策只能起“打補丁”,作用與效力有限,個別政策甚至有較大負效應。我國制定的稀有金屬礦產資源保護制度,實行開采總量控制、出口配額、行業準入、礦業權管理等,目前鎢、錫、銻、稀土等按有關政策管理,但鉬、鍺等還沒有專門的管理政策。由于過度開采稀土等優勢資源保障年限持續降低,資源優勢正在減弱,甚至出現了個別國家停止國內生產,改由大量進口并儲備我國資源產品的現象。［13］

非金屬礦物和非金屬礦物功能材料是電子信息、生物醫藥、環保工程、航空航天等高新技術產業重要的支撐材料。目前我國非金屬礦產方面政策體系不健全,仍存在一些空白,有些政策只散見于其他行業政策之中。不同于傳統金屬礦產,我國非金屬礦產行業總體以民營中小微企業為主,2020年全行業有企業約10萬家,但規模以上企業數量不足5 000家。(8)建議制定非金屬礦“風險礦產清單”——訪國務院參事室原副主任、國家建材局原副局長蔣明麟,中國建材報,2022-02-28。行業集中度低,發展模式陳舊,資金技術短缺,轉型發展能力不足。

(三)礦產資源全生命周期各環節系統謀劃不夠

新形勢下戰略性礦產資源不再僅視為國家工業體系孤立的前端投入品,而是關乎國家經濟發展、產業競爭力和技術創新能力的整個產業鏈條的關鍵環節。初級礦產資源獲取保障已向產業鏈供應鏈全鏈拓延,從而形成了從勘探、采選、分離到冶煉、利用、回收的全產業鏈條,其表現也更加多維化、精細化、復雜化。目前我國重要礦產資源全生命周期管理相對落后,沒有實現采選、分離、冶金、利用、回收全鏈條精細化管理,沒有建立涵蓋礦產資源端、冶煉加工端、材料端、產品端、回收端全鏈條的產業鏈體系。

隨著我國步入工業化中后期,大量自然資源加快向社會資源轉變和蓄積,資源回收和循環利用將成為礦產資源供給的重要來源。目前發達國家的鐵、銅、鋁、鉛、鎳、銦等廢舊金屬循環利用已占資源供應量的40%～60%,我國資源循環總體回收利用水平不高,目前廢鋼利用率僅為10%左右(世界平均利用率為35%,美國利用率為70%)。我國的鋁、銅、鉛二次資源供應占消費量的比例分別為18%、16%、39%,明顯低于發達國家水平,報廢汽車、家電、電子產品等回收率也低于國際水平。我國金屬資源循環利用方面的法律與標準不健全,規范化水平低,大宗固廢產生強度高、利用不充分,綜合利用產品附加值低(很多只能是降級使用),技術水平、精細化管理水平亟待提升。

(四)礦產資源及相關材料領域創新短板突出

戰略性礦產資源供給保障不是有原始礦物就可以解決的,而加工能力和材料產業發展水平至關重要。近年我國在礦產資源加工領域取得了長足進展。但從美國、日本和德國近年科技進展看,這些國家材料領域進展令人矚目。特別是日本前些年從傳統家電等領域退出,埋頭專注于新材料領域并已取得諸多突破性成果。

現實中,我國一些初中級礦產品大量出口,高級產品依賴進口,一些高端材料領域仍存在 “卡脖子”可能。目前我國大尺寸ITO靶材、微波用高檔砷化鎵、核探測用稀土閃爍晶體、復合氧化鋯和金屬鋯(核級鋯)以及宇航級釩鋁合金和高純金屬釩等基本依賴進口。［14］我國出口的鎢產品中初中級冶煉產品占70%,而高端鎢合金仍需進口。我國銦資源(生產ITO的主要原料)產量占全球2/3,但銦資源利用尚處于嘗試生產或小批量生產階段,日本國內沒有銦資源,但有4家企業控制著全球90%以上的ITO靶材市場份額。［15］在礦產勘探、開發裝備技術方面,我國目前仍以跟跑為主,領跑很少;很多仍停留在科研樣機階段,實際商品少;產品可靠性和穩定性差,高端儀器進口占主導地位。冶煉、分離等有些關鍵設備、零部件、輔助材料、試劑等嚴重依靠國外進口。當然,當代全球分工條件下不一定全部要由國內來解決,但作為礦產資源加工第一大國,從產業安全角度來說也應有所謀劃。

(五)全面提升海外經略能力需要多方面協調推進

我國近些年海外礦業投資雖增長很快,但畢竟是“后入局玩家”,我國現行管理體制與海外礦業投資存在很多不適應的地方。現行管理模式與全球礦產資源投資要求不適應。礦產資源投資多為長期巨額投資,周期長、風險大,中間不可預見的因素多,這是其自身特點決定的。前些年我國有過個別礦產資源在價格低谷期,以所謂“白菜價”不愿買進錯過機會,后來價格漲起來又不得不花大價錢去購買的現象。國際礦產投資的長周期與現行國企短期業績考核間存在矛盾,導致一些國企不愿投、不敢投,有的投資項目因為期間市場波動,給企業領導人造成了很大壓力。國企與民企海外投資行為和利益協調問題長期以來沒有很好解決,仍存在各自為戰、惡性競爭的現象。還有,我國企業海外權益礦較多,但很多權益礦在民企手里,有些底數還無法及時搞清,有些企業雖已拿到海外礦權,但由于當地基礎設施配套條件差,距離實際開采回運有相當難度。我國海外礦業投資融資支持、持股方式和風險應對能力,同國際礦產巨頭存在較大差距。新形勢下如何打造可以同美、加、澳等國際巨頭同臺競爭的中國跨國礦業公司,推進戰略性項目、具有戰略意義的商業項目和一般商業項目的合理劃分與有力支持,都需要深入研究。

(六)政治、經濟、外交等方面通力配合不夠

當前戰略性(關鍵)礦產資源已成為各國爭奪的焦點,部分國家試圖通過政治、經濟、軍事、運輸通道、國際規則、股權投資、媒體等多種手段掌控全球戰略資源。日本礦產資源極度貧乏,但日本善于運用經濟、政治、外交等多種手段經略全球資源,特別是通過建立系統高效海外能源獲取開發策略體系,形成了強大的國際市場運作能力,也使日本成為全球礦業強國。

我國礦產資源海外經略能力總體不高,總的來說還沒有實現政治、經濟、法律、外交等資源高效協同。在一些重要礦產資源國,我國外交力量和影響力還十分有限。目前還沒有實現政治、經濟、外交力量等各方面力量的有效整合,在一些重要國家(地區)總體力量偏弱。特別是,缺乏足夠具有豐富礦產和礦業投資知識、熟悉當地政經社情、具有當地人脈的專業人員,企業在海外一旦遇到問題,通常難以得到來自官方及時有力的協助和支持。在新形勢下確保我國海外資源供給需要政治、經濟、外交各方面多管齊下,加強對重要資源國相關專業人員配備,提升專業服務能力和水平。國際輿情引導能力一直以來是我國的短板,海外礦產投資項目時常出現為美西方輿論污名、為當地不同族群和政治派別攻擊的問題,在有的國家甚至陷入“發達國家設絆、發展中國家抱怨”的境地。

四、建立戰略性礦產資源供給保障支撐體系

戰略性礦產供給保障涉及大國博弈、地緣政治、經濟競爭、技術進步、產業發展、能源轉型、生態環境等各方面。對此,我們要跳出傳統初級礦物供給安全思路,強化系統思維,加快相關制度銜接和體系完善,以國內增儲上產提升我國外部談判和供給能力,以資源深度開發利用升級供給水平,以完備的資源全生命周期管理改進供給結構,以強有力的經略能力推進向世界礦業強國邁進,為實現第二個百年目標奠定堅實的物質基礎。

(一)構建強有力的國內礦產資源勘探開發政策支撐體系

國家十四五規則和2035年遠景目標綱要提出,“實施能源資源安全戰略,加強戰略性礦產資源規劃管控,提升儲備安全保障能力,實施新一輪找礦突破戰略行動”。根據2019年至2021年中國礦產資源公報,我國大宗礦種查明資源儲量大部分為經濟可采儲量的2—14倍,個別高達30多倍,戰略礦產資源安全保障具有較大潛力。新形勢下要采取措施改善我國礦業投資環境,進一步調整國內政策,鼓勵社會各界加大投入,充分釋放國內勘查開發潛能,盡快扭轉礦業勘查投入持續下滑市場低迷狀況。組織實施好《戰略性礦產找礦行動(2021—2035年)》,把重點礦種放在突出地位,有針對性地加大對鋰、鈷、鎳、離子型稀土等關鍵礦產的勘探投入,提高增儲上產能力。推進現有地質勘查單位向綜合性礦業公司轉變,建立覆蓋全礦種全產業鏈的資源管理體制機制。建立國家地質勘查風險基金,支持社會企事業單位參與礦產資源風險勘查。設立專項資金支持“棕地找礦”(9)棕地找礦是指在已有礦區的深部和外圍找礦,與之相對應的是綠地找礦。綠地找礦是在已圈定的找礦遠景區找礦。目前我國礦床勘探深度多在400—600米,陳毓川、毛景文兩位院士認為,我國在2 000米以潛蘊藏著巨量礦產資源,未來20年從開采技術發展看,我國找礦深度應集中在500—2 000米。,通過現有礦山的深部和邊部勘探開發,緩解我國長期礦產資源供給能力。進一步發揮“中國礦產資源與材料應用協同創新平臺”作用,從產品應用、新材料研發、戰略性新興產業發展等資源需求出發,進一步錨定找礦方向。

(二)強化礦產資源研發創新體系

戰略性礦產資源是各國爭奪新一輪科技革命和產業變革制高點的重要抓手,礦產資源作為上游供給端,要密切關注下游需求端的變化,做好對需求端重大創新跟蹤和前瞻性研究。一是推進找礦理論不斷取得突破性進展。國家找礦理論的突破性進展,可以快速改變國家資源格局。二是加強先進基礎工藝研發。進一步突破選冶關鍵技術難題。對鋰、鈦、鎵、鈮等技術制約型礦產,加大對資源分離、提取等理論和技術科研攻關的支持力度(如高鎂鋰比值鹽湖鋰資源的分離問題)。洛陽鉬業近年通過技術攻關,從鉬礦尾礦中回收副產品白鎢礦,已成為全球最大的白鎢生產商之一。［16］三是加快關鍵基礎材料領域的研發。當前推進低碳綠色發展、能源轉型加快,這對關鍵礦物材料開發提出了新要求。如新能源汽車動力電池材料主要是鎳、鈷、鋰、石墨等關鍵礦產,同時以鉑族金屬作為催化劑。稀土元素以及鎵、鍺、銦等能夠保證新能源汽車的續航能力和安全性能［17］,應持續加大礦物材料研發支持力度,加快形成自身特有的優勢。 四是加強原材料高值化利用。從近年德國、日本經驗看,處于產業鏈前端的礦產資源同樣可以成為價值高端產品,必須下大氣力解決粗放發展,推進關鍵礦產高附加值利用。當前要以新一代信息技術、新能源、新材料、生命健康、航空航天等領域所需關鍵礦種為重點,組織力量解決高端新材料關鍵技術和瓶頸,不斷從源頭發掘材料的新性能、新用途,改變高端材料依賴進口的局面。要組織開展好礦產資源—材料供應鏈串聯研究,加快實現高品質、高端新材料關鍵技術和工藝突破,推動我國礦產資源產業鏈不斷邁向中高端。要適度控制資源低價出口,切實推進初級產品高級化,通過產業鏈下游拓展提升礦產品的附加值,以此增強我國產業競爭力。

(三)完善戰略性礦產資源儲備體系

新形勢下我們要按照政府主導、社會共建、多元互補的原則,建立政府和企業有機協作、共同參與、采儲結合的混合儲備制度,建立以產品儲備為主、產能和產地儲備為輔的礦產資源儲備體系,鼓勵企業對鐵礦石、銅精礦等大宗緊缺商品實施商業儲備。堅持“大儲備”和“一盤棋”［18］,建立多層次礦產資源儲備體系。完善中央和地方儲備聯動機制,同步推進我國緊缺和優勢礦種儲備。推動勘探與儲備相結合,加大找礦力度,近期抓緊探獲一批可供開發利用的礦產資源儲備基地,遠期可以考慮探找一些相對低品位和深度較大的資源作為戰略儲備。

發揮資源儲備保障供給、熨平周期、調節價格的作用,科學合理確定儲備品種和規模,把握好儲備吞吐調節的時效度,借力資源儲備提高我國戰略性資源交易談判和議價能力。創新和完善儲備所需要的融資支持政策,建立和完善礦產地戰略儲備補償機制。鼓勵企業開發國外礦產資源,建立海外礦產資源儲備基地。統籌礦產地儲備、專業儲備、海外儲備、打造中國全球戰略性礦產交易集團。進一步完善礦產資源儲備法律制度體系,建立我國戰略性礦產資源儲備信息管理平臺,加強對全球主要大國(經濟體)關鍵礦產儲備動態的跟蹤分析。

(四)健全礦產資源回收利用體系

我國初步建立了涵蓋回收—加工—再利用的廢舊資源循環利用體系,目前我國輕工、建筑、家電、機械、交通等領域已進入大量回收期(從物質流生命周期來說,據業內專家測算鋼鐵利用回收周期一般為16年)。要把礦產資源回收利用納入國家戰略性礦產資源支撐體系關鍵環節,進一步完善礦產資源回收利用的法律、制度、財稅等相關配套政策體系。全面提高礦產資源綜合利用水平,提升資源的全生命周期利用率,改變一些高品質、高性能再生資源的低附加值利用問題,不斷提高同級再利用比重(國外同級再利用比重較高,我國很多為降級再利用)。加強廢催化劑、廢冶煉渣、廢棄電器電子產品等的回收處理和資源化再利用。預計到2025年中國動力鋰電池退役量超過80萬噸,市場規模近千億元,加強對退役鋰離子多種元素提取、分離技術研發。(10)退役鋰電池具有有機-無機復合、多元素、多物相共伴生特點,再生利用流程長、污染重,在提取、分離中降低物耗能耗,減少三廢排放需要集中攻關。孫峙,退役鋰電池清潔循環再利用,2022全球工程前沿/全球十大工程成就發布會暨Engineering前沿論壇報告,2022年11月。到2035年,基本形成國內原生資源開采、海外資源進口和礦產資源循環利用共同支撐的發展格局。

(五)完備海外礦業投資運營支撐體系

目前我國海外礦業投資遍布亞洲、非洲、南美、大洋洲等全球上百個國家和地區。增強全球礦業市場的經略能力,要科學評價重要海外投資風險,做好海外優質資源資產并購,確保我國拿到手的海外權益儲量隨時轉化為實際產能和產量,確保關鍵時刻運得回、用得上。研究分析現貨和期貨市場的保供問題,增加我國在礦產國際貿易、定價、規則、產業標準等方面的話語權。推進礦產品進口跨境人民幣結算,助力人民幣國際化,有效規避匯率風險,探索“金屬流”(11)投資方與礦企預先支付現金預付款,雙方商定按協議價格(如當年市場價)購買礦產企業未來幾年的資源產品,具體可以是固定數量或每年產量中的一定比例。同時雙方商定好預付金比例。這一模式投資方有現貨礦產品支撐,投資風險較小;在看漲礦產品價格前提下,可獲取投資收益。對于礦業企業來說,融資成本低效率高,不影響企業控制權和再融資能力,有利于控制經營風險。洛陽鉬業簽署5.5億美元金屬流協議融資模式創新助力降本增效,中國證券報,2020-07-12。融資等更適應礦產資源開發特點的新型融資模式。［19］利用中國在部分關鍵礦產采冶技術上的優勢,助力其他資源國礦產資源開發,更深入地參與全球關鍵礦產資源的開發利用。

五、相關工作建議

黨的二十大報告提出,要“強化國家安全工作協調機制,完善國家安全法治體系、戰略體系、政策體系、風險監測預警體系、國家應急管理體系,完善重點領域安全保障體系和重要專項協調指揮體系”。戰略性礦產資源供給保障工作本身有其復雜性、專業性和實操性,必須要堅持前瞻性思考、全局性謀劃、整體性推進。既要強調底線思維,守牢資源安全底線;又要有動態安全觀念,學會明辨“時”和“勢”,避免簡單以戰時思維處理和平時期的安全問題,處理好確保資源安全與提高經濟效益間的關系。

(一)成立與全球礦業巨頭同臺競爭的礦業公司

推進我國從礦產資源大國成為礦產資源強國是實現新時代建設社會主義現代化國家目標的必然要求。［20］新世紀以來,我國礦業快速發展為礦業強國建設提供了堅實的物質基礎。目前美國、加拿大、澳大利亞等礦業強國都多家具有全球影響力和控制力的大型跨國礦業公司,如美鋁、力拓、必和必拓等。我國礦業企業主要以生產型企業為主,資產規模偏小,國際運作能力低,還缺少具有國際礦業市場運作能力的大型礦業公司,新形勢下培育和建設我國具有全球競爭力的跨國礦業企業是建設全球礦業大國的優先任務。未來中國的全球性礦產資源公司,應是具有國際資源、資產、資本一體化運作能力,可以和全球同行同臺競爭的國際性大企業。

(二)建立戰略性礦產資源決策咨詢機構

礦產資源本身品類多、涉及領域多、工作環節多,未來多部門分工負責、各自按職能把守仍是基本格局。新形勢下有必要把戰略性礦產供給保障頂層戰略設計、關鍵品種供求趨勢分析、海外礦權獲取政策支撐體系、國內勘探開發激勵政策、海外重(特)大投資項目論證、戰略項目與商業項目統籌、國家礦產資源儲備政策等問題統籌起來一并考慮,提出具有全局性、前瞻性和實操性的對策設計。建議借鑒央行貨幣政策委員會模式,成立國家層面戰略性礦產資源專業咨詢委員會,實現戰略規劃、政策引導、信息服務、金融支撐等高位統籌。其可由國家相關部門負責人、地質、冶金和材料領域資深專家、海外礦業投資資深人士、國有和大型民營礦企代表等組成,通過相對穩定的工作機制為決策提供參考。

(三)全面提升資源全球經略能力

要引導我國礦業企業進一步融入全球礦業體系,積極參與國際礦業投資、貿易、綠色等領域標準和規則制定,提升我國在全球礦業體系中的話語權和影響力。不斷完善礦產品交易市場,推進礦產品貿易人民幣結算,鼓勵香港、上海、深圳等期貨交易所與全球主要礦產品交易機構開展深度合作。探索創辦由我國主導的全球小金屬礦產品交易所,鞏固和確立我國在優勢礦產和高技術礦產領域的已有地位。完善我國海外礦業投資重要項目融資支撐體系,在貸款利率、擔保條件、融資額度等方面給予支持。推進海外戰略性項目、商業性項目聯動,通過股權并購、產能購買、戰略聯盟等多種形式,深化與礦產資源國、國際礦業公司的互利合作。研究國內國際雙循環下戰略性礦產資源供給保障新格局,推進共建“一帶一路”、RCEP、上合組織、中非合作論壇、中國—拉美合作等機制下的礦業合作,在我國與對方戰略合作框架和政府間協議中予以支持。

(四)建立礦產資源動態跟蹤和預警監測體系

完善戰略性礦產資源安全監測預警機制,借鑒美國等發達國家經驗,全面提升監測預警能力。創新風險識別方法,提高風險識別水平,根據礦產資源種類、資源量、未來技術發展等情況,開展情景分析、專家調查、流程分析、全要素分析,通過統計、監測、偵選、歸類、匯總等形成全圖譜式資源風險識別模式。不斷完善產業鏈供應鏈風險分析架構,明確各礦種國內國際關鍵節點,并把這些節點放到獲取、加工和制造整個關系中來考察,同時要落到具體實際操作環節中。