基層治理現代化的數字賦能機制
——以技術賦能和制度賦能為分析框架

蓋宏偉,張明欣

(燕山大學 公共管理學院,河北 秦皇島 066004)

一、問題的提出

基層治理現代化是中國式現代化的重要內容。進入數字時代以后,如何整合運用新型技術來賦能基層治理現代化,成為實踐的需要、理論的課題。黨的二十大報告強調“完善社會治理體系”“健全共建共治共享的社會治理制度”,并將“狠抓基層”放在首位,明確提出“完善網格化管理、精細化服務、信息化支撐的基層治理平臺,健全城鄉社區治理體系”。中央高度重視科技賦能社會治理,“推動數字賦能”成為一項重要的政策議題。《國務院關于加強數字政府建設的指導意見》(國發〔2022〕14號)就提出通過實施“互聯網+基層治理”行動來提升基層智慧治理能力。在此背景下,各地陸續開始運用數字技術來賦能基層治理,如:“江蘇有線”發揮“黨媒、政網、民屏”屬性優勢,讓網絡業務平臺成為基層治理現代化建設的數字引擎［1］;浙江省龍游縣以治理有效為目標,利用數字技術,創建數字平臺“龍游通”,重塑鄉村結構,推動鄉村數字治理的變革［2］。數字技術的運用為基層治理現代化插上了翅膀,但數字技術在基層治理現代化中的運用也離不開制度的保障。

學者們已經注意到數字技術發展與基層治理現代化的聯系這一理論議題,但主要聚焦于工具意義層面上的技術治理,尚未對與技術適配的制度框架進行深入探討。而在不斷升級更迭的新技術時代,“技術邏輯只有與制度邏輯以及構成組織間網絡的社會關系相連結相合并,才能賦予基層治理數字化轉型合法身份”［3］。基于此,一些學者也試圖按技術、制度雙重賦能的思路分析我國基層治理現狀,如學者章立群等剖析福州市鼓樓區“一線處置”創新機制,認為這種技術與制度的雙向調適機制為縣域基層社會治理提供了范本［4］。不過,實踐情況并不理想,技術與制度的融合仍須深化。學者龐銳建立了“制度-技術”二維分析框架,對網格化管理的街道治理案例進行梳理,通過制度彈性來化解技術剛性所帶來的風險,以求達到技術環境與制度環境的平衡［5］。但是,對于技術對制度的調節力的研究仍然不足。學者張廷君等以福州“數字烏山?”為例研究發現:數字機關事務治理不是簡單的技術賦能,而是在技術與制度之間的不斷調適中實現制度的重塑［6］25;“數字科技只是突破制度機制障礙的工具之一”［6］29。這為我國機關事務管理、數字政府建設以及基層社會治理等方面提供了重要的理論指引。

綜上所述,目前學界對基層治理中技術賦能與制度賦能的雙重調適作用分析不足,更多的研究局限于兩者的孤立分析或者簡單交流互動分析,都停留在表面分析上。但技術與制度之間本身就不是一種單向決定或者相互決定關系,而是一種協同演化關系,因此,應當將研究視角放在兩者的緊密互動關系上。毋庸置疑,基層治理數字化轉型是國家治理體系和治理能力現代化的必然趨勢,“數字治理生態是政府數字化轉型的條件也是目標”［7］25。事實上,技術與制度的“互塑”已經成為基層社會治理領域面臨的深層次問題。有鑒于此,本文從技術與制度互動的角度,分析數字賦能基層治理現代化的發展路徑,深入分析技術與制度雙重賦能的共軛框架下基層治理現代化的數字化路徑,為基層治理體系和治理能力現代化提供數字賦能的生態方案。

二、技術與制度雙重賦能基層治理現代化的分析框架

(一)基層治理現代化與數字引擎

數字時代讓我們處在被數據“包裹”的社會環境中,數字技術與基層治理的融合釋放出巨大的能量。數字技術革新打破基層治理的常規運作狀態,通過探尋基層治理新技術、新手段和新模式,提升基層數字治理的深度和廣度,推動基層治理從傳統的“以管理為主”轉變為“以數據為基礎、以算法為核心、以算力為支撐”的新型基層治理形態,為基層治理現代化提供了新引擎。

1.數字化賦予基層治理現代化新的治理內涵

基層治理理念是引領基層治理實踐的先決條件,而信息技術驅動基層治理現代化不僅豐富了基層治理的內涵,而且為基層善治注入了新的元素,促使基層治理理念實現從機械性到智慧性的飛躍。首先,基層治理圖景更加清晰。數字技術嵌入基層治理,可以將復雜的社會事實呈現在“云圖”上,使基層事務處理過程都能清晰地勾勒出來。其次,基層治理更加精準化。基層治理的突出特點是公眾利益訴求多元、復雜,利用大數據正可精準識別個性化、差異化的需求。最后,基層治理更具敏捷性。基層數字治理吸收了敏捷治理理念,使基層治理空間更加靈活,具有彈性。

2.數字化賦予基層治理現代化新的治理動能

“信息化已經成為實現我國治理現代化的關鍵驅動力”［8］。基層組織是國家治理和社會治理的基本單元,“數字技術的驅動通過目標耦合和機制耦合使得治理結構對技術實現了更高程度的吸納,共同達到較高程度的耦合質量以及促進耦合后的制度創新能力提升”［9］。一方面,數字技術驅動基層治理重塑新的價值。“作為價值標準的數字技術在治理邏輯上體現為‘去中心化’程度加深,推動數字空間從信息互聯逐步走向價值互聯。”［10］另一方面,數字技術推動基層治理制度再生產。數字技術“能夠窺探制度內部缺陷并進行修正”［11］77,“其運行邏輯中蘊含著重要的制度創新意義,必然會對既有的治理體系產生挑戰并推動變革”［11］76。通過“提高制度變革的潛在收益、降低制度變革的相對成本等”［12］1,數字技術的應用為制度的變革提供了驅動力。

3.數字化賦予基層治理現代化新的治理優勢

基層治理現代化的創新路向正在向“整體智治”方向轉變,這也是數字技術賦能社會機制創新、推動公共管理與信息技術融合的必經之路。“將技術邏輯深度嵌入到政府與社會的制度結構,通過治理主體之間的有效互動,以及權力轉移、數據共享、流程優化、場景設置和資源配置等方面的系統性重塑,提升公共治理的有效性。”［13］例如,浙江嘉興平湖市以基層治理的難點、堵點、卡點、痛點為突破口,首創物聯感知數據融合服務平臺“感智匯”,全面開啟縣域“物聯、數聯、智聯”三位一體全域智治基層治理能力建設,打造縣域集約化基層治理服務體系。［14］

(二)被執行的技術:數字賦能基層治理現代化的共軛機理

共軛作為宇宙中的普遍現象,在自然界和人類社會的很多領域都有所體現。“事物間形成共軛效應的前提是不同事物產生共軛關系,處于一種相對穩定且規律變化的能量轉換狀態。”［15］實際上,技術與制度也遵循著既有的基礎和規律,“技術與制度等規制性要素間是互為基礎、相互滲透、相互制約、相輔相成的”［12］3。事物間的共軛是事物相互關聯、共同發展的一種狀態,數字技術與制度及基層組織間的交互狀態也可以形成一種共軛系統。

1.共軛場域:技術與制度的組織背景

數字技術提供了解決基層治理問題的新方法、新思路和新模式。然而,過度倚重智能化手段容易陷入“技術決定論”的誤區。學者簡·芳汀將信息技術分為客觀的信息技術(objected technology)與被執行的信息技術(enacted technology)［16］。客觀的信息技術可以理解為目前在數字政府或組織中所使用的各種信息通信技術和應用,以及處于發展階段的信息技術、系統和應用;而“被執行的信息技術”是置于第二層面的,信息技術不僅可以用于改變現狀,而且能夠推動實現政府形式、結構和流程的實質性變革,更能響應公民的需求,從而走向新的平衡。［17］信息技術在基層治理中的應用并非基層治理的主體和主導,而是構建基層數字化治理的結果。由于信息技術與基層治理之間存在重要的認知論差異,我們可以從二者的互動中有所收獲。特別是,信息技術應用可以在基層治理分析中納入制度分析,而基層治理也能夠通過跟隨信息技術研究的方向而將技術的物質財產考慮在內,從而有利于推動基層治理的縱深發展,最終共同塑造一種共軛的實踐場域。

2.共軛動力:技術與制度相互建構

共軛動力是能夠推動事物發生、發展的動力因素及其構成,以及保障和促進這些動力發揮作用的各種組織制度、利益關系、體系結構等。基層治理現代化的數字賦能機制的動力機制來自數字技術與保障制度之間相互建構的可持續性關系。一方面,基層治理現代化要實現技術與制度的互惠共生發展,這種狀態下基層治理內耗最少,更能適應系統環境,發展會更順暢。數字技術的客觀性決定了數字技術應用嵌入基層治理會帶來新的規則、資源、運行模式和互動方式,進而形成新的行動策略。那么,基層組織原本擁有的制度和組織模式必然要與之磨合,從而也就為制度變革創造了條件。另一方面,“技術進步與制度變遷是一個相互滲透、互為因果、雙向互動的過程,共同構成一個聯系緊密、不可分割的動態結構和有機整體”［18］。基層治理現代化若要實現數字治理的規范化、科學化和民主化,就必須以制度建設為依托,在決策、評估、執行、監督等業務環節推進職能、權限、責任和程序的合規化、法治化。因此,基層治理現代化的數字賦能機制的基本要求為整體性兼具智慧性,也就是通過數字技術與制度革新的雙向互動,實現資源的重新整合、結構的重組以及治理功能的重塑。

3.共軛價值:打造基層數字治理生態

基層治理生態在數字化轉型背景下得以重塑。數字技術的有效使用既能促成包容性的網絡治理任務場域,并拓展協同性治理主體場域的主體范疇,又能創建具有可持續性的治理模式,構筑智慧性的治理響應空間。在共同演化的數字生態系統內,最終“實現包容性、協同性、智慧性和可持續性等治理價值”［7］13。因此,技術與制度的共軛協同演化符合基層數字化治理生態的特征和要求,并具有以下特點:其一,數字技術與制度相互依賴、相互作用,能產生更趨穩定的共軛結構;其二,兩者互補共生,都在利用周圍資源來有效地發揮自己的優勢;其三,兩者之間的共軛狀態趨向于帕累托最優狀態,也就是在治理場域內,治理的效益或者效率在閾值內隨著物質或能量的遞減而增強;其四,共軛效應使基層治理現代化的各要素之間趨于整合,有助于基層社會的進步。因此,數字技術與制度之間趨向于共軛狀態時,社會穩定性就越來越高,系統發展就越來越快,從而實現基層數字治理生態的共軛價值。

三、案例選擇與研究方法

浙江省湖州市德清縣在基層治理現代化進程中的治理實踐是當前數字賦能基層治理現代化的典型樣態。德清縣基于數字化的治理理念,積極響應數字化改革的政策,以建設“全域數字化治理試驗區”為總抓手,全面提升縣域治理能力,已經連續三年被評為“全國縣域農業農村信息化發展先進縣”,榮獲數字鄉村指數全國百強縣域榜單第一名。德清縣秉持數字技術與制度規范共同推進的理念,利用數字技術創設“數字鄉村一張圖”,打造基層數字治理四平臺,優化便民服務、人居環境以及產業發展等基層治理的方方面面。同時,為了確保數字化建設穩步前進,德清縣在“一三五”整體框架體系下,通過重構制度體系、再造政務處理流程、完善補償機制來優化全域數字治理體系。該縣為中國特色基層治理現代化建設提供了先行樣板和實踐范例。

為了充分挖掘德清縣數字賦能基層治理的實踐經驗,我們將在已從理論層面探討了技術賦能與制度賦能的共軛驅動框架的基礎上,探討德清縣如何驅動技術與制度賦能框架實現基層治理現代化。為了契合研究主題,本文主要采用單案例研究法進行回溯追蹤,遵循嚴謹、規范、可行的原則,通過觀察、訪談、文件材料、新聞報道等渠道收集相關材料,聚焦基層治理現代化數字賦能機制議題進行針對性研究,得出具有普遍意義的結論。所收集的資料主要是研究團隊于2022年6月至9月期間多次前往德清縣的村莊、社區進行蹲點調研的記錄。研究團隊跟隨德清縣政府各有關部門,實地參與“基層數字治理”系列平臺運維和政策執行活動,其中:調研地點包括大數據管理局、公安局、農業農村局等8個縣級黨政機關及其下屬部門,還包括3個鄉鎮(街道)和5個代表性村莊(社區);訪談對象包括普通村(居)民、村(社區)干部、深度參與德清平臺建設的科研人員、人大代表等;文本資料來源于大量的相關政府文件、會議記錄以及官方媒體報道等。綜上所述,本團隊對德清縣展開了充分的調研,調研材料可以相互佐證,滿足案例研究的詳實性要求,能夠據以探討技術賦能與制度賦能共軛驅動的數字賦能基層治理現代化。

四、數字賦能基層治理現代化的德清實踐

(一)技術的嵌入性入場

針對基層動態變化情況難以掌握、相關部門機構工作效率低、信息服務碎片化嚴重等治理痛點,德清縣利用自身“地理信息+人工智能”的優勢,極力擴大數字技術的覆蓋面,將數字技術應用到經濟社會發展、政務處理流程優化、民生應用普及等基層治理的方方面面,實現了縣鄉村三級數據貫通、信息流通、資源共享,為鄉鎮的服務精準化、智治精密化、管理精細化探索出新的思路。

1.工具層面:以數字孿生技術為依托,開啟鄉村智治新模式

德清縣以A村作為試點,率先上線“數字鄉村一張圖”,2020年已經實現縣域全覆蓋,并由此開啟縣域鄉村智治新模式。“數字鄉村一張圖”表面是一張三維地圖,實際上是一個村莊的縮影,即數字孿生模型,展現了282類、近10億條基礎數據,利用物聯網實現多個時空維度的整合,使德清縣域治理發生了翻天覆地的變化。

其一,一圖呈現,即鄉村治理可視化。“數字鄉村一張圖”對于鄉村治理的賦能關鍵在于可以全景感知鄉村事務,基于五個板塊、系列菜單和其他組件,使整個村莊全景呈現在圖上。此外,通過數字孿生技術以及其他技術,重塑鄉村治理流程,及時自動感知和處理民情民意、村莊異常情況等,避免由于工作盲點或長時間擱置事項不及時處理而導致嚴重后果。

其二,管理提質,即鄉村治理智能化。平臺設計了智能監管機制和異動管理機制:一是建立“天空地”一體化遙感監測體系,通過運用人工智能分析和全面遙感地圖服務,逐村布置智能監控、智能垃圾桶、智能井蓋、污水智能監測和智慧交通等感知設備,能夠主動感知、全面發現基層治理問題;二是在全景感知的基礎上,關注生產、生活和生態的異常情況,對感知到的異動情況及時上傳,并進行自動處置,形成閉環監管鏈條。通過以上兩種機制,降低了治理的注意力成本,做到了精準掌控和實時治理,提高了管理質量。

其三,場景聯動,即鄉村治理生活化。“數字鄉村一張圖”鏈接“浙政釘”“數字生活小程序”“浙里辦”三個移動終端,打造了“數字治理平臺+移動終端”的樣板。村民直接利用手機感知界面進入三個移動終端,在線參與村莊政務,并且可以辦理個人事項,有效地將“平臺公共性”與“移動終端私人性”建立了聯系,實現了村民參政的生活化。

基于“幸福云”,我們直接通過微信就可以表達我們的訴求,政府、村委會切實關注到了我們生活中的方方面面,政府工作人員動動手指就可以對我們村的垃圾分類、環境整治、美麗庭院等作出評價,村委會也會在第一時間進行響應和處理,讓我們非常驚嘆這個小程序的執行力,讓我們老百姓也有了參與村事務管理的主人感。(訪談記錄20220801XSSD)(1)訪談記錄編碼規則:8位數字為訪談日期,4位大寫字母為被訪談者身份代碼。

2.組織層面:依托基層治理四平臺,實現縣鄉村三級數據聯通

德清縣積極響應浙江省政府的政策,建立了鄉鎮層面的“黨建引領”“經濟生態”“平安法治”“公共服務”四大標準化基層平臺,通過聯動使用,解決了基層治理條塊矛盾問題,推動跨區域、跨系統、跨層級的業務協同和部門聯動,實現了基層的功能、資源、信息的整合。

其一,以黨建統領為主線,調適鄉鎮縣部門職能。德清縣政府按照“職責交叉、職能相近、協作緊密”的原則,將鄉鎮(街道)直屬部門與縣局派出單位的管理、服務工作進行歸類整合,由鄉鎮(街道)機關負責統一調度、統一指揮。

其二,以數字技術為依托,打破縣域縱向鏈接的壁壘。德清縣把縣級政府的權力與“基層治理四平臺”有機地結合起來,借助數據庫和規劃、監管、分析等三大類工具,實現生態治理、文化治理、經濟治理等領域20多項數字化業務使用場景的聯動,進一步推動專項治理和協同治理向縱深發展。

老百姓最常說的就是“家門口的衛生院就可以看專家門診,太方便了”。我縣組建了首個縣級醫療保障辦公室,通過整合縣級醫院和衛生院,推進縣域醫療共同體建設,這樣,老百姓在家門口就可以享受跟縣域相同的治療水平。(訪談記錄20220722WSJB)

其三,依托制度架構,實現數據資源共享。大力推行“數據治理沃土計劃”,建立公共數據采集、管理和使用的規范制度,打通縣、鄉、村三級數據共享索引體系,并通過“浙里辦”“浙政釘”以及“我德清”等App實現企業、政府、個人數據業務辦理的一條龍服務,實現了數據從采集到銷毀的全過程管理。

3.民生層面:以公眾需求為導向,推動民生事項數字化改革

德清縣之所以成為全國數字鄉村建設的樣板,是因為真正做到了數字惠民。洛舍鎮東衡村借助數字云平臺公示招投標信息,助推清廉鄉村建設;新市鎮宋市村基于“幸福云”系統推出午餐配送服務,提高居民生活幸福感。［19］德清縣大數據局相關負責人表示,“作為一個基層治理的平臺,首先要感知的是人心”。［20］

其一,“最多跑一次”改革。德清縣制定了這方面的首個縣級地方規范制度《政務辦事“最多跑一次”服務規范》,為其他縣域提供了改革范本。為繼續深化“最多跑一次”改革,建立了“一證通辦”機制,公民僅憑居民身份證就可以辦理相關事項,不需要各種部門證明。

我縣公安系統的“一窗通拍、全域應用”項目為民眾帶來了巨大的便利,僅僅由公安部門采集一次照片,上傳到“浙里辦”系統板塊里,就可以直接鏈接到人社、衛健、出入境等18個部門。這個小板塊就相當于個人的“證件銀行”,隨時可以提取。(訪談記錄20220910DQGA)

其二,人居環境優化改革。為解決房前屋后堆放大量雜物的問題,德清縣以地理信息為基礎,創新研發了全省首個農村環境衛生全域智能監管系統“德清居”,并建立網格化管理體系,由村干部分片包干,通過“德清居”手機小程序,將日常巡查發現的問題上傳到系統,及時對垃圾進行閉環處理。

其三,產業發展優化改革。德清縣與浙江大學合作建立了全國首個設在鄉村的數字鄉村研究院,建起了創客直播間,做大電商產業,實現了鄉鎮集體經濟的大幅提升。莫干山民宿在旅游App上創建了莫干山旅游旗艦店,通過周邊吃喝玩樂全品類線上營銷,打造了專業級旅游大數據運行分析平臺,精準對接目標客戶,通過數字化的服務、管理和營銷主線,實現游客、市民、景區、商家以及文旅局等多方共贏。

(二)制度的適應性護場

從上述德清縣數字技術應用建設的案例可以看出,不斷發展的數字技術的持續引入有助于迅速精準識別關鍵問題,聯結多個業務板塊,及時對政策執行效果進行動態評估,并根據執行效果評估的結果進行制度調適,為我國實現基層社會治理現代化奠定堅實的基礎。然而,數字技術從“進入”到“嵌入”基層治理領域的過程“也是一個適應基層治理需要、調動群眾參與積極性、融入既有治理結構的契合過程”［21］。在此過程中,制度的適應性護場起到了關鍵性作用。

1.制度框架:構建“一三五”框架體系,實現數字治理有序化

德清縣依托“城市大腦”,構建了“一三五”框架體系,“一”代表一個數據底座,“三”代表“一圖一端一中心”三板塊應用支撐體系,“五”是鄉村經營、鄉村服務、鄉村監管、鄉村治理、基層設施五大數字化模塊聯動,構建全領域數字治理體系。［22］在此體系支撐下,德清縣建立了較為完善的數字化平臺治理機制。

其一,重構制度體系。為規范“一圖一端一中心”三板塊運行,德清縣出臺了《“數字鄉村一張圖”數字化平臺建設規范》《鄉村數字化治理指南》《德清縣數字政府建設“十四五”規劃》等政策文件,助力縣域數字治理。其制定的省級地方標準《數字鄉村建設規范》［23］已經在多地縣域數字治理中推行。

其二,再造政務處理機制。德清縣利用“一圖一端一中心”重塑了政務處理流程。例如,“浙里辦”小程序根據公眾需求,讓用戶可以按熱度、主題、生命周期以及部門等參數來選擇個人事項處理流程,使個人服務更加清晰化、個性化。此外,政務處理流程也更加簡約,更加智能化。

以前辦事看臉面,現在辦事看“界面”;以前改革靠文件,現在改革靠軟件。的確,這兩者帶來了巨大的便利。我們去年上線了“浙里辦”小程序“長輩模式”,此模式偏向于老年人生活場景應用,可直接通過語音來與“界面”進行交流,廣受老年人好評。此外,我們也在持續接受反饋,及時對小程序進行優化,以期符合所有用戶需求。(訪談記錄20220916ZLBB)

其三,完善補償機制。“最多跑一次”改革依賴于數字平臺的使用。德清縣數字化治理體系的先進性在于其充分考慮到了數字鴻溝問題。德清縣設置了幫辦員補償機制,由中介性的幫辦員引導村民使用村上的服務設備;此外,還創設了“互聯網+幫辦”“互聯網+代辦”等補償機制,在線上幫助村民辦理業務。補償機制是對數字治理與傳統鄉村治理之間張力的創新性調節機制。

2.制度執行:以協同理念促進政策執行,實現社會治理高效化

數字化改革的先行者沒有先例可循,德清縣需要在探索中前行。改革重在落實,方案重在操作,德清縣為了激發數字驅動力、實現數字化改革方案,著力深化了新型治理協同機制。

其一,建立系統協同機制,構建多元共治格局。一方面,建立系統協同機制。在推進數字政府建設的過程中,德清縣成立數字化領導小組,設置各領域專班,通過領導統籌,專班各負其責,提高了項目實施效率,并通過橫縱部門聯動實現“發現—反饋—改進—共享”的管理閉環。另一方面,構建多元共治格局。德清縣建立縣人大與紀委監委聯合監督、信息共享、問題傳送三大機制,縣人大常委會堅持上下聯動,出臺任務下沉政策,將人大常委會和“一府一委兩院”共62項業務下沉。“在由各民主環節聯結貫通形成的全過程人民民主閉合鏈條中,民主監督作為其中重要環節,不僅保障人民享有持續參與政治生活的權利,而且使權力運行得到有效監督和制約。”［24］

再也不愁沒地方去反映問題了。拿出手機掃個碼,就能直接向人大代表反映問題。這樣,我們老百姓與人大代表的距離更近了,問題解決的效率和質量也提高了。(訪談記錄20220805WSCA)

我前一天掃碼向上反映我們村工業園轉彎處道路過于狹窄,第二天就有工作人員來勘測,畫設計圖,一周多的時間就竣工,現在道路寬了,出行方便了,也更安全了。(訪談記錄20220805WSCB)

其二,創設豐富的合作模式。為了進一步優化營商環境,德清縣創設了消費四色碼,打造“信用+數智商圈”。一是建立評價指標體系。設立滿意度、誠信度、安全感三個維度,三個維度細化為11個指標任務,根據指標進行評分,進而為商家建立誠信檔案,并基于檔案,賦予商戶綠、藍、黃、紅誠信碼標識。二是部門協同和數據歸集。縣政府組織稅務、消防等13個部門,打通監管、信訪、行政處罰等方面數據,建設對商家的立體評估“印象”,共同推進“放心消費”數智商圈建設。三是動態實施信譽評價。通過系統自動歸集日常巡查數據,聯通13個部門的實時數據,形成誠信檔案,自動生成誠信碼,并展示在商戶大屏上,提升了顧客的消費體驗。

3.制度調適:適應新技術并推動技術升級,實現基層治理規范化

制度調適可以理解為制度化建構與制度安排的雙重調適,以此實現技術調適組織過程中多元參與方及其治理關系之間的匹配過程。［25］制度調適過程呈現出技術嵌入—組織調適—制度重塑［6］26的特點。

其一,技術的嵌入。“數字化”和“標準化”是基層數字治理推進中的主要遵循。德清縣通過全面梳理基層治理、工作落實情況的核心數據,利用數字技術打通關系轉接、戶籍人口信息等信息渠道,歸集形成統一的數據清單(列表)。為了推進數據標準化,設置了設備接入、數據開發等方面的一系列技術標準。這是借助數字技術推動形成標準化的過程。

其二,組織的調適。縣、鎮兩級對以上標準化的信息數據享有不同程度的開放使用權限,政府借助信息數據來進行公共事務的分析和決策。同時,為了避免各業務系統數據重復輸入、各平臺重復建設等問題,組織內部重新梳理了業務流程。

通過這個平臺,村民訴求隨時可以提交,相關負責部門的處理情況及時上傳平臺,老百姓可以隨時看到進展。同時,村子里的房屋外貌、基礎設施一目了然,如不同顏色的色塊表示不同性質的土地,宅基地使用、村民建房等情況都可以直觀展示,以輔助決策。(訪談記錄20220815ESCC)

其三,制度的重塑。德清縣通過組織和制度的重塑來適應新技術的應用。該縣重塑管理制度和業務規范,在經濟高質量發展、公共服務均等化、環境整治長效化等領域形成標準化規范。通過組織與制度的互相作用,鞏固數字技術應用的成效,形成了數字化與標準化融合的制度體系。

(三)基層治理現代化的“雙重賦能”機制

德清縣的成功實踐離不開技術嵌入式入場和制度適應性護場的作用。“數字技術可為鄉村治理制度設計和運行、不同層級組織之間以及不同層級組織與村民之間交流平臺的建設和維護,提供必要的技術保障和軟硬件支持。”［26］但同時,只有重視并回歸制度供給的規范和建設,依托并善用能夠創造結構性基礎和保障性約束的制度供給,才能促進基層“善智”與“善治”同頻共振。

1.平臺與機制“聚力”——基層政府的創新實踐

數字技術運用的能動性體現為基層政府的創新實踐,對基層政府本身能動性及容納度的提升也是制度設計的題中之義。［27］調研發現,德清縣的成功實踐是數字化平臺聯通和一體化制度安排共同推動政策執行的結果。一方面,建立技術層面的平臺聯動機制。“一圖一端一中心”時空信息云平臺憑借電子地圖、遙感動態影像等,為縣域治理提供了清晰的治理網格圖。另一方面,優化政府層級聯動機制。為了保障數字化平臺的規范建設和運維,德清縣出臺了一整套保障制度,通過重構制度體系、再造政務流程以及完善補償機制等方式,推動政府部門規范有序地運用數字技術來賦能基層治理。制度設計中有效吸納數字技術,以數字規則之治保障基層數字治理有效運行。“我德清”App在某種意義上是服務平臺在基層的延伸,是德清數字化改革的重要支撐。“以數字化改革引領系統變革,圍繞農業智能、鄉村智治、農民智富三大方向,體系化推進數字鄉村建設,打造一批具有辨識度的標志性成果”［28］一語明確了基層數字化改革的政策實踐路徑,各種政策為數字賦能基層治理現代化構筑了制度支持結構。

2.多元參與“合力”——協商民主的數字應用

數字協商民主一方面規范政府與人民群眾之間的聯系,另一方面通過公開的協商過程和政策機制使得自下而上的監督成為一種常態化機制。德清縣的數字化建設正是以人民為中心,推進了權力規范使用與權利保障之間的動態平衡。一方面,激活了公眾的自治內生力。數字平臺充分保障“人民全過程參與”原則,“一鍵參政”選項促使政府議程、意見建議等直接公開呈現在“數字鄉村一張圖”上,真正體現人民群眾當家做主的協商平等權,從而實現制度優勢向民生福祉的轉化。另一方面,增強社會組織的驅動力。通過完善“政府購買服務”的制度,強力打造了一批數字化特色品牌社會組織和公益項目,引導社會各界積極參與到基層治理服務中。數字技術將個人、市場、社會、政府以及政黨等行動者的互動場域拓展到物理-網絡二維空間,在回應社會訴求的同時,改變了運行機制和流程,發揮了多元主體的治理價值。因此,德清縣通過“先進的技術平臺支撐和保障制度建設民主化、制度落實高效化和評價科學化”［29］,促進了協商民主的高質量發展。

3.全過程治理“發力”——組織程序的“制度”效應

組織和程序為數字賦能基層治理現代化提供了具有可操作性的工作機制。數字治理體系與傳統基層社會的融合過程并不是剛性的融入,而是在不斷的調和、適應中達到一種平衡狀態。“德清實踐”正是借助“一圖感知、一圖指揮、一圖預警、一圖響應”的智慧指揮平臺,實現了從傳統的剛性管控到彈性化治理的過渡。

一方面,“柔性”制度與“剛性”程序融合。智慧指揮平臺以邏輯算法為基礎,通過編碼程序實現在城市監管、市場監管以及應急監管等領域的高效應用;幫扶性的補償機制、融入人情的矛盾數字化處理流程以及以人為本的監管機制等非正式制度作為有效的扶持媒介,降低了“技術作惡”的概率。

我們現在試行養殖了2萬尾芯片魚,實現了數字化監控養殖,一來我們對養殖戶的監管更加嚴密,讓養殖戶養殖更加規范化;二來消費者可以通過網上系統對自己購買的魚進行追蹤溯源,吃得更加放心。［30］

另一方面,“軟性”組織與“硬性”標準統合。技術嵌入德清基層治理經歷了從組織的調適到最終的制度重塑的過程。標準性強是數字技術的特性之一,標準性為梳理基層治理中復雜的海量數據提供了主要遵循,但也會陷入監管剛性與動態環境之間的沖突,因此,為了實現數字技術的有價值的設計和使用,數字技術首先要在試點組織(區域)使用,以“決策是否科學、群眾是否滿意、權益是否得到保障”等作為技術適用性的衡量標準,在具體情境下研判技術合理性。通過對技術進行彈性調整,并加以普及,制定契合的規范制度,緩解了技術與組織之間的張力。這也是在基層數字治理邏輯的脫嵌性與傳統基層治理的嵌入性之間取得一定的平衡的表現。

總而言之,德清縣的數字治理追求創新性和引領作用,其所走的每一步都是縣域數字治理的標桿。德清縣之所以一直走在縣域治理的前列,是因為數字技術應用通過與周圍環境系統的配合實現了自主運作,并通過技術內外機制的合理制定及執行,與本土實際構成了穩定的系統,促使基層治理始終處于穩步前進的狀態。因此,德清數字治理試驗區的成功案例展現了新興數字技術與制度規范之間的和諧共生關系,實現了數字治理在基層治理現代化中的價值。

五、基層治理現代化的數字賦能進路:數字治理生態構建

基層治理現代化的數字賦能機制來自數字技術與制度建設的共軛關系,而技術賦能和制度賦能并不是在真空中運行的。經過案例研究,我們發現,數字賦能有賴于一個數字治理生態的維系。數字治理生態是基層數字治理可持續性的根基,打造基層數字治理生態既要著眼整體性,又要注重包容性,最后要歸于社會韌性,具體做法是從整體智治、數字包容、韌性建設三方面發力。

(一)整體智治:打造數字治理生態的基層樣板

整體智治范式是整體性治理方式的升級和進階,它以公眾需求為根本出發點,更加注重以數字技術手段為治理工具,其核心治理邏輯為通過技術與制度的雙向嵌入調適實現機制體制和數字技術共同為社會治理增效的目的,其基本思路為“既激發發展潛能又維護社會安全,既強調治理效率又體現人文關懷,既保持政策剛性又體現治理柔性,既整合體制內資源又調動社會力量”［31］。此外,整體智治范式還更加重視以制度化的方式來實現政府體系的革新。因此,基層治理引入整體智治范式有助于打造基層數字治理生態。具體做法如下:

首先,數字技術有效嵌入。有效嵌入就需要摒棄“技術優先”“以事為本”的慣性思維,轉向以人為本、以需求為導向的價值引領,將及時發現、引導、滿足公眾需求作為數字治理的出發點和落腳點。具體而言,要聚焦公眾急難愁盼的問題,再造政府工作流程,打破部門界限,完善部門規則體系,構建功能齊全、上下互通、左右互聯的群眾綜合服務體系。

其次,治理體系有效重構。改變由政府主導、治理任務直接下沉、全程包辦的政府體系,推進數字技術條件的規范和發展、供給與需求的有效銜接、要素與機制的有效配合,實現主體與體系的耦合,通過“信息互通、平臺互助、資源互調”［32］的方式實現社會治理體系的重構。

最后,治理資源有效整合。通過機制重構,打破原有體制的僵化規制和剛性約束,走出傳統平臺繁多、數據難以整合的困境,建立統一的數字應用平臺,例如“數字鄉村一張圖”可以將各種平臺直接鏈接到一起,這種方式既讓原有平臺或組織之間的邊界感和獨立性得到保留,又使原有的運行機制被重構,賦予新治理機制更大的彈性空間,同時,資源也可以流動起來,發揮更大的價值。

(二)數字包容:技術與制度的在地性融合

包容性增長理論和治理理論共同衍生出了包容性治理理論。包容性增長強調“全面、協調、可持續”的發展過程,與科學發展觀的理念和價值指向完全相符。數字包容性治理是數字治理與包容性治理的融合,旨在實現各要素協調推進的和諧式增長。實現數字包容的具體做法如下:

首先,促進不同利益主體互動。數字包容將不同的利益主體納入治理體系,包容各主體在數字治理場域中的差異化架構,主動為它們提供多元參與渠道,調和多元利益訴求,彌合各主體間的數字鴻溝,使治理場域中的利益主體能夠和諧互動。

其次,達成基層數字治理共識。德清縣基層數字治理的成功離不開對每一個主體利益需求的滿足。數字技術為數字化改革提供工具保障,各種機制規范為數字化改革提供工具標準,兩者共同維系不同利益主體的訴求和需求,促進不同利益主體理解數字化改革并形成共識。例如,“我德清”App推出“碳積分”,通過一站式數字民生服務平臺,對居民和游客的綠色行為進行量化,賦予一定的價值,人們通過參與隨心問和公益活動,發布公益秀、美麗庭院、垃圾分類,以及進行分享、轉發等形式來獲得綠色積分,綠色積分按照一定規則兌換碳積分,碳積分可以兌換禮品,如此憑借數字平臺互動、規則約束和規范來促成綠色生態共識,實現綠色行為的統一化。

最后,促進不同利益主體社會融合。按照“共性+個性”的原則,在黨建引領下,對公眾進行數字教育,利用數字媒介提升公眾的綜合素養,營造良好的人居環境。針對數字技術使用中出現的新變化、新特點和新問題,遵循自然發展規律,制定和優化相關制度,對數字技術進行有效管控,引領不同利益主體快速適應數字社會新變化,促進主體快速融入數字社會。

(三)韌性建設:營造“數智化”的情境賦能機制

“韌性”已經成為全球治理中廣泛使用的習慣表達,它指的是系統受到外部干擾和沖擊后恢復或保持自身功能的能力。基層“韌性賦能”旨在使基層治理生態系統獲得在受到外界不確定因素侵入時能夠保持自身特征的抗逆性、遭受外部攻擊后的復原性以及對治理環境的因應演進性等。提高數字治理韌性的具體做法為:

首先,增強治理系統的抗逆能力。數字新技術的嵌入勢必會帶來一定的風險。治理系統原本就較為脆弱,故應效仿德清路徑,設立類似“天上看、網上查、地上管”的閉環監管鏈條,隨之進入技術與制度調適階段,一旦風險發生,立即進行反饋、制止、修正,直至整個系統穩定。

其次,增強系統的復原能力。技術風險是不可避免的,增強系統的復原能力需要從治理主體、治理工具以及治理要素等多方面著手,提高參與治理的主體的技術敏感性,筑牢緊急反應的人力網絡、資源網絡和體制網絡,增強系統的恢復力。例如,德清縣以“基層治理四平臺”為依托,進行全過程治理發力,做到“一圖感知、一圖指揮、一圖預警、一圖響應”。

最后,增強系統對外的因應演進能力。基層治理現代化是國家治理體系和治理能力現代化的根基,根基的穩固對于國家治理體系至關重要。這就要求基層數字治理生態系統保持足夠的穩定性。因此,要提高基層治理體系對外部環境變化的適應能力,使基層治理體系能夠隨時對新制度政策、新技術理念作出反應并及時進行內部革新,保持體系內部制度與技術的共生演進性,打造基層數字治理生態。

結語

數字技術的強勁發展驅動治理實踐的變革,技術進步為基層治理現代化提供了數字引擎。德清縣的基層數字治理實踐是技術和制度雙重賦能的特色案例,為縣域基層治理提供了可以借鑒推廣的樣板。本文在技術框架和制度框架下研究基層治理,認為技術與制度趨向于共軛狀態。通過技術的嵌入性入場和制度的適應性護場,技術與制度相互作用、相互依賴、共同演進,打造基層數字治理生態。整體性建設、包容性建設和韌性建設是生態情境下彌合基層治理張力的策略取向,在數字化背景下,整體智治、數字包容和韌性賦能的生態方式可以助力基層數字治理生態的實現。但就當前技術而言,基層數字治理生態的實現仍有較大的難度,技術與制度之間的壁壘依然存在,基層治理環境較為復雜,大多數鄉村存在著基礎設施不夠完善、村民數字素養較低、數字化改革不受重視等問題,與德清縣的發展水平差距很大。因此,數字賦能機制的運行不是一蹴而就的,需要根據各地實際情況,循序漸進地從體系上完善制度、在方法上革新技術,形成適合于當地基層治理發展的具體機制。